Pubblicato il 24/02/2026

N. 00360/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00788/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 788 del 2025, proposto da
Ristonet S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Vecchione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nocera Inferiore, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Sabato Criscuolo, Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensiva

a) della nota del Comune di Nocera Inferiore prot. 0018907 del 19.3.2025 a firma del Dirigente del Settore Socio Formativo di riscontro negativo della istanza di revisione prezzi in relazione al contratto di appalto 5143/2024 e per l’accertamento del pieno titolo della ricorrente ad ottenere il richiesto adeguamento, nei sensi in prosieguo chiariti;

b) di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o conseguenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Inferiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa NA PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente premette in fatto:

- di aver sottoscritto con il Comune di Nocera Inferiore il contratto di appalto rep. 5143, registrato in data 22 gennaio 2024, relativo all’affidamento del servizio di ristorazione scolastica per le scuole dell’infanzia primaria e secondaria di primo grado del Comune per il periodo settembre 2019 - giugno 2022, poi prorogato sino al 30 giugno 2024 tenuto conto delle interruzioni del servizio determinate dalla pandemia da Coviv-19;

- di aver inoltrato al Comune, in data 3 gennaio 2025, istanza finalizzata ad ottenere l’attivazione del procedimento istruttorio volto alla quantificazione in contraddittorio e alla liquidazione delle somme dovute a titolo di revisione prezzi per l’anno 2023/2024, in base all'indice dei prezzi al consumo delle famiglie di operai ed impiegati (cd. indice FOI);

- che, stante l’inerzia del Comune, il silenzio inadempimento è stato impugnato con ricorso incardinato innanzi a questo TAR con n. 258/2025 R.G.;

- che in data 5 febbraio 2025 è stata trasmessa diffida al Comune per il mancato pagamento delle fatture nn. 5 e 6 del 2024, per un importo di € 49.188,27 oltre interessi moratori; il pagamento è stato effettuato dall’Ente locale con mandato n. 917 del febbraio 2025;

- con nota prot. n. 18907 del 19 marzo 2025 il Comune ha fornito riscontro negativo all’istanza di revisione prezzi;

- con sentenza di questo TAR n. 801 del 29 aprile 2025 il ricorso avverso il silenzio inadempimento è stato dichiarato improcedibile in ragione del sopraggiunto riscontro negativo.

2. Con atto notificato il 7 maggio 2025 e depositato il successivo 15 maggio la ricorrente ha quindi impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, la citata nota prot. n. 18907 del 19 marzo 2025, formulando, a mezzo di un unico motivo, censure di violazione di legge e di eccesso di potere (art. 2 legge 241/90, art. 6 l. n. 537/1993, art. 106 del codice degli appalti vigente al momento dell’affidamento del servizio, art. 29, comma 1, lettera a) del d.l. 27 gennaio 2022 n. 4 convertito, con modificazioni, dalla l. 28 marzo 2022, n. 25; art. 3 del contratto, principio del giusto procedimento, illogicità, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione, principio della necessità dell’adeguamento prezzi).

2.1. La ricorrente ha chiesto, oltre all’annullamento degli atti gravati, la concessione di un termine al Comune per pronunziarsi sulla quantificazione delle somme dovute, pari (secondo quanto anticipato in ricorso e salvo successiva verifica in contraddittorio) ad euro 76.795,53, nonché, in caso di inutile decorso del termine assegnato, la nomina di un commissario ad acta ; in via gradata, ha chiesto disporsi CTU al fine di quantificare le somme dovute a titolo di revisione prezzi.

3. Il Comune di Nocera Inferiore, nel costituirsi in giudizio, ha insistito per la reiezione del gravame in quanto infondato.

4. Alla camera di consiglio del 4 giugno 2025, su concorde richiesta delle parti, previa rinuncia alla domanda cautelare, è stata fissata l'udienza pubblica per la discussione nel merito della causa.

5. Previo deposito di ulteriore memoria di parte ricorrente, all’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è stata introitata in decisione.

