Pubblicato il 13/03/2026

N. 00522/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00015/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15 del 2023, proposto da Soc. I.Van s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Stancanelli e Giuseppe Stancanelli, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Comune Carrara, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Fantoni e Lucia Ferraro, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento:

della nota dell’11.11.2022 del Comune di Carrara avente a oggetto “ Risposta all’istanza di riesame di condono edilizio pervenuta con nota prot. 69673 del 8/09/2022” .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune Carrara;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 la dott.ssa AN CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società I.VAN s.r.l. ha impugnato la nota dell’11.11.2022 con la quale il Comune di Carrara ha ritenuto di non procedere al riesame dei condoni edilizi nn. 422 e 423 rilasciati in data 21.10.1997.

2. L’istante ha premesso di aver presentato due richieste di concessione in sanatoria per opere realizzate senza autorizzazione e consistenti nel prolungamento delle vie di corsa della gru e nei riempimenti e rialzamenti necessari per la realizzazione di detto prolungamento. Il Comune di Carrara ha parzialmente accolto le domande, sebbene limitatamente alle vie di corsa della gru, mentre è stata ordinata la demolizione delle opere consistenti nel riempimento e rialzamento del terreno. La società ha evidenziato che “ la parzialità del condono è motivata esclusivamente con riferimento all’intervento dell’Arpat e non ad una decisione autonoma adottata dal Comune” ; l’Arpat, in particolare, non ha ritenuto possibile l’utilizzo dei fanghi provenienti dal taglio e dalla molatura del granito quali materiali di riempimento del suolo .

3. L’esponente ha poi aggiunto che, in un secondo momento e precisamente nell’ambito del procedimento penale aperto nei confronti degli amministratori della società, l’Arpat ha predisposto una relazione in cui - dopo aver ricordato che il DM 05/02/98 prevede il riutilizzo dei rifiuti CER 010408 e CER 010413 per la formazione di rilevati e sottofondi stradali - ha affermato la “ non pericolosità del rifiuto, per quanto attiene il CER da attribuire alla massa di rifiuti, che risulta essere costituita da due frazioni, riconoscibili come AM e OL (stato fisico solido polverulento), poiché del AM viene genericamente indicata una ‘presenza’ si riterrebbe più appropriata l’attribuzione del CER 010413: rifiuti prodotti dal taglio e dalla segagione della pietra, diversi da quelli di cui alla voce 01 04 07, piuttosto che il CER 010408: scarti di ghiaia e pietrisco, diversi da quelli di cu alla voce 01 04 07”. Arpat ha dunque ritenuto che la presenza di metalli come alluminio e ferro nei rifiuti sia compatibile con la normale composizione del marmo e con la natura dei materiali abrasivi impiegati e ha quindi attribuito al rifiuto in questione il codice CER 010413, che, secondo il citato DM del 1998, è riferito a materiale utilizzabile per la formazione di rilevati e sottofondi stradali.

4. Sulla base di tali circostanze la ricorrente ha dunque chiesto al Comune di Carrara di riesaminare i precedenti condoni edilizi n. 422 e n. 423 del 21.10.1997, ma tale istanza è stata rigettata dall’ente col provvedimento impugnato.

5. La società I.VAN s.r.l. è insorta per i seguenti motivi.

1.“ Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti ”.

Si contesta il provvedimento impugnato nella parte in cui ha ritenuto non applicabile l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 per decorrenza del termine di dodici mesi previsto per procedere all’annullamento in autotutela. Specifica la ricorrente che nel caso di specie non è stato richiesto l’annullamento dei due condoni, bensì la loro integrazione per estenderli anche al riempimento e al rialzamento del terreno, a seguito di quanto indicato nella nuova relazione Arpat. Peraltro, la norma richiamata dal Comune non è pertinente perché la limitazione temporale ivi contenuta è stata prevista con riferimento ai provvedimenti di favore, mentre in questo caso è stata richiamata in danno del privato.

2. “ Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e illogicità manifesta” .

