Pubblicato il 04/03/2026

N. 00689/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01693/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1693 del 2024, proposto da
Astore Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Librizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lipari, non costituito in giudizio;
Regione Siciliana Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum
VA IC, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiorella Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 5 giugno 2024, n. 47956/N.060.100, con cui è stato negato l’accertamento della compatibilità paesaggistica in relazione ad una istanza di condono edilizio ed è stata ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, nonché, ove occorra, della circolare assessoriale n. 02 in data 30 dicembre 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 la dott.ssa CR CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente ha impugnato: a) il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 5 giugno 2024, n. 47956/N.060.100, con cui è stato negato l’accertamento della compatibilità paesaggistica in relazione ad una istanza di condono edilizio ed è stata ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi; b) ove occorra, la circolare assessoriale n. 02 in data 30 dicembre 2022.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) la società ha presentato al Comune di Lipari istanza di condono edilizio n. 8134 in data 6/7 giugno 2022, invocando l’art. 40, comma 6, della legge n. 47/1985 e l’art. 46, comma 5, del D.P.R. n. 380/2001, in quanto l’immobile era stato acquisito nell’ambito di una procedura esecutiva; b) la richiesta si riferiva ad un cambio di destinazione d’uso, con lieve ampliamento, di un piccolo fabbricato (in località San Pietro, isola di Panarea, foglio di mappa 17, particelle 620-622); c) per l’intervento in esame l’U.T.C. del Comune di Lipari aveva già istruito favorevolmente l’istanza di sanatoria e la Soprintendenza, nonostante le opere ricadano in parte in tipologia di abuso 5, ha adottato il sintetico diniego in questa sede impugnato, limitandosi a richiamare la citata circolare assessoriale n. 02 in data 30 dicembre 2022; d) era tuttavia maturato il silenzio-assenso per il decorso del termine previsto dall’art. 46, comma 2, della legge regionale n. 17/2004 e dall’art. 29, comma 6, della legge regionale n. 7/2019, sicché l’Amministrazione avrebbe dovuto semmai intervenire in autotutela; e) al riguardo devono anche richiamarsi l’art. 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004 e l’art. 17-bis della legge n. 241/1990, ritenendosi che l’eventuale tardività farebbe comunque perdere al parere efficacia vincolante; f) è stato altresì omesso l’invio del preavviso di rigetto, risultando inapplicabile nella specie l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, in ragione della natura non vincolata dell’atto; g) la circolare n. 02 in data 30 dicembre 2022, inoltre, è frutto di un’interpretazione non condivisibile della sentenza della Corte Costituzionale n. 252/2022 ed è comunque inidonea a fondare una decisione di rigetto; h) in ambito regionale si è consolidata una lettura secondo cui l’art. 32, comma 27, lettera d , del decreto-legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, impedisce la sanatoria solo in presenza di vincoli comportanti inedificabilità assoluta (cfr. C.G.A., parere n. 291/2010 del 31 gennaio 2012); i) l’intervento in questione è riconducibile all’ipotesi dei “micro-abusi”, senza creazione di volumi o superfici utili, ed è privo di impatto paesaggistico; l) la Soprintendenza ha illegittimamente ordinato la rimessione in pristino in luogo del Comune.

Con memoria in data 14 ottobre 2024 la promissaria acquirente dell’immobile per cui è causa ha spiegato intervento ad adiuvandum , svolgendo difese analoghe a quelle formulate dalla ricorrente.

L’Amministrazione intimata, con memoria del 3 novembre 2025, ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) l’area è sottoposta a vincolo paesaggistico dal 19 aprile 1964 e, in applicazione del decreto-legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003 (art. 32, commi 26 e 27), non sono sanabili gli abusi in area vincolata se comportanti la creazione di volumi o superfici utili; b) l’intervento consiste nell’ampliamento di un corpo di fabbrica e in un cambio di destinazione d’uso da deposito a civile abitazione, e si richiamano al riguardo le ampie nozioni di volume e superficie utile in materia paesaggistica; c) anche il cambio di destinazione d’uso di un manufatto realizzato in zona con vincolo, benché in presenza di opere che non comportino modifiche ai volumi o alla sagoma, necessita di autorizzazione paesaggistica e di permesso di costruire (cfr. Cass. n. 27199/2022, Cass. Pen. n. 43885/2012, n. 42453/2015 e n. 13703/2022; T.A.R. Catania, n. 1939/2023); d) il diniego costituiva atto vincolato, sicché risulta irrilevante la circostanza che non sia stato comunicato l’avvio del procedimento e non sia stato inviato il preavviso di rigetto, anche alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990; e) non può trovare applicazione nel caso di specie l’art.17, comma 6 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, né l’art. 46, comma 2, della legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17 (cfr. Corte Cost., 15 luglio 2021, n. 155); f) risulta legittima la motivazione per relationem , mediante rinvio alla circolare assessoriale.

