Pubblicato il 29/01/2026

N. 00634/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04519/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4519 del 2024, proposto in relazione alla procedura CIG B29ECF4E97 da Net S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaello Capunzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli alla via Tommaso Caravita n. 10;

contro

Comune di Airola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato UI Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 16;
Centrale Unica di Committenza - CUC Comuni di Airola, Moiano, Paolisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato UI Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed eletto presso il suo studio in Napoli al Viale A. Gramsci n. 16;

nei confronti

Costruzioni Generali Izzo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carmelo Sandomenico, Federica Sandomenico e Roberta Sandomenico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

per l'annullamento

a) della determinazione RCG n. 497/2024 del 29 agosto 2024 (n. det set 91/2024 del 27 agosto 2024), a firma del Responsabile del Settore Area Lavori Pubblici, avente ad oggetto << Procedura Aperta - Lavori di “Demolizione e ricostruzione della palestra annessa alla scuola media istituto comprensivo UI AN - PRESA ATTO proposta di aggiudicazione” >>;

b) del Verbale di gara n. 1 del 21 agosto 2024, seduta pubblica;

c) del Verbale di gara n. 2 del 21 agosto 2024, seduta riservata;

d) del Verbale di gara n. 3 del 22 agosto 2024, seduta riservata;

e) del Verbale di gara n. 4 del 26 agosto 2024, seduta pubblica;

f) del Verbale di gara n. 5 del 26 agosto 2024, seduta pubblica;

g) di tutti gli atti richiamati nei provvedimenti impugnati e di ogni altro atto, qualora esistente e non conosciuto, se e in quanto lesivo degli interessi della ricorrente;

h) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

nonché per la declaratoria di inefficacia ed il subentro nel contratto d’appalto qualora medio tempore stipulato con l’aggiudicataria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Airola, della Costruzioni Generali Izzo s.r.l., del Ministero dell'Istruzione e del Merito e della Centrale Unica di Committenza - CUC Comuni di Airola, Moiano, Paolisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. PE TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale, dando atto che i difensori della controinteressata hanno depositato richiesta di passaggio in decisione senza discussione in data 12/1/2026;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con determina del Responsabile dell’Ufficio Tecnico - Servizio LL.PP. del Comune di Airola n. 11 del 31/1/2024 veniva indetta la gara d’appalto per l’affidamento dei lavori di demolizione e ricostruzione della palestra annessa alla scuola media - istituto comprensivo “UI AN”, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dall’importo complessivo di € 1.715.904,68, finanziato in parte (€ 1.418.920,00) con fondi PNRR e per la restante parte a carico del bilancio comunale.

L’espletamento della procedura è stata delegata alla Centrale Unica di Committenza tra i Comuni di Airola, Moiano e Paolisi.

Vi hanno partecipato 3 imprese e, all’esito delle operazioni della Commissione di gara, è stata stilata la graduatoria, collocando la controinteressata al primo posto con il punteggio complessivo di 96,30, di cui punti 92,07 per l’offerta tecnica e 4,23 per quella economica, seguita dalla ricorrente con un totale di punti 84,88 (79,88 + 5,00).

Con il verbale del 26/8/2024 la Commissione ha quindi formulato la proposta di aggiudicazione della gara alla Costruzioni Generali Izzo s.r.l., in cui favore la stessa è stata disposta con l’impugnata determinazione n. 497 del 29/8/2024.

La ricorrente ha impugnato quest’ultima, i verbali di gara e gli atti presupposti e connessi, chiedendone l’annullamento e formulando le domande di declaratoria di inefficacia e di subentro nel contratto d’appalto, notificando il ricorso anche al Ministero dell’Istruzione e del Merito, quale titolare dell’intervento finanziato in parte con fondi del PNRR, ai sensi di quanto ha disposto l’art. 12- bis , co. 4, del D.L. n. 68/2022, convertito in legge n. 108/2022, successivamente integrando il contraddittorio nei confronti della Centrale Unica di Committenza - CUC Comuni di Airola, Moiano, Paolisi.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero, il Comune di Airola e la controinteressata, nonché la Centrale di Committenza dopo la notifica ad essa del ricorso.