Si contesta l’atto impugnato nella parte in cui ritiene che i rifiuti in questione siano utilizzabili per un rilevato stradale, ma non siano trasportabili; infatti, con la sanatoria parziale, è stata condonata la realizzazione abusiva delle vie di corsa delle gru, ma non quella del riempimento del terreno sul quale la stessa è collocata e che risulta indispensabile per il trasporto dei blocchi di marmo da lavorare. Evidenzia dunque la società che a ciò si potrebbe ovviare a seguito della nuova relazione Arpat, resa alla luce del DM del 1998.

Quanto poi alla ritenuta mancanza di un’autorizzazione edilizia, si reputa che la stessa sia stata superata dalle norme sul condono.

3. “ Ulteriore eccesso di potere per travisamento dei fatti e illogicità manifesta ”.

Si contesta la decisione dell’ufficio di non riesaminare la pratica poiché il D.M. 5.02.1998 ha smentito la qualifica di materiali “pericolosi” dei rifiuti in questione, dando così la possibilità di eliminare l’illogicità dei precedenti condoni parziali che hanno sanato le vie di corsa della gru e non anche i riempimenti sottostanti.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Carrara eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso, evidenziando, in primo luogo, che non sussisteva alcun obbligo dell’ente di riesaminare l’istanza e, inoltre, che la nota adottata dal Dirigente comunale non ha natura provvedimentale, ma costituisce mera conferma di decisioni già assunte. Nel merito, l’ente resistente ha comunque chiesto il rigetto del gravame perché infondato.

7. Le parti hanno scambiato memorie difensive e di replica ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010.

8. All’udienza del 04.03.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, il Collegio reputa fondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’amministrazione resistente.

10. La società ricorrente ha infatti impugnato la nota con cui il Dirigente del Comune di Carrara ha semplicemente esplicitato la volontà dell’ente di non procedere a riesaminare le pratiche relative ai precedenti condoni n. 422 e 423, già rilasciati in data 21.10.1997, senza compiere alcuna nuova attività istruttoria, dovendosi dunque riconoscere all’atto impugnato natura meramente confermativa dei precedenti condoni.

11. Osserva il Collegio che per consolidato orientamento pretorio occorre distinguere tra atto meramente confermativo, che si connota per la sola funzione di illustrare all’interessato che la questione è già stata in precedenza delibata (tanto che lo stesso non ha natura provvedimentale e, come tale non è immediatamente impugnabile) e l’atto di conferma in senso proprio, che è quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi e che, pertanto, è connotato anche da una nuova motivazione ( ex multis , TAR Lazio, sez. II bis , 30.01.2026, n. 1850). In particolare, la giurisprudenza ha chiarito che “ ricorre l’atto meramente confermativo nel caso in cui è ribadita la decisione assunta nell’atto precedente, senza alcuna rivalutazione degli interessi, né nuovo apprezzamento dei fatti; vi è invece provvedimento di conferma quando si procede ad un riesame dalla precedente decisione, valutando nuovamente gli elementi di fatto acquisiti ovvero acquisendone di nuovi, come pure ponderando una seconda volta gli interessi coinvolti; il provvedimento di conferma si configura dunque come esito di un procedimento di secondo grado, senza che rilevi il fatto che la decisione assunta coincida perfettamente con quella contenuta nel precedente provvedimento, perché quel che conta è che essa sia il frutto di un rinnovato esercizio del potere amministrativo; in altri termini, sollecitata, in entrambi i casi, a riaprire il procedimento da un’istanza esterna, l’amministrazione con l’atto meramente confermativo dà una risposta negativa non riscontrando valide ragioni di riapertura del procedimento concluso con la precedente determinazione, laddove con il provvedimento di conferma dà una risposta positiva, riapre il procedimento e adotta una nuova determinazione; di conseguenza solo nel caso del provvedimento di conferma in senso proprio vi è un procedimento e, all’esito di questo, un nuovo provvedimento, sia pure di contenuto identico al precedente” (così TAR Sicilia - Catania, sez. IV, 05.01.2026, n. 11; Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2024, n. 4155).

