Pubblicato il 16/03/2026

N. 00248/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00825/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 825 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Di Ciollo e Giovanni Di Ciollo, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

- Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Tomassi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

- Procura della Repubblica Presso il Tribunale di Latina, in persona del Procuratore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento, previa sospensiva

A) quanto al ricorso originario:

- dell'ordinanza di sospensione dei lavori n. 14 del 18/9/2025, con la quale sono stati sospesi i lavori di ricostruzione del fabbricato ad uso abitativo sito in -OMISSIS-, località Santilli, in Catasto al Foglio 8, part. n. 508, già precedentemente autorizzati da permesso di costruire in sanatoria n. 5/2021 e successivo permesso di costruire n. 10/2023, rilasciati dal Comune di -OMISSIS- e di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali,

B) quanto ai primi motivi aggiunti:

del provvedimento prot. n 20433 del 27 ottobre 2025 con il quale il Comune di -OMISSIS- nel riscontrare la richiesta di accesso agli atti del ricorrente del 23 ottobre 2025 l’ha rigettata con la seguente motivazione: «Dispone il diniego all’ostensione degli atti richiesti, costituenti parte del procedimento amministrativo finalizzato all’annullamento del titolo - Permesso di costruire n. 10 del 19/12/2023, ai sensi dell’art. 21 octies/nonies della Legge n. 241/90 e s.m.i.» ;

C) quanto ai secondi motivi aggiunti:

1) del provvedimento prot. n 20747 del 31 ottobre 2025 del Comune di -OMISSIS- avente ad oggetto annullamento del permesso di costruire n 10 del 19 dicembre 2023;

2) dell’ordinanza di demolizione n. 20 del 31 ottobre 2025 del Comune di -OMISSIS- con la quale è stata ingiunta al ricorrente la demolizione delle opere autorizzate con il permesso di costruire n 10 del 19 dicembre 2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio, le memorie e i relativi allegati del Comune di -OMISSIS-;

Visto l’atto di costituzione in giudizio, la memoria e i relativi allegati della Procura della Repubblica Presso il Tribunale di Latina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2026 la dott.ssa RI LI ST MB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

- Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente impugna l'articolata ordinanza di sospensione dei lavori n. 14 del 18/9/2025, con la quale sono stati sospesi i lavori di ricostruzione del fabbricato ad uso abitativo sito in -OMISSIS- località Santilli, in Catasto del Comune di -OMISSIS- al Foglio 8, part. n. 508, già precedentemente autorizzati da permesso di costruire in sanatoria n. 5/2021 e successivo permesso di costruire n. 10/2023, rilasciati dal Comune di -OMISSIS-. L’ordinanza di sospensione è stata disposta in seguito a segnalazione da parte del Nucleo Investigativo di Polizia Ambientale Agroalimentare e Forestale (N.I.P.A.A.F.) della Regione Carabinieri Lazio – Gruppo di Latina in data 19 agosto 2025 che, a seguito di accertamento sulla documentazione inoltrata dal Comune di -OMISSIS-, avrebbe riscontrato le seguenti illegittimità: A) in relazione al permesso di costruire in sanatoria 5/2021: a1) mancata dimostrazione, da parte del ricorrente, dell’epoca di ultimazione dei lavori; a2) illegittimità del titolo edilizio per la subordinazione della validità del medesimo alla demolizione del primo piano; B) in relazione al permesso di costruire n. 10/23: b1) mancata demolizione, all’epoca del rilascio, delle parti abusivamente realizzate; b2) intervento di cambio di destinazione d’uso della parte destinata a deposito e cantina in abitazione, non ammissibile in zona agricola di Piano Regolatore Generale; b3) ….. il cennato cambio di destinazione d’uso in zona rurale non è ammissibile ai sensi dell’articolo 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 e s.m.i.; b4) illegittima traslazione delle superfici dal piano seminterrato al piano terra oltre alla realizzazione di un nuovo piano seminterrato destinato a parcheggi e depositi; b5) la realizzazione del c.d. “piano seminterrato” è totalmente illegittima per le seguenti motivazioni: a. erronea applicazione della c.d. “Legge Tognoli” che favorisce la realizzazione di parcheggi nelle aree interrate degli edifici solamente all’interno del perimetro urbano e giammai in zona agricola; b. il c.d. “piano seminterrato” in realtà costituisce nuova volumetria non assentibile, stante la sua realizzazione con n. 2 (due) lati totalmente fuori terra;

Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi: I) Violazione di legge e/o eccesso di potere: carenza dei presupposti per l’annullamento in autotutela dei titoli edilizi a cui la sospensione dei lavori è preordinata, anche sotto il profilo del difetto di motivazione, violazione del giudicato di cui alla sent. n 386/2025. Secondo il ricorrente, l’ordinanza di sospensione dei lavori sarebbe preordinata all’adozione di un nuovo provvedimento di annullamento in autotutela dei permessi di costruire nn. 5/2021 e 10/2023 rilasciati al sig. -OMISSIS-, annullamento già dichiarato illegittimo dalla sentenza di questa Sezione 24 aprile 2025, n. 386, divenuta irrevocabile; in quanto tale, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza sopracitata. Inoltre, si sostiene in ricorso, che essendo l’ordinanza di sospensione dei lavori preordinata all’adozione di un atto di annullamento di autotutela dei titoli edilizi in possesso del ricorrente, detto provvedimento avrebbe dovuto osservare gli stessi requisiti procedimentali vigenti per l’atto alla cui adozione sarebbe preordinato: la necessità dell'avvio di un apposito procedimento in contraddittorio, il rispetto del limite del termine ragionevole, nonchè la necessità di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in considerazione, principi che non sarebbero stati osservati nella fattispecie.

