Pubblicato il 09/04/2026

N. 00123/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00243/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 243 del 2025, proposto da Agorè Associazione di Promozione Sociale in persona del legale rappresentante pro tempore e dai signori MA NA CO, HO NA e OB IV, rappresentati e difesi dall'avvocato Michele Francaviglia, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Ezio n. 19 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gorizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Piccoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale pubblicata nell’Albo Pretorio del Comune di Gorizia in data 10 marzo 2025, di cui al verbale n. 47 del Reg. Delibere dell’anno 2024 recante il rigetto della mozione di “ revoca della deliberazione del 24 maggio 1924 di conferimento della cittadinanza onoraria del Comune di Gorizia a BE NI ”; nonché, ove occorrer possa, dello Statuto del Comune di Gorizia nella parte in cui non prevede che la cittadinanza onoraria di cui all’art. 15 del medesimo Statuto possa essere revocata in caso di perdita dei requisiti ovvero che l’insignito comunque decada dall’onorificenza mortis causa ; di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, anche se ignoto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gorizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa UD LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, una “ Associazione di promozione sociale ” e tre “ cittadini goriziani”, collettivamente impugnano la deliberazione n. 47 dd 11.11.2024 con cui il Consiglio comunale dell’Amministrazione intimata ha respinto una mozione trasmessa il 12.8.2024 da due suoi componenti, nonché in parte qua lo Statuto comunale.

La mozione in parola, “ Premesso che il Consiglio comunale di Gorizia nella seduta del 24 maggio 1924, uniformandosi più o meno forzatamente a tutti i Comuni dello Stato italiano, approvava il conferimento della cittadinanza onoraria all’allora Presidente del Consiglio dei Ministri BE NI ^in segno di riconoscimento per il riassetto economico e politico raggiunto nel periodo in cui era alla guida della patria^”, formulate una serie di considerazioni a sostegno della revoca della predetta cittadinanza, aveva concluso nel senso che “ Ciò premesso, il Consiglio comunale delibera di revocare entro la fine del 2024 la deliberazione del Consiglio comunale del 16 maggio 1924 avente ad oggetto ^Proposta conferimento della cittadinanza onoraria a S.E. BE NI^”.

2. Formulano i seguenti motivi di diritto:

“ I. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 6, 11, 54 e 97 Cost. – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, co. 2 e 6 TUEL – Eccesso di potere per manifesta irrazionalità, carenza di istruttoria ”, deducendo in sintesi che la delibera impugnata sarebbe espressione di una posizione istituzionale illogica ed irrazionale, che da una prospettiva esterna risulterebbe idonea a ledere l’immagine e l’onorabilità del Comune intimato, dei cittadini e associazioni goriziani e da una prospettiva interna comporterebbe la negazione dei principi costituzionali.

“ II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quinquies L. 7 agosto 1990, n. 241 – Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di motivazione – Violazione dell’art. 48 e della XII Disp. Trans. Cost. – Violazione artt. 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e degli artt. 10 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo – Violazione artt. 6, 9-12, 15 e 17 dello Statuto del Comune di Gorizia – Violazione dell’art. 3 dello Statuto della Regione Friuli Venezia Giulia ”, deducendo che la revoca dell’onorificenza avrebbe rappresentato un atto dovuto, non sussistendo in capo all’organo consiliare alcun margine di apprezzamento, in ordine alle circostanze di fatto rappresentate con la mozione. La delibera impugnata non risulterebbe basata su una motivazione idonea ad esplicitare il collegamento tra l’atto e il presunto interesse pubblico che si intendeva perseguire con la sua adozione.

3. Il Comune di Gorizia si è costituito in giudizio producendo ampia memoria in cui, dopo aver premesso che la deliberazione impugnata non ha ad oggetto la revoca della cittadinanza onoraria , in quanto dà meramente atto degli esiti della votazione su una mozione (art. 10 Reg Int. Consiglio Comunale) che solo se approvata avrebbe consentito l’inserimento all’ordine del giorno di un successivo consiglio comunale di una proposta di deliberazione vera e propria avente il detto oggetto, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del gravame sotto plurimi profili e nella specie:

- per carenza di legittimazione ed interesse ad agire, in quanto non sussisterebbe in capo all’Associazione ed ai cittadini ricorrenti alcuna posizione giuridica soggettiva differenziata. In particolare, gli interessi per la cui tutela avrebbe agito in giudizio l’Associazione Agorè non rientrerebbero negli scopi statutari della stessa, che non avrebbe neanche fornito prova in ordine alla sussistenza in capo alla medesima degli altri requisiti di elaborazione giurisprudenziale previsti per il riconoscimento della legittimazione ad agire. Inoltre, nessuno dei ricorrenti avrebbe comprovato una lesione concreta ed attuale a propri specifici interessi;

- in subordine, per non giustiziabilità dell’atto e, conseguentemente, per difetto di giurisdizione qualora il rigetto della mozione venisse inteso come mancata revoca, richiamando in proposito la decisione della Cass SSUU n. 15601/2023;

- per difetto di interesse, sotto altro profilo, in quanto anche in ipotesi di accoglimento del ricorso, non sussistendo (come evidenziato dalla Cassazione) una normativa che regoli la materia, il giudice amministrativo non potrebbe sostituirsi all’organo consiliare disponendo nel merito la revoca della cittadinanza;

Ha comunque concluso per l’infondatezza del gravame, instando per il suo rigetto.