11.1. Tali principi trovano applicazione anche in caso di istanza di autotutela e di rifiuto preliminare di riaprire il procedimento già definito. Premesso infatti che, in presenza di una domanda di riesame, l’amministrazione - salvo alcune limitate eccezioni - non ha l’obbligo di provvedere (ex multis , Consiglio di Stato, V sezione, 22 marzo 2023, n. 2911), tuttavia, allorquando decida di rispondere, diventa rilevante qualificare l’atto, ai fini della sua autonoma impugnabilità. La giurisprudenza ha in proposito precisato che “ a fronte di un’istanza di autotutela volta al riesame di un precedente provvedimento occorre distinguere tra atti “di conferma” e atti “meramente confermativi” che, a differenza dei primi, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell’amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, nello schema tipico dei c.d. “provvedimenti di secondo grado”, essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza di un carattere autonomamente lesivo. All’atto “meramente confermativo” è accostabile il “rifiuto preliminare”, consistente nel rifiuto dell’amministrazione a porre in essere un’attività che costituisca esercizio della funzione; tale atto costituisce un diniego di autotutela e consegue ad una valutazione negativa in ordine all’esistenza dei presupposti per l’esercizio del potere ” (T.A.R. Lazio, 10032/2025 e la giurisprudenza ivi indicata).

Si tratta di distinzione elaborata dalla giurisprudenza e dalla dottrina per evitare che attraverso la richiesta di riesame si possano riaprire i termini di impugnazione, che hanno natura perentoria ” (così TAR Sardegna, sez. II, 14.10.2025, n. 896).

12. Nel caso di specie, il Collegio ritiene dunque che la nota dirigenziale impugnata presenti i connotati tipici dell’atto meramente confermativo delle precedenti decisioni di condono parziale, atteso che l’amministrazione ha espressamente specificato di non voler procedere a riesaminare i provvedimenti già rilasciati in precedenza (cd. rifiuto preliminare di riapertura del procedimento) e non ha dato conto di alcuna attività istruttoria, né di alcuna rivalutazione dell’assetto di interessi già delineato con i precedenti atti, deducendo anzi il carattere immutato della situazione giuridica rispetto alle domande di sanatoria. In particolare, il Dirigente del Comune resistente si è limitato ad affermare che “ In risposta all’istanza in oggetto indicata e facendo seguito alle successive comunicazioni interlocutorie intercorse con la presente si viene a comunicare l’avvenuta valutazione circa il richiesto riesame dei condoni edilizi n. 422 e n. 423 rilasciati entrambi in data 21.10 1997.

Si rende noto di aver espletato una valutazione omnicomprensiva rispetto all’istanza formulata in merito a più profili sia di natura tecnica, sia di natura amministrativa a fronte della quale sembra non ammissibile una rivisitazione del procedimento in questione” . In particolare, in ragione del tempo trascorso e dell’insussistenza di fatti nuovi idonei a modificare la situazione in essere “ la riapertura dei singoli procedimenti necessiterebbe di una preventiva redazione di un provvedimento di annullamento e/o revoca degli stessi” . Con la nota oggetto di gravame l’amministrazione ha dunque espressamente escluso la sopravvenienza di elementi idonei a rivalutare la situazione alla base delle istanze di condono e ha dunque ritenuto di non procedere a una nuova istruttoria delle relative pratiche, peraltro previo esercizio del potere di autotutela sui già rilasciati condoni parziali.

13. Ciò posto in via preliminare, in ogni caso il ricorso proposto è anche infondato nel merito, atteso che, da un lato, l’istanza di riapertura del procedimento richiedeva di eliminare i precedenti dinieghi parziali, in assenza dei presupposti previsti per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio e/o di revoca. Dall’altro lato, la nuova relazione Arpat è stata adottata sulla base della disciplina introdotta con il D.M. 05.02.1998, quindi successiva rispetto all’adozione dei provvedimenti di condono parziale n. 422 e n. 423 del 21.10.1997 e che comunque non consente l’automatico utilizzo dei rifiuti per la realizzazione di rilevati e sottofondi stradali, ma lo subordina alla previa effettuazione di specifici test ivi indicati.

14. In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, stante la ritenuta natura non provvedimentale della nota dirigenziale impugnata.

14. La particolarità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

TO MA CH, Presidente

AN CA, Referendario, Estensore

Guido Gabriele, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN CA	TO MA CH

IL SEGRETARIO