II) Eccesso di potere e/o violazione di legge: infondatezza delle censure ai permessi di costruire n. 5/2021 e 10/2023 contenute nell’ordinanza di sospensione dei lavori- travisamento, violazione del principio di affidamento e del principio di proporzionalità - omesso contemperamento dell’interesse pubblico con quello del ricorrente: secondo il ricorrente non sussisterebbero i profili di illegittimità rilevati dall’Ente in relazione ai permessi di costruire n. 5/2021 e 10/2023.

III) Nullità dell’ordinanza di sospensione dei lavori per eccesso di potere: elusione e violazione del giudicato ex art. 21-septies l. 241/90. Lamenta il ricorrente che l’ordinanza impugnata reitererebbe le medesime censure formulate dall’amministrazione con il provvedimento autotutorio prot. n. 23018 del 22/11/2014 del Comune di -OMISSIS- annullato con sentenza di questa Sezione 24 aprile 2025, n. 386, passata in giudicato.

2. Frattanto il Comune di -OMISSIS- con provvedimento n. 19994 del 19 ottobre 2025 ha comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento amministrativo finalizzato all’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 10/2023.

3. Il ricorrente, pertanto ha formulato istanza di accesso agli atti del procedimento nei confronti del Comune di -OMISSIS-, al fine di poter esercitare il contraddittorio procedimentale nel nuovo procedimento avviato dal Comune di -OMISSIS- e di articolare difese nel presente giudizio pendente. In particolare il ricorrete ha chiesto di prendere visione della relazione prot. n. 15182 del 19 agosto 2025 del N.I.P.A.A.F., richiamato nell’atto di comunicazione di avvio del procedimento.

Il Comune di -OMISSIS- “atteso che l’atto prot. n. 15181 del 19.8.2025 del Nucleo Investigativo di Polizia Ambientale Agroalimentare e Forestale dei Carabinieri Forestali Regione Lazio oggetto dell’istanza di accesso formulata nell’interesse del sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, è coperto da segreto investigativo ex art. 329 c.p.p., ragione per cui, ai fini del buon esito delle indagini, non è suscettibile, allo stato attuale, di ostensione;

evidenziato che l’ulteriore atto del procedimento amministrativo in itinere, id est, la relazione tecnica di questo Ufficio - prot. n. 15955 del 29.08.2025, in quanto redatta in esito a precipua richiesta del N.I.P.A.A.F. Gruppo di Latina, su disposizione della competente Procura della Repubblica, è anch’essa coperta da segreto istruttorio penale”, con provvedimento prot. 20433 del 27 ottobre 2025 [ha] «dispo [sto] il diniego all’ostensione degli atti richiesti, costituenti parte del procedimento amministrativo finalizzato all’annullamento del titolo - Permesso di costruire n. 10 del 19/12/2023, ai sensi dell’art. 21 octies/nonies della Legge n. 241/90 e s.m.i.» .

4. Avverso il predetto provvedimento di diniego il ricorrente ha formulato ricorso per motivi aggiunti, con il quale ha chiesto la declaratoria dell’illegittimità del diniego espresso dall’amministrazione e l’ordine di ostensione degli atti, con contestuale nomina di Commissario ad acta per il caso di inadempimento all’ordine ostensivo;

Nel ricorso per motivi aggiunti si è costituita in giudizio la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Latina, a mezzo dell’Avvocatura generale dello Stato;

5. In seguito al nulla osta del PM all’ostensione degli atti, il Comune di -OMISSIS- ha consentito l’accesso richiesto, in seguito al quale il ricorrente ha depositato memoria con cui ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione del ricorso per motivi aggiunti aventi ad oggetto l’annullamento del diniego dell’istanza ostensiva;

6. Il Comune di -OMISSIS- in data 31 ottobre 2025 ha adottato il provvedimento n. 20747, con il quale ha disposto l’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 10/2023 e, in pari data, ordinanza di demolizione n. 20, con cui ha ingiunto la demolizione del fabbricato assentito dal predetto titolo edilizio n. 10/2023, richiamando nei predetti atti le motivazioni di cui all’ordinanza di sospensione dei lavori impugnata con il ricorso originario.