Il Comune e la controinteressata hanno svolto difese ed esibito documentazione.

La ricorrente ha prodotto perizie tecniche.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza del 20 novembre 2024 n. 2485.

Le parti hanno prodotto scritti difensivi per l’udienza pubblica del 26 febbraio 2025, all’esito della quale, con ordinanza del 24 marzo 2025 n 2485, è stata disposta verificazione, affidando al Direttore del Dipartimento di Ingegneria, civile, edile e ambientale dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, con facoltà di delega, l’incarico di “ accertare se la valutazione operata dalla Commissione di gara, anche con riferimento all’attribuzione dei singoli punteggi, in merito all’offerta tecnica formulata dell’aggiudicataria, Costruzioni Generali Izzo S.r.l., in comparazione con quella della ricorrente Net s.r.l. - con specifico riferimento ai SUB-criteri quantitativi A1, A2, A3 e A4 ed alle migliorie proposte – sia coerente con quanto prescritto nel disciplinare di gara, alla luce delle censure svolte dalla ricorrente, inclusa la propria perizia tecnica di parte, delle repliche della stazione appaltante e della controinteressata ”.

Comunicata l’indisponibilità del verificatore, con ordinanza del 25 luglio 2025 n. 5602 l’incarico è stato affidato in sua sostituzione al Direttore del Dipartimento di Ingegneria Civile, Design, Edilizia e Ambiente dell’Università degli Studi della Campania “UI AN”, che non ha fornito riscontro.

All’udienza pubblica del 14 gennaio 2026 il ricorso è stato assegnato in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Le contestazioni della ricorrente si incentrano sulla valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, reputata irrealizzabile.

Ciò con specifico riguardo al sub-criterio A.1 - “ Miglioramento delle prestazioni energetiche, acustiche e ambientali dell’involucro edilizio/immobile …”, per il quale l’aggiudicataria ha ottenuto il massimo conseguibile di 35 punti, mentre a detta della ricorrente non avrebbe potuto essere assegnato alcun punteggio, per avere la Costruzioni Generali Izzo proposto un sistema di isolamento sismico mediante l’inserimento di isolatori elastomerici da porre in opera in fondazione.

Si ritiene difatti che a tale sistema, seppure performante, non sarebbe possibile far ricorso nel caso di specie per le ragioni enunciate nella perizia di parte, poiché l’installazione degli isolatori richiede un piano interrato con strutture anche massicce e spostamenti quasi nulli, così da lasciare la parte mobile sovrastante libera di oscillare, con creazione di spazi per il movimento del fabbricato non fruibili.

Dalla ricorrente si aggiunge che:

- non è chiarito a quale quota gli isolatori vengano inseriti;

- l’elemento è inserito nel grafico ma non è riportato nel computo metrico;

- la realizzazione comporterebbe un costo esorbitante non sostenibile e sarebbe dannosa in termini ambientali, aumentando i volumi di terra da scavare e portare a rifiuto.

In conclusione, in ragione dell’irrealizzabilità dell’opera, secondo la ricorrente nessun punteggio avrebbe potuto conseguire la controinteressata per tale sub-criterio.

E, sotto altro aspetto, ugualmente ad essa avrebbero dovuto attribuirsi 0 punti, e non 9,70, con riguardo alla manutenzione gratuita biennale, essendo inattendibile il piano di manutenzione presentato dalla concorrente.

Con ulteriore motivo è censurato, infine, che la fissazione delle modalità di valutazione dell’offerta, contenuta all’art. 18 del disciplinare, non soddisfi l’esigenza di chiarezza, specificità e dettaglio dei criteri, tanto da non consentire di ripercorrere l’iter logico seguito dalla Commissione nell’attribuzione dei punteggi.

