Pubblicato il 23/01/2026

N. 00116/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00125/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 125 del 2025, proposto da:
Dessì PA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Chessa e Giuseppe Martelli, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Cagliari, corso Vittorio Emanuele n. 1;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, ivi domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

per l'annullamento:

- del Decreto n. 1235 del 17 dicembre 2024, unitamente alla nota di accompagnamento U.0243484, trasmessi via PEC il 19 dicembre 2024, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Dipartimento per le politiche per le imprese, Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – Divisione IX – Interventi per il sostegno all’innovazione e alla competitività delle imprese, definito di revoca dell’agevolazione concessa alla ricorrente per un importo pari a euro 23.369,69 e di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, allo stato sconosciuto, nei confronti del quale, una volta noto, ci si riserva la proposizione di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. Antonio AI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In 18 maggio 2018 la Società Dessì PA S.r.l., dedita al commercio di materiali per l’edilizia e odierna ricorrente, aveva presentato domanda pe la concessione delle agevolazioni fiscali e contributive previste dall’art. 1, commi da 341 a 341 ter, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e ss.mm.ii. (Legge finanziaria per l’anno 2007) in favore delle imprese operanti all’interno delle Zone franche urbane, istituite con la medesima legge.

Nella relativa domanda la Società aveva attestato la propria costituzione in data 30 gennaio 2018 e la propria iscrizione nel Registro delle imprese in data 12 febbraio 2018, nonché il possesso di una sede all’interno della locale Zona Franca urbana, esattamente in Quartu S.E., via Fiume n. 129. Aveva, inoltre, dichiarato che la relativa attività commerciale sarebbe stata avviata “entro 180 giorni dalla data di pubblicazione del provvedimento di concessione delle agevolazioni, dandone comunicazione ai sensi del punto 3.3 della circolare” , in tal modo riferendosi alla Circolare ministeriale 17 aprile 2018, n. 172230, recante la disciplina di dettaglio sulla concessione di questo tipo di contributi.

Con decreto del 18 giugno 2018 del Direttore Generale per gli incentivi alle Imprese del Ministero dello Sviluppo Economico, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno 2018, era stata concesso alla richiedente un contributo a fondo perduto di euro 23.369,69.

In data 12 settembre 2024 il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha, però, comunicato a DE PA S.r.l. l’avvio di un procedimento per revoca di tale agevolazione, non avendo la Società presentato “…la comunicazione di attività prevista, pena la decadenza dalle agevolazioni, dal paragrafo 3.3 della Circolare 9 aprile 2018, n. 172230, comprensiva di un idoneo titolo di disponibilità regolarmente registrato, della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della Zona Franca Urbana, come previsto dal paragrafo 3.2 della citata circolare” .

Con nota trasmessa mediante PEC del 17 ottobre 2024 la Società ha trasmesso le proprie controdeduzioni, evidenziando di avere iniziato a svolgere la propria attività presso la sede di Quartu S.E., via Fiume n. 129, a decorrere dalla 5 ottobre 2018, come indicato nell’allegata visura storica camerale, ove si fa riferimento alla relativa comunicazione al SUAPE competente.

Con decreto 17 dicembre 2024, n. 1235, comunicato in data 19 dicembre 2024, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha revocato l’agevolazione concessa, invitando l’interessata a restituire la somma ricevuta di euro 23.369,69 e i relativi interessi, sul presupposto che, rispetto al descritto preavviso di revoca, l’interessata non avrebbe fornito “alcuna prova documentale dell’avvenuto avvio dell’attività d’impresa entro i termini stabiliti come richiesto dalla Circolare 9 aprile 2018 n. 172230” .

Con il ricorso in esame, notificato in data 14 febbraio 2025, DE PA S.r.l. ha chiesto l’annullamento di tali esiti procedimentali, sulla base di censure che saranno fra breve esaminate.

Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione statale, opponendosi all’accoglimento del gravame.

