Pubblicato il 06/02/2026

N. 00166/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00606/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 606 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Barosso, Natalina Mancini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Natalina Mancini in Genova, via Roma 10/3 Sc. B;

contro

Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Castagnoli, Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Guardia di Finanza - Comando Generale, Guardia di Finanza - Nucleo Polizia Economico Finanziaria - Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, v.le Brigate Partigiane, 2;

per l'annullamento

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS- avente ad oggetto “misura 2.1.4 revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per €956,24 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-”, trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS-, parimenti impugnata, ricevuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n.-OMISSIS-avente ad oggetto “misura 2.1.1. revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per € 1.411,58 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n.-OMISSIS-”, trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata ricevuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS- avente ad oggetto “misura 2.1.1. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per €1380,89 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-” trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS-a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n.-OMISSIS- avente ad oggetto “misura 2.1.1. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per €1381,74 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-”, trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS-avente ad oggetto “misura 2.1.4. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per € 949,73 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-”, trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS- avente ad oggetto “misura 2.1.4. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per € 934,14 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n.-OMISSIS-” trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS- avente ad oggetto “misura 2.1.1. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per €1383,04 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-” trasmesso con nota prot. n.-OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n.-OMISSIS- avente ad oggetto “P.S.R. 2007/2013 - -OMISSIS- - misura 2.1.1. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per €934,14 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-” trasmesso con nota prot. n. -OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020”;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS- avente ad oggetto “misura 2.1.4. Revoca del controbuto indebitamente percepito a seguito di gravi irregolarità per € 943,43 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-” trasmesso con nota prot. -OMISSIS- a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020;

- del Decreto della Regione Liguria, Dipartimento/Direzione Dipartimento Agricoltura, Turismo, Formazione e Lavoro, Struttura Settore Ispettorato Agrario Regionale registrato al n. -OMISSIS- avente ad oggetto £misura 2.1.4. Revoca del contributo indebitamente percepito a seguito digravi irregolarità per € 944,79 e obbligo di restituzione a carico di -OMISSIS-. Domanda codice AGEA n. -OMISSIS-” trasmesso con nota prot. -OMISSIS-a data 27.07.2020, parimenti impugnata, conosciuti in data successiva al 3.08.2020.

nonché per l'annullamento

di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenti, nessuno escluso e, ove occorrer possa:

a) del non meglio cognito verbale di contestazione a data 22.08.2014 del Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Genova richiamato nei Decreti impugnati in principalità;

b) delle note di comunicazione di avvio del procedimento di decadenza prot. n.-OMISSIS- a data 27.05.2019; prot. n.-OMISSIS- a data 27.05.2019; prot. n.-OMISSIS- a data 27.05.2019; prot. n. -OMISSIS-a data 27.05.2019; prot. n. -OMISSIS- a data 27.05.2019; prot. n. -OMISSIS- a data 27.05.2019; prot. n. -OMISSIS- a data 27.05.2019;

c) della non meglio cognita nota a data 31.08.2018 prot. -OMISSIS-, richiamata negli atti impugnati in principalità;

