Pubblicato il 30/03/2026

N. 01467/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03068/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3068 del 2022, proposto da
Asio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido AL Inzaghi e Riccardo Marletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Donato Milanese, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Cristina Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Città Metropolitana di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Giorgio Giulio Grandesso e Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, Ats Città Metropolitana di Milano, C & G Partners S.r.l., Immobiliare Zenya S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione consiliare 5 aprile 2022, n. 15, avente ad oggetto “Variante generale Piano di Governo del Territorio (PGT) del Comune di San Donato Milanese e allegati studi e piani di settore - controdeduzioni alle osservazioni, adeguamento ai pareri pervenuti e approvazione ai sensi dell'articolo 13 della L.R. 12/2015 e successive modificazioni” , divenuta efficace a seguito della pubblicazione dell'avviso di avvenuta approvazione definitiva della variante al Piano di Governo del Territorio del Comune di San Donato Milanese sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia – Serie Avvisi e Concorsi n. 39 del 28 settembre 2022;

- di ogni atto ad essa preliminare, connesso o conseguente ed in particolare, in quanto occorra, della deliberazione consiliare 28 ottobre 2021, n. 47, di adozione della variante al Piano di Governo del Territorio, del parere motivato 15 ottobre 2021, emesso dall'autorità competente d'intesa con l'autorità procedente del procedimento di VAS, della Dichiarazione di Sintesi redatta in data 15 ottobre 2021, della deliberazione di Giunta Comunale n. 112 del 15 ottobre 2021, del parere della Regione Lombardia – Direzione Generale Territorio e Protezione Civile – Urbanistica e Assetto del Territorio pervenuto in data 25 novembre 2021 prot. n°48367, del parere della Città Metropolitana di Milano – Settore Parco Agricolo Sud Milano pervenuto in data 23 febbraio 2022 prot. n°7656, del parere della Città Metropolitana di Milano – Settore Pianificazione Territoriale Generale e rigenerazione urbana pervenuto in data 3 marzo 2022 prot. n°8674, della nota di ARPA Lombardia – Dipartimento Milano – Monza e Brianza – U.O. Agenti Fisici e Valutazioni ambientali pervenuta in data 30 novembre 2021 prot. n°49168, della nota di ATS Città Metropolitana di Milano – UOC Salute pervenuta in data 11 gennaio 2022 prot. n°981, del parere motivato finale 22 marzo 2022, espresso dall'autorità competente, della Dichiarazione di Sintesi finale redatta in data 22 marzo 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Donato Milanese e della Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 febbraio 2026, tenutasi da remoto, il dott. RO MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, proprietaria di un’area in San Donato Milanese in località IA, in data 2-9 maggio 2019 presentava una proposta di Programma Integrato d’Intervento - PII, conforme al PGT allora vigente, finalizzata all’attuazione dell’Ambito “ AT.I – Ex Laboratori Sud, IA ”, facendo riferimento al secondo livello di pianificazione, in relazione al quale il Documento di Piano previgente prevedeva un indice di utilizzazione territoriale - Ut, pari a 0,5 mq/mq, a fronte di una superficie territoriale - ST presunta pari a mq 75.700, e dunque una Slp massima generata pari a mq 37.850.

La proposta di PII -che prevedeva la realizzazione di un complesso contraddistinto da un “ mix funzionale residenziale, sanitario/assistenziale e commerciale ” a fronte di una previsione di superficie fondiaria pari a mq 48.643- veniva integrata in data 3 marzo 2020 e 24 novembre 2020.

Seguivano ulteriori interlocuzioni e, in data 16 luglio 2021, il Comune di San Donato Milanese trasmetteva alla ricorrente i pareri emessi da parte di ATS, di ENAC, del Parco Agricolo Sud Milano e di Terna. In data 6 agosto 2021 la ricorrente riceveva il parere tecnico di ARPA in merito al documento di Valutazione Previsionale di Clima Acustico presentato a corredo della proposta di PII.