4. In vista dell’udienza di merito le parti hanno prodotto memorie e repliche con cui hanno insistito per l’accoglimento delle rassegnate conclusioni.

5. All’udienza pubblica del 24.2.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso, come eccepito diffusamente dall’Amministrazione comunale resistente al punto 1. della memoria dd 23.1.2026 e rimasto senza adeguata replica da parte dei ricorrenti, è inammissibile per difetto di legittimazione attiva dell’Associazione Agorè e dei soggetti persone fisiche ricorrenti.

7. Prendendo le mosse dalla posizione dell’Associazione, va preliminarmente considerato che la protezione degli interessi “diffusi” (ovvero adespoti) - non consentita in via teorica a causa della insussistenza dei requisiti della personalità e della differenziazione che tradizionalmente qualifica la posizione giuridica di interesse legittimo – come evidenziato da Ad Plen 6/2020, “ è stata assicurata attraverso il riconoscimento dell’esistenza di un interesse legittimo di natura collettiva imputabile ad un ente che, in forza del possesso di alcuni requisiti giurisprudenzialmente individuati (effettiva rappresentatività, finalità statutaria, stabilità e non occasionalità, in taluni casi collegamento con il territorio) diviene idoneo ad assumerne la titolarità”.

Affinchè, dunque, si assista all’emersione di un interesse collettivo giuridicamente rilevante e, dunque, tutelabile occorre che l’interesse diffuso si “personalizzi” in capo a un ente munito di determinati caratteri, ponendosi per tale via come interesse legittimo proprio dell’ente medesimo.

La legittimazione ad agire dell’associazione che si faccia promotrice di un interesse collettivo richiede dunque in primis la verifica che lo statuto preveda come fine istituzionale la protezione del bene a fruizione collettiva a tutela del quale l’ente ha agito in giudizio.

Si è in proposito affermato che “ai fini della sussistenza della legittimazione attiva di associazioni rappresentative è necessario, innanzitutto, che la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale” (Cons St sez IV, 23.4.2020 n. 2585).

Gli enti devono poi dimostrare di avere “ consistenza organizzativa, adeguata rappresentatività e collegamento stabile con il territorio ove svolgono l’attività di tutela degli interessi stessi (cd. vicinitas dell’ente rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l’ente esponenziale intende agire in giudizio)” (Cons St 2585/2020, cit)

7.1 Poste tali coordinate interpretative, il Collegio è dell’avviso che l’Associazione Agorè non abbia in alcun modo dimostrato, rispetto all’interesse fatto valere in giudizio, la propria legittimazione ad esperire innanzi al giudice amministrativo azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi della comunità dei cittadini goriziani che assume di rappresentare, non emergendo da quanto riferito dalla ricorrente in atti, nè dalla documentazione versata in giudizio che essa sia realmente in possesso dei requisiti a tal fine individuati dalla giurisprudenza.

Dalla lettura dell’art. 2 ( Scopo, finalità e attività ) dello Statuto di Agorè si evince testualmente che ” L’associazione non ha scopo di lucro e persegue finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, mediante lo svolgimento in favore dei propri associati, di loro familiari o di terzi di una o più delle seguenti attività di interesse generale, avvalendosi in modo prevalente dell’attività di volontariato dei propri associati o delle persone aderenti agli enti associati:

- sostenere le attività di carattere culturale, educativo, di ricerca e formazione;

- promuovere la qualità della vita e il benessere sociale;

- favorire le iniziative di carattere innovativo;

- sostenere le attività di carattere sociale e di tutela dei dritti civili secondo i principi di non discriminazione e pari opportunità;

- favorire iniziative di coinvolgimento di cittadini anziani per la promozione di interventi a favore dell’invecchiamento attivo.

Ai fini del perseguimento degli scopi potrà essere svolta qualsiasi attività ad essi collegata quali ad esempio: convegni, spettacoli, manifestazioni artistiche, mercatini tematici periodici, culturali, sportive, ricreative, cultura della tradizione, corsi di formazione. (…)

L’associazione non potrà svolgere attività diverse da quelle istituzionali sopra descritte ad eccezione di quelle ad esse direttamente connesse e comunque opererà per l’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale”.

