Pubblicato il 18/12/2025

N. 01176/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00919/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 919 del 2025, proposto da ST CE, rappresentato e difeso dagli avvocati Giulia Andreozzi, Andrea Cossu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per la declaratoria di illegittimità

del silenzio serbato dalle Amministrazioni in epigrafe sull'istanza datata 7.08.2024 e notificata in data 8.08.2024 per la determinazione dell'indennità di carica e dell'indennità di rappresentanza spettante al Rappresentante del Governo per la Regione Sardegna.

e per la condanna

delle Amministrazioni in epigrafe, ai sensi dell'art. 31 c.p.a., a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni (dalla comunicazione o notificazione della sentenza) all'adozione degli atti di propria competenza e, in difetto, per la contestuale nomina di un Commissario  ad acta che vi provveda in caso di ulteriore inadempienza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atti di costituzione in giudizio di: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno e Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 il dott. AB RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente ha esposto di essere un dirigente della carriera prefettizia, nominato Prefetto con d.P.R. 1.8.2022 e incaricato di svolgere, anche attualmente, le funzioni di Rappresentante del Governo per la Regione Sardegna, con sede di servizio in Cagliari.

2. In tale qualità, ha proposto ricorso avverso il silenzio nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri dell’Interno e dell’Economia e delle Finanze, dagli stessi serbato in relazione all’adozione del “ decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto col Ministro dell’Interno e con il Ministro del Tesoro ” previsto dall’art. 28 comma 1 del d.P.R. 19.5.1949 n. 250, recante norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Sardegna, che ne prevede l’adozione al fine di determinare la misura dell’indennità di carica e di rappresentanza per il Rappresentante del Governo.

Provvedimento sollecitato con istanza del ricorrente dell’8.8.2024, non riscontrata.

3. Resistono in giudizio le amministrazioni intimate, che hanno eccepito, oltre al difetto di legittimazione passiva dei Ministeri, in quanto non destinatari dell’istanza in via amministrativa:

a) l’inammissibilità del ricorso per essere sollecitata un’attività di carattere generale, priva di specifici destinatari in capo ai quali possa radicarsi una posizione giuridica qualificata e differenziata, definibile come di interesse legittimo, nonché, se ad essere sollecitata è la liquidazione delle indennità, per la natura del diritto soggettivo azionato;

b) nel merito, l’infondatezza della pretesa, in quanto la norma citata dal ricorrente deve ritenersi abrogata dalla più recente disciplina scaturita dal riordino (intervenuto con d.lgs. n. 139 del 2000) della carriera prefettizia;

b1) l’art. 19 del d.lgs. n. 139 del 2000 rinvia alla successiva “negoziazione” che integra, secondo il modello per accordi recepiti con DPR, le misure di dettaglio delle voci della retribuzione;

b2) l’art. 6 del DPR n. 105 del 23 maggio 2011 (Recepimento dell'accordo sindacale relativo al biennio economico 2008-2009, riguardante il personale della carriera prefettizia) dispone che il Ministero dell’Interno, con proprio decreto, all’inizio di ogni anno determini (secondo i parametri indicati dalla stessa norma) gli importi spettanti come retribuzione di risultato da erogare mensilmente per tredici mensilità ai funzionari prefettizi, fra i quali è espressamente annoverato il Rappresentante dello Stato nella Regione Sardegna;

b2) per il personale in posizione di fuori ruolo, come il ricorrente, l’art. 23, comma 6, d.P.R. n. 66 del 2018 (recepimento dell’accordo sindacale per il personale della carriera prefettizia) ha previsto che nel caso in cui “ non vengano corrisposti [a cura dell’amministrazione beneficiaria] emolumenti accessori a qualsiasi titolo, spetta [a carico dell’Amministrazione dell’Interno] la retribuzione di posizione nella misura corrispondente a quella di cui alle lettere b), e) e g) dei commi 2,3 e 4 in relazione alla qualifica rivestita ”;

b3) il DM 28 marzo 2025, di graduazione delle posizioni funzionali della carriera prefettizia, prevede all’art. 4 che il posto di Rappresentante del Governo per la Regione Sardegna rientri tra quelli di fascia b).

4. Alla camera di consiglio del 10.12.2025, in vista della quale il ricorrente ha depositato memoria di replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. È infondata l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per la natura generale dell’atto di cui è chiesta l’adozione con il ricorso avverso il silenzio, dovendosi in contrario ricordare che “ l’obbligo di provvedere è stato ritenuto configurabile anche in relazione agli atti generali e, segnatamente, a quelli di pianificazione e di programmazione, sul presupposto che la preclusione all’esperibilità del rito sul silenzio non deriva dal mero carattere regolamentare o generale dell’atto di cui si invoca l’adozione, e tanto meno dalla discrezionalità, più o meno ampia, del potere, quanto dal fatto che, in ragione dell’ordinario rivolgersi di tali atti a una pluralità indifferenziata di soggetti destinatari, non individuabili ex ante e destinati anche a cambiare nel corso del tempo, è molto complessa e delicata l’opera di individuazione dei requisiti della legittimazione e dell’interesse a ricorrere in capo a chi si attivi per l’adozione di provvedimenti di tal natura ” (Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2024, n. 9014).