7. Il ricorrente è insorto quindi con il secondo atto di motivi aggiunti, affidato ai seguenti motivi, che il ricorrente ha evidenziato da intendersi rivolti ad entrambi i provvedimenti impugnati, essendo ambedue i provvedimenti motivati con le stesse argomentazioni suggerite dal N.I.P.A.A.F. con la nota 19.08.2025 prot. 15181: I. Nullita’ del provvedimento di annullamento del permesso di costruire n 10 del 19.12.2023 per violazione delle norme sul contraddittorio endoprocedimentale per errata applicazione degli artt.3, 7,10 e 10bis. l. 241/90, anche sotto il profilo dell’illegittimità della motivazione, per erroneità dei presupposti e travisamento; violazione del principio di buona fede e leale collaborazione . I provvedimenti impugnati sarebbero affetti dai vizi calendati in epigrafe, poiché l’amministrazione dopo aver comunicato l’avvio del procedimento sfociato nel provvedimento impugnato, avrebbe vanificato il diritto di difesa del ricorrente, negando il diritto di accesso agli atti del procedimento e impedendo in tal modo il contraddittorio endoprocedimentale. Secondo il ricorrente, poi, l’amministrazione, nei provvedimenti di secondo grado impugnati, costituenti lo sbocco dell’ordinanza di sospensione dei lavori avversata con il ricorso introduttivo, avrebbe dovuto motivare in ordine alle censure sollevate avverso detto provvedimento di sospensione dei lavori; di contro, il Comune di -OMISSIS-, nei predetti provvedimenti si sarebbe limitato a riportare le argomentazioni già poste a sostegno dell’ordinanza di sospensione dei lavori impugnata con il ricorso originario;

II. Nullità del provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire n 10 del 19.12.2023 per superamento della preclusione temporale di 12 mesi all’adozione del provvedimento di autotutela ex art. 21 nonies l. 241/90, violazione del giudicato costituito dalla sentenza del TAR Lazio Latina n 386/2025, travisamento ed inesistenza dei presupposti, anche sotto il profilo del difetto di motivazione, violazione del principio di buona fede e leale collaborazione e di contemperamento dell’interesse pubblico con l’interesse del privato, rilevanza dell’omesso annullamento del p.d.c. n 5/2021 a sanatoria, violazione del principio dell’affidamento: i provvedimenti censurati sarebbero stati adottati in violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 386 del 24 aprile 2025, in quanto avrebbero reiterato le medesime censure riportate nel provvedimento prot. n. 23018 del 22 novembre 2014 di annullamento in autotutela dei permessi di costruire n. 5/2021 e 10/2023, provvedimento caducato con la sentenza superiormente indicata, oltre a rilevare ulteriori vizi dei medesimi permessi di costruire, ommettendo di procedere all’annullamento del permesso di costruire n. 5/2021; con la conseguenza che le criticità rivolte a tale titolo per giustificare la legittimità dell’annullamento del permesso di costruire n. 10/23 dovrebbero considerarsi come non espresse: ciò anche in considerazione del fatto che le ulteriori criticità rivolte ai permessi di costruire n. 5/2021 e 10/2023, esplicitate nei provvedimenti impugnati con i secondi motivi aggiunti sarebbero state perfettamente conoscibili al momento dell’emanazione dell’atto di annullamento in autotutela risalente al 2014, dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato. Ne conseguirebbe, a dire del ricorrente, che l’amministrazione avrebbe consumato il proprio potere autotutorio con l’emanazione del predetto atto di secondo grado già annullato in via giurisdizionale. Non sarebbero stati inoltre rispettati i principi in materia di provvedimenti di secondo grado, atteso che l’amministrazione non avrebbe effettuato il doveroso giudizio di bilanciamento dell’interesse pubblico alla demolizione del manufatto asseritamente abusivo con quello del privato al mantenimento dello stesso e che il provvedimento di annullamento sarebbe stato adottato oltre il termine previsto dall’art. 21 nonies per l’esercizio del potere di autotutela;

III. Nullita’ del provvedimento di annullamento in autotuela del permesso di costruire n 10 del 19.12.2023 per eccesso di potere e/o violazione di legge: infondatezza delle censure al permesso di costruire n. 10/2023 a seguito di travisamento dei fatti presupposti, illogicita’ della motivazione. Secondo il ricorrente non sarebbero sussistenti i profili di illegittimità evidenziati dalla relazione del N.I.P.A.A.F. a carico del permesso di costruire annullato con il provvedimento impugnato, con la conseguenza che l’Amministrazione non avrebbe potuto ingiungere la demolizione del fabbricato assentito dal predetto titolo edilizio.

8. Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-, avversando i mezzi di gravame.

8.1 In particolare, con riferimento al ricorso introduttivo: l’amministrazione ha evidenziato la natura interinale dell’ordinanza di sospensione dei lavori, avente natura cautelare ed efficacia temporalmente circoscritta, essendo finalizzata al mantenimento della res integra nelle more dell'emanazione dell'ordinanza di demolizione, il che la renderebbe immune dalle censure sollevate avverso di essa.

8.2 Con riferimento al primo ricorso per motivi aggiunti: l’Amministrazione ha sostenuto la correttezza del proprio operato, avendo l’Ente proceduto all’ostensione immediatamente dopo il nulla osta da parte del PM, in quanto l’istanza di accesso avrebbe avuto ad oggetto atti coperti dal segreto investigativo. Stante l’avvenuta ostensione degli atti richiesti dal ricorrente, l’amministrazione ha chiesto la declaratoria di improcedibilità dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.

