Pubblicato il 21/04/2026

N. 07137/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10623/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10623 del 2024, proposto da I.A.L. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio RE e Associati in Roma, piazza Santissimi Apostoli, 66;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per l’annullamento

a) del provvedimento del 18/06/2024, n. prot. QI/124140/2024 del 17/06/2024 avente ad oggetto “ Reiezione istanza di Condono prot. 0/51354 sot.0 del 1.03.1995 - abuso in Lungomare Amerigo Vespucci, 180 - 00122 - Municipio X ”, notificato da Roma Capitale;

b) del preavviso di rigetto Comunicazione ai sensi dell’art.10 bis della Legge 241/1990, come modificata dalla legge 15/2005, relativa all’istanza di condono prot. Condono prot. 0/51354 sot.0 – notificata in data 28.02.2023;

c) di ogni altro atto consequenziale e connesso ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2026 il dott. LU FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.) La ricorrente I.A.L. S.r.l. ha esposto di essere titolare di una concessione relativa alla occupazione di un’area demaniale marittima di 13.410,00 metri quadrati sita in località Ostia Lido e sulla quale è presente uno stabilimento balneare, prorogata fino al 2024.

1.1.) Essa ha altresì esposto di aver abusivamente realizzato un ampliamento delle strutture dello stabilimento balneare, mediante la costruzione di alcuni manufatti; la volumetria dichiarata di tali opere abusive risulta pari a 1.694,00 metri cubi.

1.2.) La società ricorrente, con il fine di sanare i predetti abusi edilizi, in data 1° marzo 1995 presentava un’istanza di condono al comune di Roma Capitale.

1.3.) Roma Capitale, con comunicazione prot. n. QI 2023/35068 del 27 febbraio 2023, notificava alla società ricorrente il preavviso di rigetto della anzidetta domanda di condono, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

L’Amministrazione comunale, in particolare, con tale comunicazione evidenziava che:

- l’area interessata dalle opere abusive era sottoposta a tutela mediante i seguenti vincoli “ Beni paesaggistici ex art.134 comma 1 lett. a) del Codice - c - D.M. 21.10.1954, Beni paesaggistici ex art.134 comma 1 lett. b) del Codice - a - entro 300M dalla costa, P.T.P. Ambito due TO/A1-3 Aree Demaniale ”;

- le opere abusive ricadevano in un’area di proprietà demaniale;

- gli abusi non potevano essere comunque condonati in quanto di volume eccedente quello massimo previsto dall’articolo 39, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 ai fini della sanatoria edilizia richiesta. Tale limite volumetrico risultava applicabile anche agli immobili con destinazione non residenziale, come chiarito nell’Ordine di servizio n. 74 del 5 ottobre 2017, del Direttore del Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica – Direzione edilizia – U.O. condoni di Roma Capitale;

- in base all’articolo 32, comma 6, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, il rilascio della concessione edilizia in sanatoria per le opere eseguite sine titulo su aree di proprietà dello Stato o di Enti pubblici territoriali è altresì subordinato alla disponibilità dell’Ente pubblico proprietario a concedere onerosamente l’uso del suolo su cui insistono i manufatti abusivi.

1.3.1.) La società ricorrente faceva pervenire le proprie osservazioni difensive, evidenziando, a supporto della fondatezza della richiesta di condono, che: i) la mera elencazione dei vincoli gravanti sull’area interessata dalle opere abusive non costituiva una adeguata motivazione delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di condono; ii) si sarebbe formato il silenzio-assenso ai sensi dell’articolo 35, comma 18, della legge n. 47/1985, essendo inutilmente decorso il termine perentorio di 24 mesi dalla presentazione della istanza di condono ed essendo la stessa presentata nel rispetto di tutti i requisiti previsti dalla legge, ivi inclusi i pagamenti dell’oblazione e degli oneri di concessione. Il silenzio-assenso, peraltro, risulterebbe essersi formato anche in base a quanto previsto dalla legge n. 724/1994, ancorché la società ricorrente non ritenga tale base giuridica applicabile al caso di specie, essendo le opere abusive realizzate prima del 1967 ed essendo la domanda di condono inoltrata “ nell’ambito della L. 47/85 ”; iii) l’Ufficio speciale condono edilizio del Comune di Roma, quale Autorità preposta alla gestione del vincolo, ha rilasciato il parere positivo ai sensi dell’articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 sulla protezione delle bellezze naturali e panoramiche; iv) l’area interessata dagli abusi, pur essendo demaniale, rientrava nella disponibilità della società ricorrente in forza del rilascio di apposita concessione demaniale; v) le opere abusive, inoltre, risultavano anche computate ai fini del pagamento del canone di concessione e dell’imposta regionale sulle concessione di beni dello Stato; vi) il procedimento di condono, infine, si sarebbe anche positivamente concluso, come dimostrerebbe la comunicazione con la quale Roma Capitale ha notiziato la società ricorrente in ordine alla possibilità di ritirare il titolo in sanatoria entro il termine di trenta giorni.