Con ordinanza 14 marzo 2025, n. 54, questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare proposta in corso, con la seguente motivazione: “Premesso che: - la società ricorrente ha domandato l’annullamento del decreto con cui il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha disposto, nei suoi confronti, la revoca del contributo a fondo perduto di importo pari ad euro 23.369,69 euro, concesso nell’ambito delle agevolazioni fiscali e contributivi riconosciute alle imprese operanti nell’ambito delle c.d. “Zone franche urbane”; - dalla lettura del provvedimento impugnato si evince che il Ministero ha contestato alla ricorrente la mancata presentazione della comunicazione di avvio dell’attività prevista, a pena di decadenza dalle agevolazioni, dal paragrafo 3.3 della Circolare 9 aprile 2018, n. 172230, comprensiva di un idoneo titolo di disponibilità regolarmente registrato, della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della Zona Franca Urbana, come previsto dal paragrafo 3.2 della citata circolare; - la ricorrente, a sostegno del ricorso e della domanda cautelare proposta, ha evidenziato plurimi profili di illegittimità del provvedimento impugnato sintetizzabili, essenzialmente, nel rilievo per il quale l’Amministrazione avrebbe fatto ricorso al suo potere di autotutela in violazione dei presupposti richiesti dagli articoli 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/1990, oltre che per non aver tenuto conto della successione a titolo universale della società ricorrente nei diritti e negli obblighi già sussistenti in capo alla società scissa “Dessì CO S.r.l.” in virtù dell’atto di scissione del 30 gennaio 2018. Da tale circostanza fattuale deriverebbe, a giudizio della ricorrente, che la sua attività doveva considerarsi già avviata all’interno della Zona franca, con la conseguenza che non avrebbe dovuto presentare alcuna comunicazione ulteriore. In ogni caso, in via subordinata, la ricorrente ha evidenziato come l’avvio dell’attività in data 5 ottobre 2018, secondo quanto attestato dalla visura camerale, si porrebbe all’interno del termine di 180 giorni previsto dal paragrafo 3.3 della Circolare 9 aprile 2018, n. 172230; - il Ministero delle Imprese e del Made in Italy si è costituito in giudizio per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare; - alla camera di consiglio del 12 marzo 2025 l’istanza cautelare è stata trattenuta in decisione; Ritenuto che: - non sussistono i presupposti per la concessione della richiesta misura cautelare; - sulla base di un sommario esame, proprio della presente fase cautelare, il provvedimento adottato dal Ministero sia da inquadrare nell’esercizio di un potere vincolato per il recupero di erogazioni, divenute prive di causa in ragione dell’inadempimento ad una specifica obbligazione prevista dalla lex specialis, che non costituisce espressione d’una funzione d’autotutela ex artt. 21-quinquies o 21-nonies della l. 241/1990 (v. in termini, Consiglio di Stato, sentenza n. 9115/2023); - sul piano fattuale appare dirimente quanto dichiarato dalla stessa società nella domanda di erogazione del contributo in ordine al suo stato di inattività, alla data di presentazione della domanda, dato che è coerente con quanto emerge dalla visura camerale che attesta l’inizio dell’attività di impresa soltanto in data 5 ottobre 2018; - non siano da sovrapporre i profili legati alla successione nei rapporti giuridici, all’esito dell’operazione di scissione, da quello relativo all’effettivo svolgimento dell’attività di impresa, dato che il subentro normativo della società beneficiaria in tali rapporti non implica anche l’effettivo e attuale svolgimento dell’attività di impresa, che può essere sospesa o non svolta per le ragioni più varie, che non influiscono sull’operazione di scissione; - in ogni caso, la ricorrente, pur avendo iniziato la propria attività nell’ambito dei 180 giorni dalla concessione del contributo, non ha effettuato la prescritta comunicazione nei confronti del Ministero; - in ogni caso, il pregiudizio lamentato dalla ricorrente potrà essere suscettibile di ristoro per equivalente monetario, qualora il ricorso dovesse risultare fondato nel merito; - le spese della presente fase cautelare possono essere compensate tra le parti, in ragione della complessità della fattispecie esaminata” .

Dopo il deposito di memorie difensive, alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione ai fini del merito.

Con il primo motivo parte ricorrente sostiene che la motivazione dell’impugnato atto di ritiro sia sprovvista dei necessari riferimenti all’esistenza di un pubblico interesse attuale e che, inoltre, la natura sostanziale dell’atto stesso, nonostante il nomen iuris “revoca”, sia riconducibile alla figura giuridica dell’annullamento, pronunciato quando il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e ss.mm.ii. era ampiamente decorso.