8.3 Con riferimento al secondo ricorso per motivi aggiunti: l’amministrazione ha sostenuto che i provvedimenti impugnati non costituirebbero un nuovo esercizio del potere di autotutela, ma sarebbero espressione del potere-dovere sussistente in capo all’amministrazione di accertamento e di repressione delle violazioni della normativa edilizia, dinnanzi alle quali il Comune eserciterebbe un’attività vincolata; secondo il Comune, in seguito alla nota del N.I.P.A.A.F del 19 agosto 2025, che avrebbe segnalato che l’intervento edilizio in corso di realizzazione non sarebbe conforme né al titolo rilasciato né alla disciplina urbanistica e paesaggistica vigente, l’amministrazione avrebbe il dovere di attivare i poteri repressivi di cui agli artt. 27 e 31 del D.P.R. 380/2001; con la conseguenza che non troverebbe applicazione il termine decadenziale di 12 mesi do cui all’art. 21-nonies. Secondo l’amministrazione, poiché la predetta sentenza n. 386/2025 avrebbe annullato il precedente provvedimento di autotutela del 22.11.2024 nella parte in cui lo stesso, sulla base della ritenuta mendacia delle dichiarazioni del ricorrente, aveva annullato il P.d.C. in sanatoria n. 5/2021 e per invalidità derivata il p.d.c. n. 10/2023, il giudicato non coprirebbe l’accertamento delle violazioni della disciplina urbanistica, assodate successivamente alla sentenza n. 386/2025.

9. In vista dell’udienza pubblica il ricorrente e le amministrazioni intimate, con memorie hanno ribadito ed articolato le rispettive tesi.

10. All’udienza pubblica del 9 febbraio 2026, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

11. Preliminarmente il Collegio dichiara l’improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuto difetto di interesse.

Tale conclusione discende dalla natura giuridica dell’ordine di sospensione, quale atto meramente interinale e ad efficacia temporanea, in quanto destinato a produrre effetti non durevoli ma limitati nel tempo, strumentali ad una successiva valutazione definitiva dell’Amministrazione. Il comma 3, dell’art 27 Tued stabilisce infatti che l’ordinanza con la quale l’amministrazione comunale dispone l’immediata sospensione dei lavori in corso ha efficacia sino all’adozione dei provvedimenti definitivi, disciplinati dai successivi articoli (30 ss.) del d.P.R. n. 380 del 2001, «da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall’ordine di sospensione dei lavori».

Secondo pacifico orientamento giurisprudenziale, l’ordinanza di sospensione dei lavori “è un provvedimento eccezionale a finalità cautelare, destinato a perdere efficacia laddove, a seguito dello spirare del termine di 45 giorni, l’amministrazione non abbia emanato alcun provvedimento sanzionatorio definitivo, mentre, nell’ipotesi in cui il provvedimento sanzionatorio sia stato emanato, è in virtù di quest’ultimo che viene a determinarsi la lesione della sfera giuridica del destinatario, con conseguente assorbimento dell’ordine di sospensione dei lavori” (Consiglio di Stato sez. VII, 25 giugno 2024, n. 5605; TAR Campania, Salerno, Sez. II, 12/1/2022, n. 62)” (T.A.R. Bari, (Puglia) sez. III, 21 giugno 2023, n. 932) ” (Tar Lazio, sezione seconda Quater, 1 aprile 2025 n. 6539).

Nel caso di specie, l’amministrazione comunale ha espresso la propria conclusiva determinazione sull’attività edilizia in corso di realizzazione da parte del ricorrente, mediante i provvedimenti gravati con il secondo ricorso per motivi aggiunti, con i quali ha: 1) annullato il permesso di costruire n. 10/23; 2) ingiunto la demolizione del fabbricato assentito dal titolo edilizio annullato.

L’ordinanza di sospensione dei lavori gravata con il ricorso introduttivo del giudizio non è più lesiva per il ricorrente, il quale non ha più interesse al suo annullamento, dal momento che la volontà dell’Ente è stata espressa con successivi atti lesivi e l’interesse all’impugnazione si è spostato sugli atti avente carattere definitivo, gravati con i secondi motivi aggiunti.

Va dichiarata pertanto l’improcedibilità del ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse.

12. Sempre in via preliminare deve essere dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del primo ricorso per motivi aggiunti, con il quale il ricorrente ha impugnato il silenzio rigetto formatosi sull’istanza di accesso agli atti formulata dallo stesso ricorrente in data 27 ottobre 2025, a seguito alla comunicazione di avvio del procedimento di annullamento del premesso di costruire n. 10/2023.

Infatti il Comune di -OMISSIS-, successivamente alla proposizione del ricorso ha soddisfatto la pretesa ostensiva del ricorrente il quale, con memoria depositata in giudizio ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del primo ricorso per motivi aggiunti.

Non resta pertanto al Collegio che dichiarare il primo ricorso per motivi aggiunti improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

13. Passando al secondo ricorso per motivi aggiunti, il Collegio ritiene di esaminare prioritariamente il secondo mezzo di gravame, con il quale il ricorrente lamenta che il provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 10/2023 sarebbe stato adottato oltre il termine di dodici mesi previsto dall’art. 21 nonies L. 1990 n. 241 per l’adozione dei provvedimenti di secondo grado. A dire del ricorrente l’amministrazione avrebbe tentato di eludere l’effetto preclusivo del giudicato formatosi sulla sentenza di questa sezione n. 386 del 24 aprile 2025 atteso che con il provvedimento di annullamento qui impugnato avrebbe rimosso, per la seconda volta, il PDC n. 10/23, la cui definitività deriverebbe dal giudicato discendente dalla predetta sentenza n. 386/2025, che avrebbe accertato, in via definitiva, la tardività dell’esercizio del potere di autotutela esercitato dalla pubblica amministrazione già nel 2024, in sede di primo annullamento dei permessi di costruire n. 5/2021 e 10/2023. A dire del ricorrente il provvedimento di annullamento impugnato, indifferente alle statuizioni di cui alla sentenza n. 386 del 2025 avrebbe reiterato le censure già mosse al permesso di costruire n. 10/2023 dal primo provvedimento di annullamento in autotutela già cassato dalla sentenza n. 386/2025 evidenziando ulteriori profili di illegittimità non rilevati in sede del primo annullamento in autotutela del medesimo permesso di costruire ed inammissibili in quanto rilevati dopo la consumazione della potestà autotutoria dell’amministrazione.