1.4.) Roma Capitale, con la determina dirigenziale prot. n. QI/124140/2024 del 17 giugno 2024, rigettava l’istanza di condono presentata dalla società ricorrente, rimarcando la sussistenza, sull’area interessata dall’abuso, dei vincoli già indicati nel preavviso di rigetto, ribadendo il superamento del limite volumetrico previsto dall’articolo 39, comma 1, della legge n. 724/1994 – operante anche con riferimento agli immobili con destinazione non residenziale, come chiarito nell’Ordine di servizio n. 74 del 5 ottobre 2017 – e richiamando il disposto di cui all’articolo 32, comma 6, della legge n. 47/1985.

2.) La società ricorrente, con la proposizione del ricorso in esame affidato a due distinti motivi, ha lamentato l’illegittimità del provvedimento con il quale Roma Capitale ha rigettato l’istanza di condono in questione e ne ha chiesto l’annullamento.

2.1.) In particolare, è stata contestata la legittimità del gravato provvedimento per:

- “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2 e 3 della L. 241/1990-violazione del principio del legittimo affidamento; difetto di motivazione con travisamento dei fatti – difetto di istruttoria- silenzio assenso sulla domanda di condono, Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione o falsa applicazione dell’art. 14 e 14 bis della l.n. 241/1990 ” (primo motivo);

- “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 39 della l.724/94, difetto di istruttoria e di motivazione; Violazione e/o falsa applicazione dell’Ordine di Servizio. nr.74 del 5/10/2017 a firma del Direttore, in ordine al limite volumetrico per le istanze presentate ai sensi dell'art.39, comma 1, L.724/94 ” (secondo motivo).

3.) Roma Capitale si è costituita in giudizio e, con memoria depositata in data 11 dicembre 2025, ha eccepito l’infondatezza dell’intero gravame, concludendo per la sua reiezione.

4.) La società ricorrente, con memoria di replica depositata in data 22 dicembre 2025, ha controdedotto alle difese dell’Amministrazione resistente, ha specificato le proprie doglianze e ha instato per l’accoglimento del ricorso.

5.) All’udienza pubblica del 12 gennaio 2026 la causa è stata discussa e poi è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso in esame non è meritevole di favorevole considerazione e, quindi, deve essere respinto sulla scorta delle seguenti ragioni di diritto.

2. Il Collegio, in via preliminare, ritiene necessario evidenziare che il gravato diniego di condono è sorretto, dal punto di vista motivazionale, da una pluralità di ragioni autonome e distinte, con la conseguenza che lo stesso è riconducibile alla species dei c.d. provvedimenti plurimotivati.

Ai fini della delibazione del ricorso in esame, quindi, risulta sufficiente esaminare le censure con le quali è stata prospettata l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione resistente per falsa applicazione dell’articolo 39, comma 1, della legge n. 724/1994, nonché quelle inerenti alla asserita formazione del silenzio-assenso sulla istanza di condono, al prospettato rilascio di un provvedimento favorevole e alla violazione del principio dell’affidamento.

Per questo può farsi applicazione del consolidato orientamento pretorio secondo il quale “ in presenza di atto plurimotivato la legittimità (o la mancata contestazione) di una delle motivazioni è da sola idonea a sorreggere il provvedimento, con la conseguenza che non assumono alcun rilievo le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili motivazionali ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, sent. n. 9686 del 9 dicembre 2025; Cons. Stato, sez. III, sent. n. 3480 del 17 aprile 2024; Cons. Stato, sez. V, sent. n. 200 dell’11 gennaio 2022).