e/o, in subordine, ove occorrer possa,

per l'accertamento e la declaratoria dell'insussistenza di riferibilità e/o legittimazione e/o soggettività passiva con riguardo ai provvedimenti contestati e/o alle somme per cui è causa della Signora -OMISSIS-, con ogni conseguenziale pronuncia di legge, anche previo annullamento e/o declaratoria di nullità e/o annullamento degli atti impugnati e/o, comunque, per l'accertamento e la declaratoria di insussistenza di presupposti legittimanti e/o giustificanti l'azione amministrativa contestata e di non debenza delle somme oggetto degli atti per cui è causa da parte della Signora -OMISSIS- per i motivi di cui in atti, previo annullamento e/o declaratoria di nullità e/o disapplicazione degli atti contestati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Liguria e di Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari Forestali, del Ministero dell'Economia delle Finanze, della Guardia di Finanza - Comando Generale e della Guardia di Finanza - Nucleo Polizia Economico Finanziaria - Genova;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 il dott. CO BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La vicenda in esame origina dai decreti del Settore Ispettorato Agrario Regionale della Regione Liguria con i quali è stata disposta la revoca di contributi erogati nell’ambito del PSR 20072013 e la contestuale richiesta di restituzione, per complessivi € 75.351,17, nei confronti della sig.ra -OMISSIS-. I provvedimenti si fondano su accertamenti della Guardia di Finanza che hanno rilevato irregolarità nelle dichiarazioni rese dal sig. -OMISSIS- (beneficiario formale delle erogazioni, deceduto -OMISSIS-), tra cui, in particolare l’inclusione di terreni privi di idoneo titolo di disponibilità. Le somme, sebbene erogate al sig. -OMISSIS-, sarebbero state riversate sul conto della ricorrente, che ne sarebbe stata la percettrice materiale.

La ricorrente deduce la propria estraneità alla fase genetica e procedimentale delle domande di aiuto, rappresentando di avere operato – ove occorso – su delega del beneficiario al solo fine di pagamenti inerenti ai fondi agricoli; richiama, inoltre, l’archiviazione dell’azione sanzionatoria personale. Impugna, quindi, i decreti per violazione di legge ed eccesso di potere (difetto d’istruttoria, travisamento, perplessità), contestando in radice la propria asserita soggezione all’obbligo restitutorio.

La Regione Liguria resiste, distinguendo tra profilo sanzionatorio ed obbligo restitutorio e sostenendo la debenza delle somme dalla ricorrente in quanto percettrice di fatto.

L’AGEA, evocata in giudizio, eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva, assumendosi estranea ai procedimenti regionali di revoca relativi al PSR. La ricorrente replica contestando, tra l’altro, la qualificazione degli importi nei decreti come sanzione totale e deducendo che ogni pretesa doveva essere indirizzata agli eredi del beneficiario originario.

All’udienza straordinaria del 20 novembre 2025 il Collegio ha dato alle parti avviso, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., della possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, atteso che la controversia attiene alla pretesa restitutoria di somme ritenute indebitamente erogate ad un soggetto diverso dal beneficiario formale, con conseguente prospettata lesione di un diritto soggettivo.

La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il riparto di giurisdizione nelle controversie su contributi e sovvenzioni pubbliche segue il criterio generale della natura della situazione soggettiva azionata: è devoluta al giudice ordinario la cognizione delle controversie che, dopo la concessione del beneficio, attengono alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’asserito inadempimento degli obblighi assunti dal beneficiario (o allo sviamento dei fondi).

Spetta, invece, al giudice amministrativo la cognizione delle controversie che investono l’esercizio del potere nella fase genetica (attribuzione discrezionale del beneficio) ovvero l’autotutela per vizi originari o per contrasto originario con il pubblico interesse.

Questo principio è stato ribadito, con argomentazione puntuale, dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (29 gennaio 2014, n. 6) e dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione (ord. 5 agosto 2016, n. 16602, tra le molte).

1.2. L’Adunanza Plenaria ha in particolare chiarito che non sussiste una giurisdizione esclusiva per materia sui contributi pubblici e che il nomen iuris di atti formalmente intitolati “revoca”, “decadenza” o “risoluzione” non vale, da solo, a spostare la cognizione al giudice amministrativo quando l’Amministrazione fa valere, nella sostanza, conseguenze paritetiche di inadempimenti nell’impiego del finanziamento già erogato. La posizione del privato, in tali ipotesi, resta di diritto soggettivo perfetto.

1.3. Dal canto loro, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (ord. n. 16602/2016) hanno confermato la giurisdizione del giudice ordinario anche quando la revoca abbia ad oggetto contributi concessi provvisoriamente e si fondi su comportamenti successivi del beneficiario dedotti come inadempimenti agli obblighi assunti; ciò in quanto l’Amministrazione, in simili casi, non esercita discrezionalità in senso proprio, ma procede ad un mero accertamento del fatto-inadempimento nell’ambito di un rapporto già paritetico.