La censura è fondata.

Il Collegio ritiene utile una breve ricostruzione dei fatti che hanno condotto all’emissione della predetta sentenza n. 386/2025.

In breve è avvenuto che:

- Con provvedimento del 22 novembre 2024 sono stati annullati in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies L. n.241/1990: a) il PDC in sanatoria n. 5/2021, che era stato concesso in favore del ricorrente dal Comune di -OMISSIS- in sede di riesame del rigetto della sua domanda di condono edilizio ex art. 39 della l. n. 724/1994 del 17 febbraio 1995, che era stata rigettata in quanto le predette opere risultavano realizzate dopo il 31.12.2023 (data utile per fruire del condono); b) il permesso di costruire n. 10/2023 - ora nuovamente annullato dal provvedimento impugnato con i secondi motivi aggiunti, relativo ad opere di riqualificazione mediante demolizione e ricostruzione del predetto fabbricato.

Il primo annullamento era stato disposto in considerazione della mancata dimostrazione, da parte del ricorrente, dell’epoca di ultimazione dei lavori entro la data del 31.12.1993, requisito questo indispensabile per poter beneficiare del condono a termini dell'art. 39 della l. n. 724/1994; la sussistenza di tale requisito è stata, poi, ulteriormente esclusa da un’ortofoto dell’Istituto Geografico Militare (di seguito “IGM”) del 19 novembre 2024 acquisita dal Comune in sede istruttoria: tale foto

avrebbe dimostrato l’inesistenza, al 6 marzo 1994, delle opere edilizie oggetto della domanda di condono. Di qui l’annullamento sia del permesso in sanatoria n. 5/2021 sia del permesso di costruire n. 10/2023;

- Su ricorso, iscritto al n. R.G. 49/2025, proposto dall’odierno ricorrente, tale provvedimento in autotutela è stato, a sua volta, annullato con sentenza della Sezione n. 386 del 24 aprile 2025 (passata in giudicato). La pronuncia è fondata sull’accoglimento della censura proposta dal ricorrente secondo cui il provvedimento di secondo grado sarebbe intervenuto oltre il termine di 12 mesi previsto dall’articolo 21-nonies della l. n. 241/1990 e comunque in un termine irragionevole, considerato che la circostanza posta a base dell’annullamento non è sopravvenuta ma sarebbe stata agevolmente accertabile fin dall’originaria presentazione della domanda di condono. Nella sentenza n. 386/2025 la sezione ha affermato che : “A fronte di ciò e del permesso in sanatoria rilasciato il 26 ottobre 2021 in esito al predetto procedimento di riesame, l’annullamento in autotutela intervenuto a distanza di oltre tre anni (il provvedimento risale, infatti, al 22 novembre 2024) si è basato sulla mancata dimostrazione, da parte del ricorrente, dell’epoca di ultimazione dei lavori entro la data del 31.12.1993, requisito questo indispensabile per poter beneficiare del condono. L’atto impugnato si è cioè basato su una circostanza - ad invarianza del quadro probatorio e in assenza di elementi sopravvenuti idonei a connotare in chiave di ulteriore decettività le dichiarazioni già originariamente rese dal ricorrente – certamente sussistente già al tempo dell’originaria istanza di sanatoria e comunque al momento della proposizione della richiesta di riesame nonché agevolmente riscontrabile già in tale occasione dal Comune. Sennonché, quest’ultimo all’epoca non ha ritenuto di agire in tal senso e ha optato anzi per la definizione positiva del procedimento di sanatoria, salvo poi accorgersi a distanza di oltre tre anni di dover approfondire fatti e circostanze che avrebbe dovuto e potuto verificare accuratamente già al momento del rilascio del permesso caducato ”.

Orbene, la superiore sentenza ha accertato con efficacia di giudicato l’intempestività dell’esercizio del potere di annullamento in autotutela del permesso di costruire in sanatoria n. 5/2021 e n.10/2023 ed ha cristallizzato la decadenza dal potere autotutorio dell’amministrazione, con la conseguenza che si è stabilizzata in capo al ricorrente la situazione giuridica favorevole, costituita dall’accertamento della spettanza del bene della vita, rappresentato dal permesso di costruire n. 10/2023.

Del tutto contraddittorio è poi quanto sostenuto dalla difesa comunale, secondo cui il giudicato di cui alla sentenza n. 386/2025 avrebbe “sterilizzato” il permesso di costruire n. 10/2023 esclusivamente dal suo ritenuto conseguimento in base a dichiarazioni mendaci, fermo restando il potere dell’amministrazione di rilevarne ulteriori profili di illegittimità, nell’esercizio del proprio potere -dovere di vigilanza sull’attività urbanistica edilizia; ne conseguirebbe, secondo l’amministrazione, che il giudicato non coprirebbe l’accertamento delle violazioni della disciplina urbanistica, assodate successivamente alla sentenza n. 386/2025.