1.1. Con nota in data 21 ottobre 2021 il Comune di San Donato Milanese comunicava che “ la proposta di Programma di Intervento in argomento non può essere accolta e, pertanto, con la presente si adotta determinazione negativa della Conferenza di Servizi che, in forza dell’art. 14 bis, comma 5 della Legge n. 241/1990 produce gli effetti della comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/1990 ”, con osservazioni successivamente presentate dalla ricorrente.

1.2. Infine, il Comune adottava la variante generale al PGT, con deliberazione consiliare 28 ottobre 2021, n. 47/2021, con la quale la potenzialità edificatoria di cui all’Ambito di Trasformazione “ AT.01 IA ” veniva ridotta, rilevandosi che “ la previsione della funzione residenziale dovrà comportare la realizzazione di una quota di Edilizia residenziale sociale pari ad almeno il 50% della SL ”

1.3. La ricorrente presentava specifiche osservazioni anche sulla ridetta variante che, indi, veniva approvata con delibera di c.c. n. 15 del 4 aprile 2022.

1.4. Avverso tale ultimo provvedimento, nonché avverso gli atti presupposti, insorgeva la ricorrente, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:

- Violazione dell’articolo 38, comma 5 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Violazione dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Falsa applicazione dell’articolo 13 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento di fatto, difetto di istruttoria, avendo il consiglio comunale emanato il pregnante provvedimento che ne occupa allorquando sarebbe stato sfornito della relativa potestas , astretta ai soli atti urgenti e improrogabili dopo la indizione dei comizi elettorali per il rinnovo dei consigli comunali, avvenuta con decreto del 31 marzo 2022: talchè, “ l’Amministrazione uscente avrebbe dovuto soprassedere dall’approvazione della variante in esame, riservando ogni valutazione sulla variante al PGT al consiglio comunale subentrante ”;

- Violazione e falsa applicazione dell’articolo 13 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, contraddittorietà, disparità di trattamento, travisamento di fatto, difetto di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifeste, stante la illegittima pretermissione delle puntuali osservazioni presentate in sede procedimentale dalla ricorrente, e quivi partitamente riproposte al fine della emersione dei vizi dell’ agere provvedimentale in epigrafe individuati.

1.5. Si costituivano la Città Metropolitana di Milano e il Comune di San Donato Milanese, quest’ultimo eccipiente in primis la improcedibilità del gravame -stante la presentazione da parte della ricorrente, in data 4 novembre 2025, di una nuova proposta di piano attuativo relativo all’ambito per cui è causa- la inammissibilità e, in ogni caso, instando per la sua reiezione, comechè infondato.

1.6. In prossimità della odierna udienza di trattazione, illustrate le rispettive posizioni con ulteriori scritti, veniva altresì avanzata istanza di rinvio fondata giustappunto sulla pendenza della nuova fattispecie procedimentale iniziatasi per “fatto” della società ricorrente, con la formulazione di una nuova proposta di piano attuativo.

1.7. La causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 13 febbraio 2026, tenutasi da remoto.

2. Preliminarmente deve essere respinta l’istanza di rinvio: non sussistono, infatti, quelle ragioni eccezionali che l’art. 73, comma 1 bis , c.p.a. esige per derogare al principio di concentrazione del giudizio e di speditezza del processo; a fortiori una tale conclusione si impone in ragione della peculiare connotazione dell’odierno giudizio, chiamato in udienza straordinaria proprio a cagione del suo risalente avvio.

2.1. Il ricorso è improcedibile.

E, invero, siccome condivisibilmente dedotto dal Comune resistente, la fattispecie procedimentale e provvedimentale in esame è stata assorbita e superata da una nuova, rinnovata , manifestazione di volontà della stessa società ricorrente, concretatasi con la presentazione di un progetto “altro”, in data 4 novembre 2025, relativamente al medesimo ambito territoriale oggetto dell’odierno scrutinio.