Le censure esposte sono destituite di fondamento, tanto da indurre il Collegio, re melius perpensa , a recedere dall’iniziale valutazione circa l’opportunità di disporre una verificazione, e, pertanto, a procedere a un diretto esame del merito del ricorso.

La contestazione di parte ricorrente mira a svalutare completamente la proposta del concorrente, intendendo suscitare il convincimento che la stessa non possa essere minimamente apprezzata, costituendo un’offerta del tutto irrealizzabile, che la Commissione avrebbe dovuto considerare, come tale, immeritevole di qualsivoglia punteggio.

Tuttavia, affinché possa accedersi a una tale prospettazione di radicale insufficienza dell’offerta tecnica, è necessario che sia ravvisabile in maniera lampante l’assoluta inidoneità oggettiva dell’offerta ad assolvere a quanto richiesto dalla stazione appaltante.

Nel caso di specie, per converso, non v’è alcuna ragione per ritenere che un intervento di demolizione e ricostruzione di un immobile (palestra), raso al suolo, non possa effettuarsi attraverso il posizionamento di isolatori sismici, apparendo una simile impostazione, al contrario, il frutto di una avanzata tecnica di costruzione, in grado di assolvere a specifiche esigenze di preservazione dell’incolumità degli alunni, preservandoli dal pericolo che potrebbe derivare da eventi sismici (e similia ).

È in tal senso ampiamente verosimile, dunque, che i commissari, nell’assegnare il punteggio, abbiano congruamente valutato la bontà della proposta e la sua fattibilità.

Preme al Collegio evidenziare, d’altra parte, che il nuovo codice dei contratti pubblici è improntato al principio della fiducia, declinato all’art. 2 del d.lgs. n. 36/2023, il cui primo comma stabilisce che: “ L'attribuzione e l'esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fonda sul principio della reciproca fiducia nell'azione legittima, trasparente e corretta dell'amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici ”.

È stato precisato che la fiducia investe tutte le parti coinvolte nella procedura di gara, imponendo alle stesse l’onere del reciproco affidamento nella correttezza delle operazioni e degli atti posti in essere dalla parte pubblica e privata (cfr. la sentenza di questa Sezione del 15/1/2025 n. 427: “ È stato affermato nella giurisprudenza di questo Tribunale che: “Non si tratta, peraltro, di una fiducia unilaterale o incondizionata. La disposizione precisa infatti che la fiducia è reciproca e, dunque, investe anche gli operatori economici che partecipano alle gare. È legata a doppio filo a legalità, trasparenza e correttezza, rappresentando, sotto questo profilo, una versione evoluta del principio di presunzione di legittimità dell'azione amministrativa” (sentenza della sez. V del 6/5/2024 n. 2959) ”).

Coordinando il canone appena ricordato con connesso il principio del risultato, va osservato che in giurisprudenza è stato già statuito che l’offerta del concorrente, qualora non presenti insanabili elementi di difformità, deve ritenersi conforme a quanto richiesto dalla stazione appaltante (cfr. Cons. Stato - sez. V, 4/3/2025 n. 1857: “ la conformità dell’offerta al capitolato, in assenza di una esplicita specificazione contraria, è imposta dal principio del risultato e del favor partecipationis, di cui agli art. 1 e 3 del d.lgs. n. 36 del 2023. In definitiva, le offerte dei partecipanti alle gare pubbliche, laddove non contengano esplicitamente elementi di difformità, idonei a tradursi in una inammissibile controproposta, devono interpretarsi come conformi al capitolato, in virtù della regola ermeneutica di conservazione degli effetti, di cui all’art. 1367 c.c., ed in ossequio al principio del risultato e del favor partecipationis ”).