6. Con l’unico motivo di gravame la ricorrente lamenta l’illegittimità del diniego, poiché il diritto ad ottenere la revisione prezzi è espressamente previsto dall’art. 3 del contratto; diversamente da quanto affermato dall’ente locale, la mancata formulazione di riserve in occasione del primigenio affidamento, della ripresa del servizio (a seguito delle interruzioni dovute alla pandemia da COVID 19) e della proroga dello stesso non comporta alcuna decadenza; la richiesta di revisione può ben essere formulata successivamente alla cessazione del rapporto contrattuale ed in ogni caso la partita contabile tra le parti non era chiusa sino a febbraio 2025, come comprovato dal pagamento, avvenuto solo in tale data, delle fatture nn. 5 e 6 del 2024, di modo che nessuna prescrizione è ipotizzabile; la contestazione in ordine alla mancanza di prova dell’onerosità sopravvenuta è infondata considerato che la ricorrente ha inviato la quantificazione delle somme richieste con pec del 13 marzo 2025; ferma restando la previsione contrattuale, risultano violati anche gli artt. 106 d.lgs. n. 50/2016 e 29, comma 1, lett. a) d.l. n. 4/2022.

6.1. Le doglianze non possono essere accolte.

6.2. In punto di fatto giova premettere che dalla documentazione in atti emerge che il servizio di mensa scolastica è stato affidato alla società Ristonet con determina dirigenziale n. 2307 del 31 dicembre 2019, per un importo unitario del pasto pari ad € 3,46, esclusa IVA, oltre oneri di sicurezza. Con verbale prot. n. 296/2020 è stata eseguita la consegna anticipata del servizio, a far data dal 7 gennaio 2020, nelle more della stipula del contratto; con determina n. 1209 del 24 giugno 2020 – tenuto conto dell’impossibilità di esecuzione a far data dal 24 febbraio 2020 in ragione della pandemia da Covid-19 - è stata disposta la sospensione del servizio, rinviando la ripresa dello stesso al superamento dell’emergenza pandemica in atto; con determina n. 2143 del 13 dicembre 2021 è stata poi disposta la ripresa del servizio in regime di esecuzione anticipata, in attesa degli esiti delle verifiche di legge sul possesso dei requisiti, fino al mese di giugno 2023; con successiva determina n. 2515 del 28 novembre 2023 il servizio è stato prorogato sino al 30 giugno 2024, per un periodo corrispondente a quello di mancata esecuzione. Infine, in data 19 gennaio 2024 è stato stipulato il contratto, per un importo unitario del pasto pari ad € 3,46, esclusa IVA, oltre oneri di sicurezza (cfr. artt. 1 e 2).

Successivamente, in data 7 gennaio 2025, la ricorrente ha presentato istanza di revisione prezzi per l’anno 2023/2024, respinta con l’atto gravato, che nega la revisione sulla base di ragioni afferenti sia all’assenza di riserve formulate dalla ricorrente (in sede, fra l’altro, di ripresa del servizio, di proroga e di stipula del contratto), sia alla proposizione dell’istanza successivamente alla cessazione del rapporto contrattuale, sia, ancora, alla mancanza di prova della onerosità sopravvenuta.

6.3. Il provvedimento di diniego si configura quindi alla stregua di "provvedimento plurimotivato", in quanto sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, di modo che la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggerlo e pertanto “ il giudice - ove ritenga infondate le censure indirizzate nei confronti di uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo di per sé a sostenerne e a comprovarne la legittimità, ha potestà di respingere il ricorso sulla sola scorta di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte nei confronti degli altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono stati articolati, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 8 aprile 2022, n. 4155).

6.4. Orbene, ritiene il Collegio che la motivazione concernente la mancata prova dell’onerosità sopravvenuta “ alla luce della necessità di verificare preliminarmente (quale presupposto indispensabile a tale fine) che la singola voce di costo abbia subito un incremento quanto meno degno di nota ” (cfr. diniego impugnato, pag. 4) rappresenti un profilo dirimente e autonomamente rilevante, idoneo a giustificare il gravato provvedimento e non adeguatamente contrastato dalle censure formulate da parte ricorrente.