2.1.1 L’interesse a rimuovere le previsioni del PGT -comechè ostative alla “vecchia” proposta veicolata dalla ricorrente- invero, è ben stato superato e assorbito dal successivo contegno tenuto dalla medesima società ricorrente, inveratasi nella formulazione di una “nuova” proposta, che ha aperto una nuova fattispecie procedimentale -in corso di “istruzione” da parte del Comune- che non può non assorbire e sostituire quella precedente che quivi viene in rilievo.

2.1.2. Chè, in altre parole, la società ricorrente non può pretendere di “tenere in piedi” la vecchia proposta, in attesa della positiva definizione di quella successivamente avanzata -questa volta in guisa conforme alle previsioni della variante che in questa sede di contestano- in data 4 novembre 2025.

2.1.3. Tale nuova proposta, proprio perché costituente atto di iniziativa procedimentale -di avvio di un nuovo e diverso rapporto procedimentale con la Amministrazione- non può non implicare l’abbondono di quella illo tempore presentata, con la quale, peraltro, contrasta irrefragabilmente.

Electa una via, invero, non datur recursus ad alteram .

2.1.4. Diversamente opinando, per vero, si creerebbe una inammissibile situazione di bis procedimentale , determinato peraltro dal contegno della stessa parte privata, estrinsecatosi in: i) atti di iniziativa procedimentale; ii) promananti dallo stesso soggetto giuridico; iii) aventi contenuto tutt’affatto diversi e, per questo, in guisa diversi impingenti sul quadro normativo edilizio ed urbanistico vigente nel Comune (quadro asseritamente collidente con la primigenia proposta; quadro, per converso, cui aderisce la recente proposta del 4 novembre 2025).

E’ sulla nuova fattispecie procedimentale -iniziatasi per volontà della ricorrente proprio in prossimità della odierna udienza di discussione- che si trasla l’interesse di essa ricorrente .

2.2. Né può residuare –sia detto ad abundantiam - l’interesse all’acclaramento della illegittimità dell’atto quivi impugnato, al fine della proposizione di una eventuale azione risarcitoria, peraltro non mai prospettato dalla stessa ricorrente.

2.2.1. E, invero la presentazione della nuova proposta del novembre 2025, costituisce estrinsecazione di una voluntas della società ricorrente incompatibile con quale di ulteriormente coltivare il presente giudizio.

2.2.2. Ciò che solo quivi rileva è la manifestazione della voluntas della società ricorrente di abbandonare la precedente vicenda procedimentale –e, di riflesso e specularmente, quella processuale che, della prima, costituiva scaturigine- consacratasi giustappunto attraverso la apertura di un nuovo procedimento, avente giustappunto quale finalità quelle del conseguimento del medesimo bene della vita agognato con il presente giudizio, id est : la realizzazione di un piano attuativo relativo all’ambito “AT.01-IA”.

2.2.3. La nuova domanda presentata dalla ricorrente, in altre parole, ai fini processuali che ne occupano, non viene in considerazione quale atto o negozio, ovvero atto di iniziativa procedimentale – id est nella sua attitudine negoziale o procedimentale a spiegare effetti giuridici inter partes - bensì quali fatto .

2.2.4. In altre parole, nella fattispecie che ne occupa viene in rilievo il fenomeno ben noto della cd. “ digressione dell’atto in fatto ”.

2.2.5. E’ giustappunto il “fatto storico” della avvenuta estrinsecazione della volontà della società ricorrente di  “aprire” un nuovo rapporto procedimentale tutt’affatto analogo (ancorchè con contenuti opposti, ex professo aderenti alle previsioni della variante quivi impugnate) a quello per cui è causa –cristallizzatasi con la presentazione della nuova proposta di pianto attuativo del 4 novembre 2025, peraltro “in fase di istruttoria” da parte della Amministrazione- ad essere oggettivamente incompatibile con la volontà, di contro, di ulteriormente proseguire il presente giudizio.