La contraddittorietà dell’operato dell’amministrazione emerge sotto diversi aspetti.

A) In primo luogo, la tesi difensiva del Comune non considera l’applicabilità nel giudizio amministrativo del principio processualcivilistico per cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile.

Pur non avendo esaminato la sentenza 386 del 2025 i motivi attinenti la sussistenza delle violazioni edilizie contestate con il provvedimento di annullamento qui impugnato, ciò non toglie che il nuovo provvedimento non possa essere considerato in modo del tutto avulso dal pregresso contenzioso.

Per costante indirizzo giurisprudenziale: “per ricostruire la portata oggettiva del giudicato, deve aversi riguardo a tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, comprese le questioni e gli accertamenti che rappresentano le premesse necessarie e il fondamento logico-giuridico ineludibile della pronuncia e che si ricollegano, quindi, in modo indissolubile alla decisione formandone l'indispensabile presupposto (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato Sez. V, 28 gennaio 2021, n. 832; Id., Sez. II, 16 marzo 2021, n. 2248). Tali affermazioni si pongono in linea di piena continuità con quanto chiarito da A.P. n.2/2013 e dalla relativa ordinanza di rimessione (n.2024/2021), che hanno chiaramente ribadito la necessità di individuare l’esatta portata oggettiva del giudicato, tenuto conto che l’efficacia del medesimo va ricondotta al principio generale secondo cui la pronuncia giurisdizionale è aderente ai limiti oggettivi e soggettivi della controversia, da identificare nella correlazione tra petitum e causa petendi in rapporto alla dedotta lesione dell’interesse vantato e, dunque, in relazione, ai vizi dedotti.

Infatti, il giudicato copre il dedotto e il deducibile, nei limiti delle statuizioni indispensabili per giungere alla decisione: ossia non solo le questioni (di fatto e di diritto) fatte valere in via di azione o di eccezione e comunque esplicitamente investite dalla decisione, ma anche le questioni che, seppure non dedotte, costituiscono un presupposto logico indefettibile della decisione. Con la conseguenza che l’accertamento definitivo del giudice relativo alla sussistenza di determinati presupposti relativi alla pretesa del ricorrente non potrà non essere vincolante nei confronti dell’azione amministrativa.

L’ordinamento, invero, ha inteso fissare limiti invalicabili di consumazione del potere pubblico nell’interesse dei consociati, al fine di consolidare le situazioni soggettive favorevoli nascenti da atti amministrativi divenuti inoppugnabili, e renderle non più claudicanti, siccome esposte in ogni tempo alla potestà di riesame dell’Amministrazione.

Precipitato logico di ciò è la considerazione che l’aspetto relativo alla tardività del provvedimento in questa sede scrutinato, non può non essere considerato oggetto del precedente giudicato di cui alla sentenza n. 386/2025. Calando la superiore ricostruzione dogmatica alla fattispecie all’esame, il Collegio non può condividere l’assunto della difesa comunale secondo cui poichè il precedente provvedimento di annullamento non aveva riguardato l’accertamento delle violazioni della normativa urbanistica ed edilizia contestate con l’attuale provvedimento di annullamento - che sarebbero emerse dalla relazione del NIPAFF del 19/8/2025 e non erano state rilevate nel primo provvedimento di annullamento - l’amministrazione comunale nell’esercizio del proprio potere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, avrebbe il potere dovere di intervenire per sanzionare le violazioni della normativa urbanistica ed edilizia accertate successivamente alla sentenza n. 386/2025,

Le asserite riscontrate violazioni della normativa edilizia contestate con il provvedimento di annullamento impugnato non costituiscono un quid novi rispetto a quanto è già stato oggetto di accertamento da parte della P.A. con il primo provvedimento di annullamento del 22 novembre 2024, a sua volta annullato dalla sentenza 386 del 2025. Infatti, dalla relazione del N.I.P.A.A.F. non risulta che successivamente allo stato di fatto e di diritto cristallizzato dalla sentenza n. 386/2025, non impugnata, siano stati commessi abusi edilizi ulteriori.

Pur volendo ritenere che le violazioni della normativa edilizia contestate con il provvedimento impugnato siano effettivamente sussistenti, tali violazioni avrebbero potuto e dovuto essere verificate agevolmente dal Comune nell’ambito dell’istruttoria che ha condotto all’adozione del primo atto di annullamento in autotutela, caducato dalla sentenza n. 386/2025. L’amministrazione, quindi, avrebbe potuto e dovuto compiere un’istruttoria completa sulla legittimità del titolo edilizio n. 10/2023, già in sede di primo esercizio del potere di annullamento.

In tale sede l’amministrazione si è limitata ad annullare il provvedimento n. 10/2023 sulla base della asserita mancata dimostrazione della data di ultimazione dei lavori oggetto id istanza di sanatoria entro il 1993.