La censura è infondata.

Difatti, come già si è evidenziato in sede cautelare, il recupero di un contributo pubblico per effetto dell’inadempimento di un correlato obbligo del beneficiario costituisce è oggetto di un potere sostanzialmente vincolato, il che rende dovuto l’atto di ritiro, anche per scongiurare un danno erariale, e perciò non riconducibile alla funzione di autotutela in senso proprio, cui soltanto si riferisce la disciplina dettata dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/1990 e ss.mm.i., che, pertanto, non trova applicazione (cfr. Consiglio di Stato, n. 9115/2023, n. 5908/2021, n. 1932/2019, n. 2614/2017).

Con il secondo e il terzo motivo si sostiene che, nell’individuare alla data del 5 ottobre 2018 l’inizio dell’attività aziendale, il Ministero non avrebbe tenuto conto del fatto che la Società ricorrente era stata costituita con atto notarile del 30 gennaio 2018, per scissione della società Dessì CO S.r.l., la quale, a sua volta, aveva cominciato a operare -nello stesso settore merceologico e sempre in Comune di Quartu Sant’Elena- a decorrere dal 4 settembre 1967, per cui sarebbe questa, per continuità aziendale, la data da prendere in considerazione. Comunque, a tutto voler concedere, il Ministero avrebbe dovuto prendere in considerazione la data di iscrizione della nuova Società al Registro delle imprese, intervenuta in data 2 febbraio 2018.

Tale censura non è condivisibile, giacché l’inizio di svolgimento dell’attività di un’impresa non coincide necessariamente con quella della sua costituzione e neppure con quella della sua iscrizione al Registro delle Imprese, dati formali non univocamente indicativi del concreto svolgimento dell’attività prevista. Nel caso di specie tale coincidenza è, poi, concretamente smentita nella stessa domanda di contributo presentata dalla ricorrente e dall’allegato certificato camerale, ove si indica come inizio dell’attività la data del 5 ottobre 2018, il che conferma la correttezza dell’operato ministeriale.

Con il quarto motivo la ricorrente sostiene che, quand’anche l’attività societaria fosse iniziata in data 5 ottobre 2018, sarebbe, comunque, rispettato il termine previsto dall’art. 3.3 della Circolare 9 aprile 2018, n. 172230, che lo determina in 180 giorni a decorrere dalla data di concessione del contributo, nel caso specifico intervenuta il 18 giugno 2018 e, dunque, con scadenza al 15 dicembre 2018.

La censura è infondata.

Occorre premettere che la suddetta Circolare prevedeva espressamente, quale requisito richiesto ai fini della concessione del contributo, il pregresso svolgimento di attività imprenditoriale all’interno della Zona Franca Urbana di riferimento e il possesso di una sede o di un ufficio ubicati all’interno della stessa.