6.5. Deve infatti rammentarsi che l’istituto della revisione dei prezzi (costante nel regime degli appalti, in quanto previsto dall'art. 115 del d. lgs. 163/2006, dall'art. 106, comma 1, lettera a), del successivo d. lgs. 18 aprile 2016 n. 50 e attualmente dall'art. 60 del d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36) consente il riequilibrio del sinallagma contrattuale assicurando continuità al contratto in corso di esecuzione senza azzerare il rischio di impresa.

La ratio di tale istituto è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta) e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte, tutelando al contempo l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale per l’incremento dei costi sopravvenuto durante l’arco del rapporto (cfr. ex plurimis , Consiglio di Stato, sez. III, 5 marzo 2018, n. 1337), fermo restando che “ nessun diritto all'adeguamento prezzi può pertanto discendere dal solo aumento dei costi entro margini fisiologici e compatibili con il rischio connaturato allo svolgimento di qualsivoglia attività di impresa ” (Consiglio di Stato, sez. III, 22 dicembre 2025, n. 10203) e che « il riconoscimento della revisione dei prezzi presuppone la dimostrazione, da parte del fornitore, non solo dell'aumento dei costi di mercato, ma anche della oggettiva impossibilita di farvi fronte con i corrispettivi pattuiti nell'ambito del contratto e del conseguente squilibrio del rapporto contrattuale verificatosi per effetto dell'oscillazione dei prezzi di mercato ” (T.A.R. Piemonte, Torino, sez. III, 19 gennaio 2026, n. 53).

Da tali rilievi in ordine alla ratio dell’istituto si evince pertanto che la revisione dei prezzi non trova alimento nel mero aumento dei costi che l'appaltatore deve sostenere per l'esecuzione della prestazione, quasi che la sua funzione fosse quella di garantire il costante adeguamento del valore del corrispettivo all'andamento generale dei prezzi di mercato, ma nell'esigenza di mantenimento del complessivo equilibrio contrattuale, neutralizzando gli effetti perturbatori che sullo stesso sono suscettibili di produrre gli aumenti dei costi verificatisi successivamente alla stipulazione del contratto.

Consegue da quanto detto che – atteso che la revisione non vale a automaticamente indenne l'operatore economico delle fluttuazioni dei prezzi, ma è finalizzata a garantire l'equilibrio del sinallagma contrattuale - l'applicazione del meccanismo revisionale non può discendere tout court dalla mera variazione degli indici statistici che, su un piano generale, registrano e misurano l'andamento dei costi dei beni e dei servizi, incidendo anche sul costo dei fattori produttivi necessari all'esecuzione della prestazione contrattuale, ma unicamente dalla valutazione degli effetti che eventi esterni al rapporto contrattuale, relativi alle dinamiche di mercato, riverberano sullo stesso, pregiudicandone l'equilibrio complessivo; è pertanto onere della parte istante dimostrare, in primo luogo, che l'aumento dei costi dei fattori di produzione abbia comportato in concreto una maggiore onerosità dell'appalto e, in secondo luogo, che detta onerosità abbia ecceduto l'alea contrattuale, così come cristallizzata nella disciplina negoziale, determinando uno squilibrio tra prestazione e controprestazione.