B) La contraddittorietà dell’operato dell’Ente emerge sotto un ulteriore aspetto, atteso che, mentre da un lato la difesa comunale concorda sul fatto che “l a sentenza del TAR Latina n. 386/2025 ha annullato il precedente provvedimento di autotutela del 22.11.2024 nella parte in cui lo stesso, sulla base dell’accertata mendacia delle dichiarazioni del privato, annullava il P.d.C. in sanatoria n. 5/2021 e per invalidità derivata il P.d.C. n. 10/2023”, nel provvedimento di annullamento impugnato si afferma testualmente: “Ravvisato che, oltre alle criticità innanzi ampiamente esplicate, che affliggono il permesso di costruire n. 10/2023, l'incartamento istruttorio documentale agli atti di questo Ufficio reca asseverazione del 21/03/2022 da parte del tecnico progettista Arch. Gerardo La Rocca, non veritiera in ordine alla conformità dell'intervento con la normativa paesaggistica ed urbanistica vigente; circostanza questa che mina e inficia gravemente tutto l’impianto istruttorio condotto sotto l’aspetto paesaggistico oltre che urbanistico-edilizio, sotteso al rilascio del PdC n. 10/2023”, concludendo che : “l’annullamento per cui si procede è atto dovuto, stante il conseguimento del censurato titolo abilitativo edilizio attraverso, tra l’altro, dichiarazione false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato” (pag. 6 provvedimento di annullamento).

Orbene, la sentenza n. 386/2025 ha statuito : “Alla stregua di quanto precede, anche a voler prescindere dalla valenza della dichiarazione del Comandante della Stazione Carabinieri, appare evidente che il provvedimento impugnato sia stato occasionato non già, come erroneamente affermato dal Comune, dalla falsità o dalla contrarietà al vero dell’affermazione del ricorrente sul requisito per fruire del condono bensì da un vero e proprio ripensamento del Comune stesso circa la sua attendibilità e, in generale, circa l’attendibilità del quadro istruttorio già positivamente scrutinato in sede di riesame. Tale ripensamento, tuttavia, è avvenuto a distanza di circa tre anni, senza che il ritardo del Comune sia stato determinato da nuove o ulteriori reticenze od opacità nella condotta del ricorrente o dalla difficile riconoscibilità dell’inattendibilità delle dichiarazioni stesse o anche solo dalla complessità dell’istruttoria. Infatti, né agli atti né tanto meno in giudizio il Comune ha finanche allegato alcuna plausibile giustificazione né in merito al motivo per cui ha rilasciato il predetto permesso in assenza della documentazione a ciò ritenuta necessaria né tanto meno in merito alla ragione per cui il controllo sulla dichiarazione dell’interessato, agli atti già da anni, non sia potuto avvenire prima, non sussistendo alcun ostacolo ad acquisire la foto IGM evocata nell’atto impugnato già al tempo del procedimento volto al riesame dell’originario diniego del condono.

In questo senso, a nulla vale invocare l’inciso inserito nella chiusa del permesso annullato in autotutela, evocante la possibilità, per il Comune, di ritirare il permesso in caso di mancata produzione, da parte dell’interessato, dei documenti volti a comprovare i requisiti per la fruizione del condono.

Tale inciso va, infatti, qualificato come mera clausola di stile, come tale inidonea ex se: i) ad incidere, inficiandoli, sul contenuto e sugli effetti dell’atto assentivo; ii) a legittimare la protrazione all’infinito, in contrasto con il tenore e con la ratio dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, delle attività di verifica e di riscontro di circostanze e di elementi tutti già agli atti e quindi agevolmente accertabili già prima della concessione del permesso in sanatoria. Altrettanto non conferente risulta il riferimento, compiuto dal Comune soltanto in giudizio, al potere, previsto dall’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000, di disporre la decadenza dal beneficio conseguito dal ricorrente per effetto della dichiarazione difforme dal vero in merito alle condizioni per fruire del condono. Difatti, da un lato è dirimente notare che, come emerge dal contenuto dell’atto impugnato, il Comune ha inteso azionare il diverso rimedio dell’autotutela e ha quindi disposto l’annullamento ex art. 21-nonies della l. n. 241/1990 del permesso in sanatoria, senza richiamare né evocare il potere contemplato dall’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000”.

Dal tenore della sentenza n. 386/2025 risulta definitivamente accertato che li permesso di costruire n. 10/2023 non è stato ottenuto in seguito ad affermazioni false e/ o inveritiere.

Ne consegue, pertanto, l’illegittimità dell’operato dell’Ente che attraverso un nuovo atto di annullamento in autotutela, esercitato a consumazione già avvenuta dell’esercizio del potere autotutorio ha tentato di far rientrare dalla finestra ciò che era uscito dalla porta.

A voler ritenere il contrario si vanificherebbe la portata preclusiva del giudicato, consentendo all’Amministrazione di ritornare sempre sul proprio operato, vanificando l’affidamento del privato nella stabilità delle situazioni giuridiche soggettive accertate con sentenza passata in giudicato.

Ad abundantiam si aggiunge che il provvedimento impugnato viola i principi in materia di autotutela sotto un ulteriore aspetto, poiché non reca alcuna motivazione né sull’interesse pubblico all’annullamento né sul suo confronto con l’interesse del privato sacrificato dal provvedimento avversato, limitandosi ad un generico richiamo “ al perseguimento dell’interesse pubblico generale, concreto attuale e preminente su quello privato, attraverso il rispristino della legalità urbanistica e, segnatamente, dell’equilibrio urbanistico violato” (pag. 5 provvedimento di annullamento).