2.2.6. La manifestazione di volontà contenuta nella ridetta proposta del novembre 2025 osta in guisa irrefragabile alla ulteriore coltivazione del giudizio, irrimediabilmente deprivando di interesse la azione quivi veicolata; interesse , invero, apertamente collidente con (ed espressamente contraddetto dal) l’inequivocabile contegno remissivo poscia autonomamente assunto dalla società, ed inveratosi nella sottoscrizione di una nuova istanza, apertis verbis rispettosa delle prescrizioni urbanistiche contestate con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

2.2.7. Talchè:

- è sulla definizione del nuovo procedimento così iniziatosi che si sposta l’interesse della società ricorrente al conseguimento del sostanziale bene della vita de quo agitur , deprivando di interesse la domanda caducatoria quivi in esame;

- la condotta serbata dalla ricorrente, pel tramite della sottoscrizione di una seconda proposta di piano attuativo – e la significanza che a tale condotta deve attribuirsi al fine di certare la sussistenza, o meno, del perdurante interesse alla definizione del giudizio anche nei termini di accertamento di illegittimità del primigenio contegno amministrativo- vale a lumeggiare la carenza di interesse, anche sotto tale profilo, alla ulteriore coltivazione del presente giudizio, disvelandosi appieno avuto riguardo già al “fatto” della sottoscrizione di essa istanza.

2.3. Sotto altro profilo, le deduzioni contenute nella memoria di replica della ricorrente concretano una condotta processuale confliggente con lo stesso contegno tenuto in sede negoziale, recte ac melior , procedimentale e sostanziale dalla stessa ricorrente.

2.3.1. Ciò che depone per la inammissibilità della prospettazione di un perdurante interesse alla coltivazione del giudizio, comechè inverante in parte qua una ipotesi esemplare di “ venire contra factum proprium ”.

2.3.2. In questa ottica, l’ agere processuale della ricorrente –che contrasta la eccezione di improcedibilità del Comune, instando per l’accertamento della illegittimità della primigenia azione amministrativa, da essa stessa ricorrente ormai tenuta in non cale e “abbandonata”, ovvero “tenuta per buona” o “accettata” pel tramite della proposizione di una nuova domanda- si appalesa contrastante con il canone della buona fede, che rileva non solo sul piano sostanziale e/o procedimentale, ma anche su quello processuale, allorquando le tesi giudiziali collidano, all’evidenza, con il comportamento tenuto dalla parte nella fase precedente del rapporto e/o del contatto.

2.3.3. Gli obblighi di buona fede e correttezza che devono sempre e comunque informare la condotta dei soggetti avvinti da un rapporto giuridico si dispiegano con continuità anche nella fase giurisdizionale, costituente il segmento finale del rapporto e del contatto inter partes (CdS, V, 27/3/2015, n. 1605; CdS, V, 27 aprile 2015, n. 2064; Cass., 7 maggio 2013, n. 10568; TAR Lazio, I, 9 settembre 2019, n. 10797; TAR Lombardia, I, 14 giugno 2019, n. 1376; TAR Lombardia, I, 19 novembre 2018, n. 2603; TAR Campania, III, 10 gennaio 2018, n. 154).

2.3.4. Di talchè, le iniziative processuali, la meritevolezza e l’ammissibilità dell’interesse che le sostiene, vanno disvelate e poste in rilievo anche in forza dell’apprezzamento degli antecedenti comportamenti e/o manifestazioni di volontà posti in essere dalle parti, in sede negoziale e/o procedimentale ovvero in altre e diverse sedi giurisdizionali.

3. Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026, tenutasi da remoto, con l'intervento dei signori magistrati:

AL Di IO, Presidente

RO MP, Primo Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO MP	AL Di IO

IL SEGRETARIO