6.6. Ebbene, nel caso di specie la parte ricorrente, nell’istanza di revisione, si è limitata a richiamare i “ molteplici i fattori che hanno determinato un oggettivo aumento dei costi e dei fattori di produzione dei pasti forniti dalla scrivente ditta in esecuzione del servizio di mensa scolastica affidato: la Pandemia da Covid-19 ed il successivo conflitto in Ucraina hanno determinato in tutti i settori merceologici ivi compresa la ristorazione collettiva, prima, il blocco delle attività e lo stravolgimento delle procedure, del servizio e dell’organizzazione del lavoro da svolgere, con notevole appesantimento dei costi gestionali; e, successivamente, l’incontrollato aumento dei costi delle materie prime e di gas ed energie elettrica ”; nella successiva nota pec del 13 marzo 2025 ha poi prodotto una tabella recante il “calcolo ISTAT” dell’ammontare dovuto, risultante pari a euro 76.765,53 per effetto della moltiplicazione della “ differenza tramite calcolo Istat ” rispetto al costo del pasto aggiudicato (pari ad euro 0,57) per il numero dei pasti erogati dal 2020 al 2024.

Appare dunque evidente che gli elementi istruttori forniti dalla parte ricorrente attengono al solo profilo dell'andamento generale dei prezzi che – in assenza di un'analisi di dettaglio adeguatamente documentata dei costi dei fattori della produzione e della relativa incidenza sull'utile - non è idoneo a dimostrare che l'incremento verificatosi si è tradotto in un'alterazione dell'equilibrio contrattuale esorbitante la normale alea che connota i rapporti di durata.

All'evidenziata lacuna probatoria non può sopperire il riferimento agli indici ISTAT, attenendo essi alla quantificazione del compenso revisionale e presupponendo quindi la loro applicazione che sia stata fornita congrua dimostrazione della sua spettanza: come è stato affermato dalla giurisprudenza, infatti, " ai fini della quantificazione della somma dovuta dalla p.a. a titolo di revisione prezzi deve essere applicato in via suppletiva, ai sensi dell'art. 6, l. 24 dicembre 1993 n. 537, l'indice Istat dei prezzi al consumo di famiglie di operai e impiegati su base semestrale ", il quale " costituisce il limite massimo oltre il quale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dall'impresa, essa non può spingersi nella determinazione del compenso revisionale " (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 novembre 2015, n. 5291).

6.7. Né la pretesa attorea di vedersi riconosciuto l'aumento dei corrispettivi dell'appalto in via automatica (in ragione, e nella misura, della variazione degli indici ISTAT-FOI, indipendentemente dalla produzione di elementi giustificativi circa l'aumento dei costi dei fattori di produzione dei servizi e circa l'impossibilità di remunerare i fattori della produzione) può ritenersi fondata in virtù della disciplina contrattuale, e segnatamente dell’art. 3, a mente del quale “ il prezzo unitario del pasto si intende stabilito dall’offerente, a suo rischio e pericolo e quindi fisso ed invariabile per l’intera durata del contratto che si andrà a stipulare per tutte le forniture e indipendente da qualsiasi eventualità, fatta salva la revisione periodica del prezzo, a partire dal secondo anno, con cadenza annuale previa espressa richiesta dell’impresa appaltatrice sulla base della variazione degli indici ISTAT generali dei prezzi al consumo per famiglie di impiegati ed operai in Italia al netto dei tabacchi (indice FOI) ”.

Va premesso che, su un piano generale, la giurisprudenza ha evidenziato che:

-“ la clausola di revisione prezzi .. non assume la funzione di eliminare completamente l'alea tipica di un contratto di durata, la quale costituisce proprio oggetto di specifico apprezzamento (al momento della formulazione dell'offerta economica) dei concorrenti che intendono concorrere alla gara d'appalto. Se indubbiamente il meccanismo deve prevedere la correzione dell'importo previsto ab origine in esito al confronto comparativo - per prevenire il pericolo di un'indebita compromissione del sinallagma contrattuale - il riequilibrio non si risolve in un automatismo perfettamente ancorato ad ogni variazione dei valori delle materie prime (o dei quantitativi), che ne snaturerebbe la ratio trasformandolo in una clausola di indicizzazione " (T.A.R. Brescia Lombardia sez. I, 10 marzo 2022, n. 239):

