Pubblicato il 31/12/2025

N. 02132/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00978/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 978 del 2022, proposto dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Fusillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore , e l’Agenzia italiana del farmaco – AIFA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero della salute, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del decreto prot. -OMISSIS- del Questore della Provincia di Firenze, con il quale è stata disposta la sospensione del diritto del ricorrente di svolgere l’attività lavorativa e della retribuzione;

- delle determinazioni dell’AIFA nn. 154/2020, 1/2021, 18/2021, 49/2021 e 170/2021, con le quali è stata autorizzata l’immissione in commercio dei cinque vaccini contro la malattia Covid-19 attualmente in uso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno, del Ministero della salute e dell’Agenzia italiana del farmaco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. AV De RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con atto notificato il 21.04.2022, il sig. -OMISSIS- -OMISSIS- ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica contro il Ministero dell’interno, l’AIFA – Agenzia italiana del farmaco e nei confronti del Ministero della salute per l’annullamento del provvedimento del 22.12.2021, con il quale il Questore della Provincia di Firenze ha disposto nei suoi confronti la sospensione del diritto di svolgere la prestazione lavorativa per inosservanza dell’obbligo vaccinale ai sensi dell’art. 4- ter , co. 3, del decreto legge n. 44/2021, come convertito, e delle determinazioni dell’AIFA nn. 154/2020, 1/2021, 18/2021, 49/2021 e 170/2021, con le quali è stata autorizzata l’immissione in commercio dei cinque vaccini contro la malattia da Covid-19.

2. – Con atto del 2.06.2022 l’AIFA ha presentato opposizione ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 1199/1971 e ha chiesto che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale.

3. – In data 5.08.2022 il sig. -OMISSIS- ha depositato l’“ Atto di deposito di ricorso straordinario ex art. 10 DPR 1199/1971 ”, senza peraltro fornire la prova documentale della notifica dell’avviso di deposito dell’atto di costituzione in giudizio prevista dall’art. 10, co. 1, del d.P.R. n. 1199/1971 e dall’art. 48, co. 1, cod. proc. amm.

4. – I Ministeri dell’interno e della salute e l’AIFA si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

5. – Con memoria del 14.09.2022, il Ministero della salute ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

6. – All’udienza pubblica del 23 ottobre 2025 il collegio ha rilevato la possibile inammissibilità del ricorso, non avendo il ricorrente documentato di avere tempestivamente notificato alle altre parti l’avviso di deposito dell’atto di costituzione in giudizio, come previsto dall’art. 10, co. 1, del d.P.R. n. 1199/1971 e dall’art. 48, co. 1, cod. proc. amm.

7. – Dopo il passaggio in decisione della causa, il collegio ha rilevato la sussistenza di seri dubbi in ordine alla competenza territoriale del Tribunale amministrativo regionale adito, in ragione dell’impugnazione delle determinazioni dell’AIFA di autorizzazione all’immissione in commercio dei vaccini, e con ordinanza n. 1888 del 24 novembre 2025, ai sensi dell’art. 73, co. 3, cod. proc. amm., ha riservato la decisione assegnando alle parti il termine di dieci giorni per il deposito di memorie su quest’unica questione.

8. – Nel termine assegnato, la sola parte ricorrente ha depositato una memoria, con la quale ha sostenuto che questo Tribunale amministrativo regionale sia territorialmente competente a decidere il ricorso in considerazione del fatto che l’interesse a gravare le determinazioni dell’AIFA – che non sono atti normativi o generali – sarebbe sorto solo dalla necessità di impugnare il provvedimento di sospensione del diritto allo svolgimento dell’attività lavorativa, sospensione di cui le suddette determinazioni costituiscono un presupposto.

9. – Tutto quanto sopra premesso, il collegio deve scrutinare la questione della competenza territoriale prima di poter affrontare tutte le altre questioni di rito e di merito poste dal ricorso, tra esse compresa quella relativa alla ammissibilità dello stesso ricorso ai sensi dell’art. 10, co. 1, del d.P.R. n. 1199/1971 e dell’art. 48, co. 1, cod. proc. amm., questione che può essere delibata solo dal giudice territorialmente competente.

10. – A tale ultimo fine, deve rammentarsi che « il criterio speciale del foro della sede di servizio non si applica senz’altro, per il solo fatto che un dipendente proponga un ricorso avverso un atto o un comportamento dell’Amministrazione datrice di lavoro »; infatti, « il criterio speciale del foro della sede di servizio del dipendente è destinato a cedere rispetto a quello generale, sulla sede dell’Autorità emanante, quando si tratti di controversie riguardante atti produttivi di effetti non limitati all’ambito territoriale di una Regione » (Cons. Stato, Ad. plen., 11 dicembre 2012, n. 37; Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2019, n. 1917).

Il meccanismo di attrazione della competenza territoriale al TAR Lazio sopra richiamato opera anche con riguardo alle controversie in materia di pubblico impiego, in relazione alle quali, qualora l’atto riferibile al pubblico impiegato sia impugnato contestualmente ad un atto presupposto, non può applicarsi il criterio della sede di servizio, dovendo essere mantenuta l’unità del giudizio dinnanzi al TAR Lazio, chiamato a conoscere della legittimità di atti dell’amministrazione statale ad efficacia ultraregionale, giacché in tal caso l’atto presupposto impugnato non si riferisce al solo pubblico impiegato ricorrente, ma disciplina lo status di plurimi soggetti (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 16 novembre 2011, n. 20; v. inoltre Cons. Stato, sez. IV, ord. 9 maggio 2018, n. 2791; Id., 24 febbraio 2017, n. 887).