Lo Statuto di Agorè, prefiggendosi generici ed onnicomprensivi scopi di solidarietà sociale, difetta pertanto della “ specifica differenziazione finalistica che sarebbe necessaria per conferire ad essa la legittimazione ad agire, a meno di non volere – inammissibilmente – introdurre un’azione popolare non prevista dalla legge o di trasformare il processo amministrativo – che rimane pur sempre forma di tutela di situazioni soggettive – in una giurisdizione di diritto oggettivo ” (in termini Cons St sez IV, n. 3111/2014), scopi ai quali alcuna diretta e concreta lesione può essere derivata dalla dedotta illegittimità della deliberazione consiliare gravata.

7.2 Ritiene pertanto il Collegio che, a fronte della mancata allegazione e prova del perseguimento in concreto dell’interesse per cui l’ente ha agito in giudizio, nonché degli altri requisiti di legittimazione, si da consentire a questo giudice di accertare che l’iniziativa giudiziaria non sia estemporanea e contingente, ma corrisponda all’effettiva estrinsecazione dell’attività associativa statutariamente prevista, l’azione di Agorè risulti inammissibile per difetto di legittimazione a ricorrere.

8. Ad analoghe conclusioni si deve pervenire in merito all’azione proposta dai tre cittadini goriziani, non ravvisandosi in capo agli stessi la titolarità di una posizione giuridica soggettiva differenziata e qualificata rispetto al quisque de populo , tutelata dall'ordinamento giuridico e lesa per effetto dell'azione amministrativa.

8.1 Come costantemente affermato dalla giurisprudenza, “ la posizione di interesse legittimo (alla quale inerisce la legittimazione ad agire in sede processuale) presuppone ed esprime necessariamente una relazione intercorrente tra un soggetto che ha (o intende ottenere) una determinata utilità (riferita ad un “bene della vita”), e la pubblica amministrazione nell’esercizio di un potere ad essa attribuito dall’ordinamento giuridico, sia che tale utilità consista nel neutralizzare l’esercizio del potere amministrativo, a tutela di un patrimonio giuridico già esistente che verrebbe altrimenti compresso; sia se volta ad ottenere l’esercizio del potere amministrativo negato dall’amministrazione, attraverso il quale si intende(va) conseguire un ampliamento del proprio patrimonio giuridico. In ambedue le ipotesi, quindi, esiste un rapporto diretto ed immediato tra l’esercizio del potere amministrativo (e ciò in cui esso si sostanzia, cioè il provvedimento amministrativo) e l’interessato all’esercizio del potere medesimo. Tale relazione diretta si concretizza nel fatto che il provvedimento amministrativo e suoi effetti interessano direttamente (ed univocamente) il patrimonio giuridico di un determinato soggetto, in senso compressivo o ampliativo” (Ad Plen n. 3/2022).

Ed inoltre, come recentemente ribadito dal Consiglio di Stato, “ la legittimazione processuale si rinviene solo in capo ai soggetti che presentino una posizione differenziata, in virtù della titolarità, a monte, di una posizione giuridica soggettiva sostanziale precipua. Il presupposto e nel contempo l'effetto è che nel processo amministrativo, fatta eccezione per ipotesi specifiche in cui è ammessa l'azione popolare (ad esempio il giudizio elettorale), non è consentito adire il relativo giudice unicamente al fine di conseguire la legalità e la legittimità dell'azione amministrativa, ove ciò non si traduca anche in uno specifico beneficio in favore di chi la propone, il quale, a sua volta, deve trovarsi in una situazione differenziata rispetto al resto della collettività e non sia un quisque de populo ” (Cons St sez V 20.2.2024 n. 1674).

8.2 Sulla base delle predette considerazioni, riconoscere al singolo cittadino la legittimazione a proporre un ricorso contro un atto consiliare, motivato esclusivamente dalla volontà di ripristinare la legalità asseritamente violata ed in assenza dell’attivazione di una posizione giuridica differenziata e qualificata, significherebbe introdurre, attraverso l'elevazione di un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, un'inammissibile (perché priva di base legale) azione popolare , in insanabile contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva proprio del vigente sistema di giustizia amministrativa.

9. Né la evidente assenza di legittimazione in capo ad entrambe le parti ricorrenti può risultare sanata dalla avvenuta presentazione di un ricorso collettivo, vista la non identità delle situazioni sostanziali e processuali azionate in giudizio, che risulta invece necessaria al fine di giustificare la deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione, comportando pertanto una ulteriore causa di inammissibilità del presente ricorso.

10. Alla luce delle superiori considerazioni il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione ad agire delle parti ricorrenti.

Le spese vanno poste a carico dei ricorrenti in base al principio della soccombenza e sono liquidate a favore dell’Amministrazione resistente come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna le parti ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di causa a favore del Comune di Gorizia, che liquida nell’importo complessivo di € 2.500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei signori magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi', Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

UD LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UD LI	Carlo Modica de Mohac di Grisi'

IL SEGRETARIO