L’art. 21-nonies, comma 1 della l. n. 241/1990 è chiaro nel porre in capo all’Amministrazione l’obbligo di motivare specificamente, oltre che relativamente alle singole cause di illegittimità che affliggono l’atto, in ordine all’interesse pubblico al ritiro nonché alla sua prevalenza sugli interessi antagonisti dei privati in capo ai quali siano stati ingenerati, anche in virtù del tempo trascorso (nella specie notevole), legittimi affidamenti alla conservazione dell’atto amministrativo e dei vantaggi da esso scaturenti. Le locuzioni utilizzate dal Legislatore rendono manifesto che l’esercizio del potere di autotutela resta catalogato nel quadro della riserva amministrativa ed è dunque affidato al meditato apprezzamento dell’Amministrazione, chiamata a valutare entro il prescritto termine le ragioni di pubblico interesse, peraltro non precisate dall'art. 21-nonies, che richiede invece all'Amministrazione di dar corso alla graduazione fra l'interesse pubblico e gli “ interessi dei destinatari e dei controinteressati”. L’obbligo di graduazione degli interessi in gioco impone all’Amministrazione di definire, in primis, la soglia di quello pubblico all’annullamento, da porre successivamente a raffronto con quelli dei destinatari del provvedimento di autotutela e degli eventuali controinteressati. Significativo è, in ogni caso, che questi ultimi siano stati considerati congiuntamente ai primi da parte del Legislatore, concernendo la sfera giuridica di soggetti privati titolari d’interessi egualmente meritevoli di tutela giuridica. Sul punto, il Collegio deve riportarsi all’autorevole insegnamento della sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 8/2017, secondo cui “l'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio anche in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal titolo medesimo, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'adozione dell'atto di ritiro, tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole, non potendosi predicare in via generale la sussistenza di un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione in autotutela di tale atto”.

In definitiva, il Collegio è dell’avviso che: - l’annullamento d’ufficio del titolo abilitativo richieda necessariamente un’espressa motivazione in ordine all’interesse pubblico concreto ed attuale, ai sensi dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, preminente su quello privato alla conservazione del provvedimento, che giustifichi il ricorso al potere di autotutela dell’Amministrazione, entro un termine ragionevole, non essendo, pure nella materia edilizia, sufficiente l’intento di operare un mero astratto ripristino della legalità violata; - nel caso all’esame la motivazione dell’atto impugnato si è diffusa nella descrizione della causa dell’illegittimità e si è limitata ad evocare la teoria dell’interesse pubblico in re ipsa , lì dove, a pag. 6 del provvedimento di annullamento ha dedotto che “… l’annullamento per il quale si procede è atto dovuto stante il conseguimento dei suddetti titoli abilitativi edilizi attraverso dichiarazioni falsi o mendaci per effetto di condotte costituenti reato ”; nella medesima motivazione, dunque, non sono stati enucleati l’interesse pubblico specifico all’annullamento e l’interesse del ricorrente, particolarmente evidente visto il lasso di tempo trascorso dal conseguimento del permesso di costruire n. 10/2023 rilasciato in data 19.12.2023, né tanto meno detti interessi sono stati posti in comparazione fra di loro: di qui un ulteriore aspetto di illegittimità del provvedimento impugnato.

Ritiene il Collegio che l’operato dell’amministrazione, oltre ad essere violativo dei principi in materia di autotutela, sia stato esercitato in violazione del principio generale di buona fede e correttezza ex art. 1, comma 2-bis della l. n. 241/1990, facendo uso del potere di autotutela per rimediare a fattispecie di omissioni e ritardi, da parte dell’Amministrazione, nel riscontro del contenuto delle dichiarazioni originariamente rese dai privati, sulla cui base sono stati ottenuti vantaggi (permesso in sanatoria n. 5/2021 e permesso di costruire n. 10/2023), nonchè sull’istruttoria che ha preceduto il rilascio del permesso di costruire n. 10/2023.

Alla luce di quanto in precedenza illustrato, l’operato del Comune, ferma e impregiudicata l’azione di risarcimento del danno esperibile dal ricorrente, non può che ritenersi illegittimo.

L’acclarata fondatezza del secondo mezzo del secondo ricorso per motivi aggiunti comporta l’assorbimento degli altri motivi non espressamente esaminati, suggerito dal principio c.d. della ragione più liquida (cfr. par. 9.3.4.3. e 5.2 Ad. Plen. N. 5/2015).

Pertanto, deve essere accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati con il predetto gravame.

14. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

15. Sussistono giustificati motivi per compensare le spese nei confronti della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Latina, data la posizione dell’Amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- dichiara l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto d’interesse;

- dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il primo ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie il secondo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla:

1) il provvedimento del 31/10/2025 di annullamento del permesso di costruire n. 10/2023;

2) l’ordinanza di demolizione n. 20 del 31/10/2025.

Condanna il Comune di -OMISSIS- al pagamento delle spese del giudizio in favore del ricorrente, che si liquidano in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00).

Compensa le spese tra la parte ricorrente e la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Latina.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN SI LA SA, Presidente

Massimiliano Scalise, Primo Referendario

RI LI ST MB, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LI ST MB	IN SI LA SA

IL SEGRETARIO