Nel caso di specie, è evidente la sussistenza dei presupposti di individuabilità del destinatario dell’atto richiesto, nella persona del ricorrente, attualmente Rappresentante del Governo nella Regione Sardegna.

6. È altresì infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso avverso il silenzio per essere fatti valere diritti soggettivi (cfr. p. 2 memoria Ministero: “ laddove ad essere sollecitata è la liquidazione delle indennità asseritamente spettanti in forza del richiamato art. 28 DPR 19 maggio 1949, n. 250, l’azione è inammissibile in quanto vertente su un (ex adverso preteso) diritto soggettivo avente ad oggetto una prestazione patrimoniale, non tutelabile con il rito del silenzio ”).

In senso contrario, in disparte la non condivisibilità sul punto della memoria di replica del ricorrente, per cui il rito avverso il silenzio sarebbe comunque esperibile per la tutela di diritti soggettivi in sede di giurisdizione esclusiva (su cui v. art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 165 del 2001), rileva il Collegio come il presente ricorso non abbia a oggetto il pagamento dell’indennità, bensì unicamente l’adozione dell’atto amministrativo a monte, attraverso il quale evidentemente l’amministrazione esercita comunque profili di discrezionalità quantomeno sotto il profilo della determinazione dell’indennità stessa.

Di tal che, è altresì chiaro che, allo stato, il Collegio non potrebbe neppure procedere ad accertare la sussistenza del diritto soggettivo al pagamento dell’indennità, poiché essa passa necessariamente attraverso l’esercizio di attività amministrativa caratterizzata come detto anche da profili di discrezionalità, che si manifestano nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri - di concerto col Ministro dell’Interno e con il Ministro dell’Economia e delle finanze - di cui è chiesta l’adozione e a fronte della cui mancanza, allo stato, il ricorrente non è neppure titolare di un diritto soggettivo da azionare in un giudizio di accertamento.

Il rito avverso il silenzio è perciò ammissibile.

7. Nel merito, l’art. 28, comma 1, del d.P.R. 19.5.1949 n. 250, recante norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione Sardegna, dispone che “ Al Rappresentante del Governo spetta il trattamento economico del grado 3°, l'alloggio di servizio, nonché un'indennità di carica e una indennità di rappresentanza, la cui misura è determinata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto col Ministro per l'interno e col Ministro per il tesoro. La spesa per gli assegni spettanti al Rappresentante del Governo e per il funzionamento del relativo ufficio è a carico del bilancio dello Stato ”.

7.1. La difesa erariale sostiene in primo luogo che non sussisterebbe un obbligo di provvedere in quanto “ La norma di attuazione dello Statuto sardo invocata dal ricorrente deve ritenersi abrogata dalla più recente disciplina scaturita dal riordino (intervenuto con D.lgs. 139/2000) della carriera prefettizia ”.

8. Il Collegio non può condividere tale assunto.

8.1. In senso contrario infatti, deve ricordarsi che “ le norme di attuazione dello Statuto speciale si basano su un potere attribuito dalla norma costituzionale in via permanente e stabile […], la cui competenza ha ‘carattere riservato e separato rispetto a quella esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica’ […] e pertanto prevalgono, nell’ambito della loro competenza, sulle stesse leggi ordinarie, con possibilità, quindi, di derogarvi, negli anzidetti limiti […]. Le norme di attuazione dello Statuto regionale ad autonomia speciale sono destinate a contenere, tra l’altro, non solo disposizioni di vera e propria esecuzione o integrative secundum legem, non essendo escluso un ‘contenuto praeter legem nel senso di integrare le norme statutarie, anche aggiungendo ad esse qualche cosa che le medesime non contenevano’, con il ‘limite della corrispondenza alle norme e alla finalità di attuazione dello Statuto, nel contesto del principio di autonomia regionale’ ” (Corte cost. n. 353 del 2001; conf. Corte cost., n. 63 del 2023, p. 4. del Diritto).

E, d’altronde, la Corte costituzionale ha affermato come sia “ proprio […] della natura e funzione strumentale delle norme di attuazione che esse siano destinate a spiegare efficacia sino a che rimarranno in vigore le disposizioni statutarie che esse interpretano o integrano ” (Corte cost., n. 34 del 1974, pur se riferita all’affermazione finale per cui “ con la caducazione o modificazione delle relative norme statutarie, e nei limiti relativi, le norme di attuazione vengono pertanto a perdere efficacia, in dipendenza della loro intrinseca natura ”).