Infatti, « nel caso in cui il ricorso introduca più di una controversia, una delle quali (isolatamente considerata) spettante alla competenza territoriale del TAR periferico, e l’altra attribuita al TAR per il Lazio, sede di Roma, deve essere conservata l’unità del giudizio, dinanzi al TAR per il Lazio, sede di Roma, chiamato a conoscere della legittimità di atti di amministrazione statale ad efficacia ultra regionale. (…) Non vi è ragione di ritenere, infatti, che il codice del processo amministrativo abbia inteso contraddire il consolidato indirizzo interpretativo in materia, accordando preferenza, invece, al TAR periferico, in virtù del diverso criterio della sede di servizio del dipendente » (Cons. Stato, Ad. plen., ord. 16 novembre 2011, n. 20).

11. – L’odierno ricorrente, oltre al provvedimento di sospensione dal diritto di svolgere l’attività lavorativa per inadempimento dell’obbligo vaccinale, ha espressamente impugnato, chiedendone l’annullamento, anche i provvedimenti AIFA di autorizzazione all’immissione in commercio dei cinque vaccini finalizzati a contrastare la diffusione della malattia da Covid-19.

L’impugnazione delle determinazioni dell’AIFA di autorizzazione all’immissione in commercio non è meramente formale, dal momento che nei suoi diversi motivi di ricorso, il ricorrente censura detti provvedimenti in considerazione del carattere asseritamente sperimentale dei vaccini.

In particolare, il ricorrente sostiene che le autorizzazioni AIFA dovrebbero essere annullate perché rilasciate in forma condizionata prima della conclusione della fase 3 della sperimentazione, prima della presentazione di dati clinici dettagliati e senza che vi fosse una “esigenza medica insoddisfatta”, dal momento che erano stati già autorizzati numerosi trattamenti medici contro la malattia Covid-19, e, inoltre, perché detti vaccini non sarebbero sicuri, riportando i relativi foglietti illustrativi esiti anche fatali della loro somministrazione.

E il carattere sperimentale dei vaccini e la loro asserita tossicità vengono allegati anche a sostegno delle altre censure (si vedano pagg. 8 e ss. e pagg. 25-26 del ricorso), con le quali, in sintesi, il ricorrente si duole del fatto che, nonostante i farmaci fossero ancora in fase sperimentale, egli sarebbe stato forzosamente costretto a sottoporsi alla vaccinazione sotto il ricatto della perdita del posto di lavoro.

12. – Il meccanismo di attrazione della competenza territoriale al TAR Lazio opera quando – e per il solo fatto che – il ricorrente abbia manifestato la volontà di impugnare un atto di un’autorità centrale con efficacia non limitata territorialmente, senza che rilevi la maggiore o minore importanza che la detta impugnazione assume nell’economia generale del ricorso, e cioè che si tratti di impugnazione a titolo subordinato, eventuale o tuzioristico, dovendo detta questione essere scrutinata dal giudice del merito territorialmente competente (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. V, ord. 5 giugno 2017, n. 2696; Cons. Stato, sez. IV, ord. 29 gennaio 2015, n. 447, e i precedenti ivi richiamati).

13. – Alla luce delle suesposte considerazioni, deve escludersi la competenza di questo Tribunale amministrativo regionale a decidere sul ricorso, essendo invece territorialmente competente il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, dinnanzi al quale, ai sensi dell’art. 15 cod. proc. amm., la causa potrà essere riassunta nel termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione o comunicazione del presente provvedimento, ciò che permetterà la prosecuzione del processo davanti al nuovo giudice.

14. – L’incompetenza territoriale è dichiarata con sentenza, e non con ordinanza, alla luce del consolidato orientamento secondo cui, ai sensi della vigente formulazione dell’art. 15, co. 4, cod. proc. amm., a seguito della riformulazione intervenuta per effetto dell’art. 1, lett. b) , del d.lgs. n. 160/2012, la pronuncia di incompetenza assume la forma di ordinanza quando viene resa in sede di decisione sulla domanda cautelare (ai sensi del comma 2 del medesimo art. 15 cod. proc. amm.) o nella camera di consiglio fissata per la pronuncia immediata sulla questione di competenza (ai sensi del comma 3), deducendosi da ciò che, negli altri casi, ovverosia quando deve essere dichiarata, come nell’ipotesi di specie, all’esito del giudizio di merito in udienza pubblica, la pronuncia di incompetenza territoriale deve essere adottata con sentenza (si vedano, solo per citare alcuni tra i più recenti precedenti, TAR Lazio, Roma, sez. IV- quater , 3 ottobre 2025, n. 17007; Id., sez. III- ter , 9 aprile 2025, n. 7039; Id., sez. IV- quater , 17 ottobre 2024, n. 17947; TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 4 ottobre 2024, n. 3260; TAR Sardegna, sez. I, 2 luglio 2024, n. 515; TAR Lazio, Roma, sez. V stralcio, 4 giugno 2024, n. 11381; Id., sez. I stralcio, 13 luglio 2023, n. 11672; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 11 gennaio 2022, n. 193).

15. – Considerata la peculiarità della fattispecie, appare equo disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara la propria incompetenza territoriale in favore del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, dinnanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nei termini e con le formalità previsti dall’art. 15 cod. proc. amm.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificarla.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 23 ottobre 2025, 20 novembre 2025 e 18 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

IL La AR, Presidente

Pierpaolo Grauso, Consigliere

AV De RA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AV De RA	IL La AR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.