2.1. Nella specie non è controverso: (i) che il beneficiario formale del contributo fosse il sig. -OMISSIS-; (ii) che la ricorrente non fosse parte del procedimento di concessione, né destinataria del provvedimento attributivo, né successore, a titolo universale o particolare, del beneficiario; (iii) che i decreti regionali impugnati le imputino unicamente la percezione materiale di somme che il beneficiario avrebbe illecitamente ottenuto e successivamente trasferito.

2.2. Tali elementi conducono a escludere, in radice, che tra l’Amministrazione e la ricorrente sia mai intercorso quel rapporto pubblicistico (nascente dalla domanda e dall’atto attributivo) nel cui alveo soltanto possono legittimamente esplicarsi poteri di autotutela in senso stretto.

L’eventuale titolo della pretesa della Regione verso la-OMISSIS- – per come prospettata – non è l’inadempimento di obblighi convenzionali o provvedimentali della ricorrente, bensì, al più, la ripetizione di indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) o altra azione restitutoria fondata sulla materiale percezione di somme non dovute, in quanto geneticamente connessa a fatti di terzi (il beneficiario formale). Si tratta, dunque, di una pretesa patrimoniale da far valere in sede ordinaria, e non del portato di un potere pubblicistico esercitabile nei confronti di chi non era parte del rapporto di sovvenzione. I principi ricavati dall’Adunanza Plenaria del 2014 e dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, sopra richiamati, impongono dunque di qualificare la posizione azionata dalla ricorrente come diritto soggettivo alla ritenzione (ovvero all’accertamento negativo della pretesa restitutoria), con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

2.3. Né varrebbe, in senso contrario, la tesi dell’Amministrazione regionale secondo cui la controversia coinvolgerebbe profili di genesi del rapporto e di ammissibilità del finanziamento (per carenza dei presupposti in capo al beneficiario), così da riverberare sul piano della giurisdizione amministrativa.

La circostanza che l’Amministrazione reputi illegittima l’erogazione al beneficiario non consente, di per sé, di degradare la situazione giuridica del terzo percettore di fatto, estraneo alla procedura, al rango di interesse legittimo: rispetto a costui non sussiste infatti la possibilità di ipotizzare la (pre-)costituzione di un rapporto pubblicistico, laddove la pretesa restitutoria postula semmai l’accertamento di un rapporto obbligatorio paritetico.

La giurisprudenza richiamata, nel ribadire che il nomen di “revoca” non è decisivo quando la controversia attenga alla ripetizione del contributo, conferma l’opzione per la giurisdizione ordinaria.

2.4. È parimenti irrilevante, ai fini del riparto, la qualificazione della somma nei decreti regionali come sanzione, invocata dalla difesa ricorrente per evidenziare l’intrinseca contraddittorietà della pretesa: la nozione di sanzione evocata dall’Amministrazione non muta la sostanza paritetica del rapporto costituitosi con un soggetto non coinvolto, a monte, dall’atto attributivo del beneficio; quand’anche si volesse predicarne la natura autoritativa, essa postulerebbe, comunque, un potere esercitabile verso il destinatario, che qui difetta. Ciò che rileva è, invero, il petitum sostanziale (e la relativa causa petendi ), non la veste formale del provvedimento.

2.5. La posizione processuale di AGEA, che eccepisce l’estraneità ai procedimenti regionali di revoca, può rimanere assorbita, non potendo questo giudice, in difetto di giurisdizione, scrutinare il merito delle domande e delle eccezioni.

3. Alla luce dei principi esposti, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la controversia devoluta al giudice ordinario, avanti al quale la causa può eventualmente essere riproposta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.

4. La particolarità della vicenda consente di disporre la integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LF PP EG, Presidente

CO BA, Primo Referendario, Estensore

Paolo Nasini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO BA	LF PP EG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.