8.2. Inoltre, deve rilevarsi che non paiono sussistere i requisiti per l’affermazione di una abrogazione implicita della norma di attuazione dello Statuto ad opera di una normativa nazionale che disciplina e riordina la carriera prefettizia, ma non è destinata a disciplinare la figura – peculiare - del Rappresentante del Governo della Regione Sardegna, disciplinata invece dall’art. 28 del d.P.R. n. 250 del 1949, ruolo che, peraltro, non necessariamente deve essere assegnato a un funzionario della carriera prefettizia.

Ne consegue che la disciplina di cui al d.lgs. n. 139 del 2000, di riordino della carriera prefettizia, non può avere abrogato implicitamente l’art. 28 del d.P.R. n. 250 del 1949, relativo al Rappresentante del Governo presso la Regione Autonoma Sardegna, avendo le disposizioni del 1949 e quelle introdotte nel 2000 oggetti in realtà diversi, sul piano normativo astratto, e che solo in concreto possono venire, eventualmente, a sovrapporsi rispetto alla possibilità di percepimento delle somme previste dall’una e dall’altra normativa.

9. Ciò posto, data la perdurante vigenza dell’art. 28 d.P.R. n. 250 del 1949, sussiste l’obbligo di adottare il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto col Ministro per l'interno e col Ministro dell’Economia e delle finanze che determini la misura delle indennità ivi disciplinate, decreto pacificamente allo stato mai adottato.

Non è infatti rilevante nel presente giudizio avverso il silenzio, per così dire “a monte”, la questione posta dalla difesa erariale relativa al divieto di percepire una “doppia indennità”, vale a dire quella che sarà determinata in forza della norma di attuazione dello Statuto e quella prevista dalla disciplina della carriera prefettizia.

Il presente giudizio non ha infatti a oggetto la domanda di liquidazione delle indennità a favore del ricorrente, eventualmente mediante cumulo di esse, ma solo l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione dello Stato di adottare l’atto che determini la misura dell’indennità specificamente prevista ex art. 28 cit .

La circostanza concreta per cui il ricorrente stia percependo l’indennità prevista dalla disciplina del personale della carriera prefettizia per il ruolo ricoperto non lo priva dell’interesse a vedere definita la domanda avverso il silenzio rispetto all’adozione dell’atto amministrativo a monte con cui si determini l’indennità spettante specificamente al Rappresentante del Governo della Regione Sardegna.

È solo una eventualità che nel giudizio sulla spettanza e sulla liquidazione delle indennità in argomento si ponga la questione del cumulo dei diversi emolumenti astrattamente applicabili al ricorrente. Si tratta però di vicende future e – appunto – eventuali, che non possono rilevare in questa sede e che il Collegio non può considerare, dovendo essere oggetto di eventuale diverso e ulteriore giudizio di accertamento del diritto soggettivo alla spettanza di una determinata somma e che passano per una valutazione specifica e concreta da parte dell’amministrazione stessa.

E, sotto questo profilo, lo stesso ricorrente evidenzia, a fondamento della presenza di un interesse attuale alla definizione del giudizio avverso il silenzio oggi proposto, che l’atto amministrativo di cui è chiesta l’adozione, appunto discrezionale almeno nella determinazione della misura dell’indennità, potrebbe essere “ di importo eventualmente più elevato rispetto a quanto erogato a titolo di retribuzione di posizione ” (p. 10 memoria di replica) e che, anche non operando alcun cumulo, radica evidentemente l’attuale interesse all’adozione del provvedimento richiesto.

10. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione, e va assegnato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri il termine complessivo di 120 giorni per l’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto col Ministro dell’Interno e col Ministro dell’economia e delle finanze, che determini la misura dell’indennità di carica e dell’indennità di rappresentanza del Rappresentante del Governo per la Regione Sardegna.

In ragione della natura del potere da esercitarsi non si fa luogo a nomina sin d’ora di un Commissario ad acta , che si provvederà a nominare, per l’ipotesi di eventuale perdurante inadempimento oltre il termine sopra indicato, su istanza della parte ricorrente.

Le spese del giudizio, stante la oggettiva complessità sul piano giuridico delle questioni trattate e la loro novità, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, ordina alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, entro il termine di 120 giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza, l’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto col Ministro dell’Interno e col Ministro dell’economia e delle finanze, che determini la misura dell’indennità di carica e dell’indennità di rappresentanza del Rappresentante del Governo per la Regione Sardegna.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco IC, Presidente

AB RR, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB RR	Marco IC

IL SEGRETARIO