3. Giova, innanzitutto, rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, la fattispecie in esame è regolata dalle disposizioni in materia di condono edilizio dettate dalla legge n. 724/1994.

Infatti, all’atto della presentazione della domanda di condono da parte della società ricorrente (1° marzo 1995), l’articolo 35, comma 1, della legge n. 47/1985 prevedeva che “ La domanda di concessione o di autorizzazione in sanatoria deve essere presentata al comune interessato entro il termine perentorio del 30 novembre 1985 ”.

Il termine perentorio indicato da tale disposizione normativa è stato successivamente prorogato, consolidandosi al 30 giugno 1987, per effetto di quanto previsto dall’articolo 1, comma 1, del d.-l. 7 novembre 1987, n. 458, decaduto per mancata conversione ma i cui effetti sono stati fatti salvi dall’articolo 1, comma 2, della legge 13 marzo 1988, n. 68.

Pertanto, nel caso di specie, tenuto conto del fatto che la società ricorrente ha presentato l’istanza di condono in data 1° marzo 1995, la normativa applicabile ratione temporis risulta essere quella contenuta nella legge n. 724/1994. Ciò, invero, discende dal fatto che tale istanza di condono risulta tempestivamente presentata solo con riferimento al termine decadenziale sancito dall’articolo 39, comma 4, della legge n. 724/1994 (fissato al 31 marzo 1995), mentre la stessa risulterebbe tardiva laddove si considerasse il termine perentorio fissato dall’articolo 35 della legge n. 47/1985, essendo lo stesso stato prorogato solo fino al 30 giugno 1987 ed essendo in tale data definitivamente scaduto.

3.1. Sulla scorta delle anzidette considerazioni, quindi, ai fini del vaglio di condonabilità delle opere abusivamente realizzate dalla società ricorrente, risulta operante anche il vincolo volumetrico previsto dall’articolo 39, comma 1, della legge n. 724/1994, costituendo una delle condizioni normative di sanabilità edilizia delle opere abusive di cui si tratta.

3.2. Orbene, l’Amministrazione resistente, nel caso di specie, ha correttamente ritenuto che le opere abusive in questione eccedessero il limite volumetrico previsto dalla legge (750 metri cubi), in quanto risulta incontestato che la volumetria dichiarata dalla società ricorrente nella domanda di condono (1.694,00 metri cubi) sia superiore di 944,00 metri cubi rispetto al parametro normativo.

3.3. Neppure è suscettibile di inficiare la legittimità del gravato diniego la circostanza per cui le opere abusive di cui si tratta presentino una destinazione non residenziale.

A tal proposito, è sufficiente evidenziare come la giurisprudenza interpreti l’articolo 39, comma 1, della legge n. 724/1994 nel senso che ai fini del perfezionamento della domanda di condono edilizio presentata dal privato, il limite volumetrico ivi previsto trova applicazione per tutte le opere, senza alcuna distinzione tra immobili ad uso residenziale e quelli ad uso non residenziale, che, peraltro, non è contemplata da tale disposizione normativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 3098/2008; Corte di Cassazione, sez. I civile, sent. n. 4640/2009).

Infatti, non può ammettersi una sanatoria edilizia del tutto avulsa dal rispetto di limiti quantitativi, tenuto anche conto del fatto che la Corte costituzionale (sentt. 28 luglio 1995, n. 416; 12 settembre 1995, n. 427; 23 luglio 1996, n. 302; 17 luglio 1996, n. 256) ha già evidenziato come le previsioni normative sul condono presentano natura eccezionale e che l’eventuale esclusione di ogni limite quantitativo alla condonabilità degli edifici ad uso non residenziale trasformerebbe l’articolo 39 della legge n. 724/1994 da disposizione eccezionale a disposizione di rottura incondizionata del controllo edilizio passato.

Come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità, “ risulterebbe del tutto irragionevole ritenere indiscriminatamente condonabili gli immobili a destinazione non residenziale, spesso di rilevante impatto sul territorio, ponendo invece limiti rigorosi in termini di volumetria per quelli ad uso abitativo e non si spiegherebbe, inoltre, per quale motivo una simile distinzione non sia stata operata dal legislatore direttamente nel primo comma dell’art. 39, prevedendo, invece, tale distinguo attraverso un involuto riferimento nelle disposizioni riguardanti il calcolo dell’oblazione.