A tale requisito erano, in particolare, dedicate le previsioni di cui ai paragrafi 3.2 e 3.3. della predetta Circolare, che testualmente disponevano: “3.2. Alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 6, i soggetti istanti devono disporre, sulla base di un idoneo titolo di disponibilità regolarmente registrato, di un ufficio o locale ubicato all’interno della ZFU. Per ufficio o locale si intende la sede legale, amministrativa, produttiva o qualsiasi altra sede secondaria o unità locale in cui il soggetto richiedente svolge la propria attività. Per le imprese, l’ufficio o locale di cui sopra deve essere stato regolarmente segnalato alla competente Camera di commercio e risultare dal relativo certificato camerale. Per i professionisti, l’ufficio o locale deve essere stato comunicato all’Agenzia delle entrate ai sensi di quanto previsto dal citato articolo 35 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972. Ove la ubicazione dell’ufficio o locale all’interno della ZFU venga attestata, in conformità al modello riportato nell’allegato n. 3 alla presente circolare, dal Comune in cui la medesima ricade, il requisito di ubicazione all’interno della ZFU non viene ricompreso nei controlli di cui all’articolo 18, comma 1, del d. m. 10 aprile 2013, relativi alla verifica sulla corretta fruizione delle agevolazioni”. 3.3. L’attività del soggetto richiedente nell’ufficio o locale ubicato nella ZFU deve essere già avviata alla data di presentazione dell’istanza di agevolazione di cui al paragrafo 6. A tal fine, rileva lo stato di attività come risultante da certificato camerale, ovvero, nel caso di professionisti, la data di inizio attività comunicata all’Agenzia delle entrate mediante la dichiarazione di inizio attività di cui all’articolo 35 del D.P.R. n. 633 del 1972 e successive modificazioni e integrazioni…Possono altresì accedere alle agevolazioni i soggetti che, pur disponendo dell’ufficio o del locale ubicato all’interno della ZFU, alla data di presentazione dell’istanza non hanno ancora avviato l’attività, purché si impegnino ad avviarla entro 180 giorni dalla data di pubblicazione del provvedimento di concessione delle agevolazioni di cui al paragrafo 7. In tali casi, l’efficacia del provvedimento di concessione e la conseguente fruizione dell’agevolazione restano condizionate al comprovato avvio dell’attività nella ZFU, come risultante da certificato camerale, ovvero, nel caso di professionisti, dalla citata dichiarazione di inizio attività di cui all’articolo 35 del D.P.R. n. 633 del 1972 e successive modificazioni e integrazioni, che deve essere comunicato al Ministero entro il predetto termine di 180 giorni dalla data di pubblicazione del provvedimento di concessione. Per i professionisti, alla predetta comunicazione deve essere altresì allegata la dichiarazione sostitutiva di atto notorio (allegato n. 4 alla presente circolare) comprovante l’assolvimento dell’iscrizione alle casse/enti previdenziali per l’adempimento degli obblighi contributivi ed assistenziali previsti dalla normativa vigente. La mancata comunicazione al Ministero dell’avvenuto avvio dell’attività nella ZFU entro il previsto termine comporta la decadenza dalle agevolazioni” .

Pertanto la disciplina ministeriale richiedeva, per regola, il possesso documentato e titolato di una sede operativa all’interno della Zona Franca di riferimento, nonché il pregresso esercizio della relativa attività imprenditoriale alla data di presentazione della domanda di contributo, consentendo eccezionalmente che tale attività potesse iniziare successivamente purché entro 180 giorni dalla data di rilascio del contributo stesso, a quel punto con onere di comunicare la data di inizio al Ministero entro il predetto termine, a pena di decadenza.

Nel caso di specie la società ricorrente non ha soddisfatto tali requisiti, in quanto:

- nella domanda di concessione del contributo non ha dichiarato di avere già intrapreso l’attività commerciale prevista all’interno della Zona Franca e si è, invece, impegnata a comunicare la relativa data di inizio entro il termine di 180 giorni dalla data di concessione del contributo, come previsto dalla Circolare sopra descritta;

- a fronte del provvedimento di concessione del contributo, l’odierna ricorrente ha omesso di comunicare l’inizio della propria attività entro i 180 giorni successivi, così come non ha indicato e tanto meno documentato il titolo giuridico in grado di assicurarle la disponibilità del locale, sito all’interno della Zona Franca di riferimento, che aveva indicato nella domanda di partecipazione;

- solo nelle controdeduzioni trasmesse a seguito del preavviso di revoca del provvedimento di concessione del contributo, cioè in data 17 ottobre 2024, l’interessata ha comunicato al Ministero l’avvio della propria attività commerciale in data 5 ottobre 2018, ma senza fornire alcun elemento comprovante tale circostanza e, comunque, effettuando tale dichiarazione quando il sopra descritto termine di 180 giorni dalla data di concessione del contributo era scaduto da circa sei anni, con la conseguente decadenza dal diritto al contributo nei termini espressamente previsti, per tali evenienze, dal paragrafo 3.3. della sopra descritta Circolare ministeriale.

Pertanto, in base a quanto sin qui esposto, il ricorso in esame deve essere respinto, con spese di lite che seguono la soccombenza, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe proposto.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del resistente Ministero, liquidate nella somma onnicomprensiva di euro 2.000,00 (duemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO AR, Presidente

Antonio AI, Consigliere, Estensore

Andrea Gana, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio AI	TO AR

IL SEGRETARIO