Pertanto, affinché possa affermarsi che l’offerta di un concorrente non assolva affatto a quanto richiesto in gara, è indispensabile che sia evidenziato con assoluta certezza che la sua proposta non corrisponda minimamente alle caratteristiche dell’opera o ai requisiti minimi richiesti, di fatto concretandosi in un aliud pro alio , restando altrimenti impregiudicato l’esercizio del potere della stazione appaltante di valutare la conformità dell’offerta ai propri intendimenti, anche in coerenza con l’esigenza di favorire il più ampio confronto concorrenziale (cfr. Cons. Stato - sez. V, 17/4/2025 n. 3345: “ In ordine al discrimen tra aliud pro alio e varianti ammissibili, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di precisare che l’esclusione dell’offerta per difformità dai requisiti minimi, anche in assenza di una esplicita comminatoria, può operare nei casi in cui la lex specialis preveda caratteristiche e qualità dell’oggetto dell’appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale; laddove manchi una tale certezza e permanga un margine di ambiguità circa l’effettiva portata delle clausole del bando “riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l’interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell’interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività, intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità delle cause di esclusione” (Cons. Stato, n. 7102 del 2024). L’aliud pro alio può configurarsi quando si consente “di offrire un bene radicalmente diverso rispetto a quello descritto nella lex specialis, così finendo per rendere sostanzialmente indeterminato l’oggetto dell’appalto e per modificarne surrettiziamente i contenuti in danno della stessa stazione appaltante e dei concorrenti che abbiano puntualmente osservato la disciplina di gara” ”).

Per quanto detto, nella fattispecie all’esame non è rinvenibile l’illegittima evenienza allegata da parte ricorrente.

Il ricordato principio della fiducia esige, invero, che l’interessato assolva all’onere di allegare specifici argomenti che valgano senz’altro a fondare la sua pretesa e a superare la predetta presunzione di legittimità dell’azione amministrativa, esprimendo censure che abbiano una consistenza tale da evidenziare chiaramente la radicale erroneità dell’operato della stazione appaltante.

In questi termini, non basta quindi addurre una propria personale visione dei fatti, occorrendo fornire incontrovertibili elementi di prova che, in tutta evidenza, valgano a mettere in luce la dedotta difformità della proposta del concorrente.

In un simile contesto, per tutto quanto posto qui in rilievo, la funzione del Tribunale adito è giocoforza limitata alla verifica circa l’eventuale presenza di ben individuati rilievi sorretti da una dimostrazione rigorosa e inappuntabile, che faccia trasparire in termini chiari e inequivoci l’illegittimità denunciata, non potendo invece il Giudice effettuare una completa rivisitazione della vicenda amministrativa e sostituirsi, di fatto, alla Pubblica Amministrazione nell’espletamento dei suoi compiti di accertamento e verifica dei fatti.

Nel caso in esame, il Collegio deve invece osservare che le valutazioni della ricorrente si risolvono in mere asserzioni di parte, giustificabili, come tali, nell’ottica della personale valutazione di una tecnica costruttiva (come si evince ponendo a confronto le perizie delle parti, che pervengono a conclusioni opposte, senza che possa perciò privilegiarsi la prospettazione della ricorrente), ma tuttavia inidonee a superare la soglia della opinabilità, per assurgere a elemento la cui valenza non sia disconoscibile, ma induca senza dubbio a ritenere scorrettamente esercitata la discrezionalità dell’Amministrazione.

Per le suesposte ragioni il primo motivo di ricorso si rivela infondato.

La censura contenuta nel secondo motivo è a sua volta destituita di fondamento, mostrandosi il disciplinare compiutamente dettagliato nell’enunciazione dei criteri e nella corrispondente attribuzione dei punteggi.

È sufficiente, in particolare, la lettura del suo art. 18 per mostrare la completezza della descrizione dei criteri e sub-criteri, risultando da ciò solo già sconfessata la tesi della supposta scarsa chiarezza dei criteri valutativi sui quali la Commissione ha operato le proprie valutazioni.

In conclusione, il ricorso va interamente respinto.

Per la peculiarità della questione trattata sussistono, nondimeno, giustificate ragioni per disporre la compensazione per intero delle spese di giudizio tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LA Gaviano, Presidente

PE TO, Consigliere, Estensore

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PE TO	LA Gaviano

IL SEGRETARIO