Invero, avuto riguardo al tenore letterale delle disposizioni richiamate, è evidente che l’art. 39, comma 1 pone il limite volumetrico per tutte le opere abusive, indipendentemente dalla loro destinazione, mentre il comma 16 del medesimo articolo, il quale a sua volta richiama l’art. 34, comma 7 legge 47/1985, disciplina esclusivamente il calcolo dell’oblazione e la deroga alla volumetria è giustificata dai motivi indicati dalla giurisprudenza amministrativa ” (cfr. Corte di Cassazione, sez. III penale, sentenza 22 luglio 2015, n. 31955).

3.4. Infondato risulta, inoltre, il profilo di censura con il quale è stata prospettata l’illegittimità del gravato provvedimento di diniego per intervenuta formazione del silenzio-assenso sulla istanza di condono presentata dalla società ricorrente.

A tale riguardo giova rilevare che, pur sposando il Collegio l’orientamento formale in materia di silenzio assenso (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 8673 del 7 novembre 2025; Cons. Stato, sez. VI, sent. n. 5746 dell’8 luglio 2022; T.A.R. Lazio, sez. IV- ter , sent. n. 12173 del 20 giugno 2025), deve considerarsi che, ai fini della formazione di tale silenzio significativo è sempre necessario che l’istanza avanzata dal privato sia conforme in astratto al modello legale individuato ex ante dalle norme che disciplinano il condono.

Orbene, siccome nella domanda di condono presentata dalla società ricorrente è stata indicata, per l’immobile da sanare, una volumetria superiore a quella massima prevista dalla legge n. 724/1994 (750 metri cubi), ciò ha impedito la formazione del silenzio-assenso, stante la non conformità in astratto dell’istanza in questione con il modello legale di riferimento.

3.5. Non risulta, altresì, che Roma Capitale abbia rilasciato alcun titolo in sanatoria prima dell’adozione dell’impugnato diniego di condono.

A tal proposito, vale rilevare come la nota prot. n. 2003/88099 del 7 luglio 2003 (cfr. doc. 4 della produzione di parte ricorrente) non possa essere qualificata alla stregua di un provvedimento favorevole di concessione edilizia in sanatoria, valendo, per converso, quale richiesta di integrazione documentale.

In particolare, depone in tal senso sia quanto previsto a pagina 1 di tale nota, nella parte in cui si notizia la società ricorrente del fatto che la richiesta concessione edilizia in sanatoria avrebbe potuto essere rilasciata solo laddove non fossero emersi elementi ostativi alla stessa dal “ previo esame pregiudiziale dei documenti integrativi richiesti con la presente notifica, i quali” avrebbero formato “… oggetto di valutazione nella fase finale dell’istruttoria ”, sia quanto indicato a pagina 3, laddove si precisa che “ La presente notifica deve intendersi come espressa richiesta di integrazione dei documenti previsti per legge, come indicato nell’art. 2 comma 37 lettera d) della Legge del 23/12/1996 n. 662 ”.

3.6. Va, inoltre, esclusa l’illegittimità del gravato provvedimento per lesione dell’affidamento riposto dalla società ricorrente nel positivo esito dell’ iter procedimentale relativo alla propria istanza di condono.

Nel caso di specie, infatti, non può predicarsi la sussistenza di alcun legittimo affidamento nei termini prospettati dalla società ricorrente, sia perché la nota prot. n. 2003/88099 del 7 luglio 2003 non assume valore provvedimentale in base a quanto esposto in precedenza, sia perché già all’atto della presentazione di tale istanza la legge prevedeva, quale condizione di sanabilità dell’abuso, il rispetto del limite volumetrico sancito dall’articolo 39, comma 1, della legge n. 724/1994, con la conseguenza che, ab initio , detta istanza non risultava, neppure in astratto, conforme al modello legale di riferimento, con radicale preclusione del suo eventuale accoglimento per silentium .

4. In definitiva, sulla scorta delle suesposte considerazioni, il ricorso in esame deve essere respinto.

5. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna I.A.L. S.r.l. alla rifusione delle spese di lite in favore di Roma Capitale, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RI IC, Presidente

LU FA, Primo Referendario, Estensore

Valentino Battiloro, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU FA	RI IC

IL SEGRETARIO