- “ la mera variazione di determinati indici elaborati da ISTAT (c.d. FOI, ossia indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati) non implica automatico riconoscimento della revisione dei prezzi dell'appalto…altrimenti, "i corrispettivi previsti per i medesimi contratti verrebbero ancorati ad un'indicizzazione automatica" (Cons. Stato, sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756, cit.); … Piuttosto, onde poter essere ammessi alla suddetta procedura di revisione è innanzitutto necessario - come sopra anticipato - che l'appaltatore fornisca la dimostrazione circa l'aumento dei costi e della correlativa incapacità di farvi fronte (assenza di equilibrio economico), sì da comportare un azzeramento dell'utile e dunque la seria compromissione delle prestazioni oggetto di appalto…Tale dimostrazione viene poi sottoposta all'istruttoria della PA che, dal canto suo, valuterà la bontà e dunque la sussistenza dei presupposti onde provvedere alla anelata revisione dei prezzi..in questa direzione la variazione dei suddetti indici ISTAT costituisce non condizione di operatività della clausola di revisione (an della revisione) ma, più correttamente, limite massimo entro il quale la revisione stessa deve essere accordata (quantum della revisione)” (Consiglio di Stato, sez. V, 27 giugno 2023, n. 6257).

Calando le suesposte coordinate ermeneutiche nel caso di specie, deve ritenersi che la clausola invocata configuri un vero e proprio meccanismo revisionale, come emerge sia dalla rubrica dell’articolo (che fa inequivoco riferimento alla “revisione dei prezzi”), sia dal tenore della disposizione, che prevede l'invariabilità dei prezzi durante la vigenza del contratto “ fatta salva la revisione periodica del prezzo ”. Ne discende che il richiamo agli indici FOI deve essere interpretato, coerentemente con la giurisprudenza sopra richiamata, quale parametro del quantum della revisione, ferma restando la necessità, quanto all’ an della stessa, che l’appaltatore fornisca in prima battuta la dimostrazione circa l'insostenibile aumento dei costi (tale da erodere l'utile di impresa e dunque compromettere la continuità delle prestazioni), salva la successiva istruttoria e valutazione, da parte del responsabile del procedimento, circa l'effettiva assenza di remuneratività dei fattori della produzione.

6.8. La segnalata carenza sul piano dell’adeguata dimostrazione circa l'insostenibilità delle prestazioni e/o il sopravvenuto disequilibrio economico assume vieppiù rilievo considerato che fa difetto nella specie la concomitanza tra la richiesta di revisione e lo svolgimento del rapporto (in ordine alla quale non basta osservare che la disciplina della revisione non contempla un termine di decadenza, incidendo la suddetta sfasatura sulla ratio della revisione, funzionale come si è detto a garantire la manutenzione dell'equilibrio contrattuale ai fini della preservazione della qualità della prestazione dell'appaltatore durante la sua esecuzione). In proposito, la giurisprudenza ha infatti più volte affermato che “ assumono rilievo, sul piano concretamente applicativo dell'istituto, le manifestazioni dell'interesse dell'impresa alla prosecuzione del rapporto contrattuale nonostante l'oggettivo verificarsi di incrementi dei costi della prestazione, in quanto indicative della ritenuta perdurante remuneratività del corrispettivo contrattuale, sul presupposto che essa, grazie all'organizzazione di impresa concretamente adottata, sia in grado di rispondere efficacemente alle dinamiche dei prezzi di mercato e contenerne gli effetti depauperativi del prezzo contrattuale ” (Consiglio di Stato, sez. III, 22 dicembre 2025, n. 10203).

6.9. In limine litis , deve osservarsi che non risulta conferente il richiamo operato da parte ricorrente alla normativa speciale prevista dall'art. 29 comma 1 lett. a) del d.l. n. 4/2022 (c.d. “Sostegni-ter”, convertito in legge n. 25/2022), riferibile, per espressa previsione normativa, “ alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto ”.

7. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

8. La peculiarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VA AP, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

NA PO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA PO	VA AP

IL SEGRETARIO