Con successive memorie la ricorrente e la parte interveniente hanno ribadito e ulteriormente precisato le proprie difese.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio, quanto al nucleo fondamentale della vicenda, rileva che, per consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, VI, 30 gennaio 2023, n. 1036; Consiglio di Stato, I, 18 gennaio 2023, n. 90; Consiglio di Stato, VI, 14 ottobre 2022, n. 8781), ai sensi dell’art. 32, comma 27, lettera d , del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003 (terzo condono), sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui quello idrogeologico, ambientale e paesistico), purché ricorrano “ congiuntamente ” determinate condizioni: - che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo (e non necessariamente che comporti l’inedificabilità assoluta); - che pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; - che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai numeri 4, 5, e 6 dell’allegato 1 al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria); - che sia intervenuto il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

Ciò vale anche in ambito regionale, come ripetutamente chiarito in numerose pronunce del Tribunale e di questa Sezione, alle cui motivazioni si rinvia per esigenze di sintesi: cfr., ad esempio, T.A.R. Sicilia, II Sezione, n. 1538/2025, n. 1537/2025, n. 1536/2025, n. 1422/2025, n. 1421/2025, n. 1420/2025, n. 1384/2025, n. 1383/2025, n. 1382/2025, n. 1381/2025, n. 1301/2025, n. 1299/2025, n. 1298/2025, n. 1297/2025, n. 1296/2025, n. 894/2025, n. 713/2025, n. 711/2025, n. 575/2025, n. 356/2025, n. 341/2025, n. 340/2025, n. 256/2025, n. 137/2025, n. 129/2025, n. 4174/2024, n. 4169/2024, n. 4167/2024, n. 4009/2024, n. 4008/2024, n. 3973/2024, n. 3959/2024, n. 3790/2024, n. 3758/2024, n. 3757/2024, n. 3684/2024, n. 3578/2024, n. 3552/2024, n. 3546/2024, n. 3540/2024, n. 3539/2024, n. 3473/2024, n. 3311/2024, n. 3267/2024, n. 3265/2024, n. 3262/2024, n. 3130/2024, n. 3044/2024, n. 3043/2024, n. 3038/2024, n. 2892/2024, n. 2874/2024, n. 2873/2024, n. 2871/2024, n. 2867/2024, n. 2866/2024, n. 2829/2024, n. 2811/2024, n. 2794/2024, n. 2736/2024, n. 2652/2024, n. 2651/2024, n. 2650/2024, n. 2223/2024, n. 2222/2024, n. 2071/2024, n. 2071/2024, n. 2068/2024, n. 1794/2024, n. 1791/2024, n. 1765/2024, n. 1764/2024, n. 1763/2024, n. 1762/2024, n. 1761/2024, n. 1760/2024, n. 1759/2024, n. 1755/2024, n. 1754/2024, n. 1627/2024, n. 1626/2024, n. 1621/2024, n. 1620/2024, n. 1619/2024, n. 1581/24, n. 1561/2024, n. 1330/2024, n. 1278/2024, n. 1102/2024, n. 1101/2024, n. 1094/2024, n. 1091/2024, n. 1090/2024.

In ordine alle ulteriori censure sollevate dall’interessata deve, poi, osservarsi quanto segue: a) la Corte Costituzionale, con sentenza n. 155 in data 15 luglio 2021, ha precisato che: - l’art. 46, secondo comma, della legge regionale n. 17/2004, il quale contemplata il silenzio-assenso, non è più vigente per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 7, primo comma, della legge regionale n. 5/2011, il quale, nel modificare l’art. 23 della legge regionale n. 10/1991, ha reso applicabile in Sicilia l’art. 20, quarto comma, della legge n. 241/1990, il quale esclude il silenzio-assenso nei “procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”; - trattandosi di una norma di esclusione direttamente applicabile, che riguarda specificamente i procedimenti di tutela paesaggistica, la sua applicazione è incompatibile con la permanente applicazione del citato art. 46, secondo comma, il quale di conseguenza deve considerarsi abrogato; b) l’art. 29, secondo comma, della legge regionale n. 7/2019 esclude dall’ambito di applicazione della norma gli atti e i procedimenti riguardanti l’ambiente e la tutela del paesaggio, il quale si pone in rapporto di continenza rispetto alla nozione giuridica di ambiente; c) il provvedimento da assumere risultava interamente vincolato, venendo in rilievo la creazione di nuovi volumi e superfici paesaggisticamente intesi; d) per ciò che attiene al profilo paesaggistico rileva, in particolare, la creazione di ogni tipo di volume, come precisato dalla giurisprudenza (sul punto, cfr., ad esempio, T.A.R. Sicilia, 11 luglio 2024, n. 2508; T.A.R. Lazio – Roma, Sez. IV-ter, 18 dicembre 2023, n. 19114; Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 luglio 2015, n. 3289 –“ coerentemente alla natura degli interessi perseguiti e della norma stessa, il divieto di incremento dei volumi esistenti imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisca a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume ”; Consiglio di Stato, Sez. II, 24 aprile 2023, n. 4123 – “ non è rilevante, sotto il profilo paesaggistico, la distinzione tra volumi e volumi tecnici, tra volumi interrati e fuori terra; ai fini di tutela del paesaggio, il divieto di incremento dei volumi esistenti si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, non potendo distinguersi tra volume tecnico ed altro tipo di volume, interrato o meno ”; Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 novembre 2022, n. 9950 – “ in area sottoposta a vincolo paesaggistico la realizzazione di un nuovo volume ulteriore va qualificato come nuova costruzione che modifica irreversibilmente lo stato dei luoghi ; hanno una indubbia rilevanza paesaggistica tutte le opere realizzate sull'area sottoposta a vincolo, anche se trattasi di volumi tecnici ed anche se si tratta di una eventuale pertinenza ”; Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 febbraio 2022, n. 1213 – “ nell'ambito dei territori vincolati a livello paesaggistico è da ritenersi preclusa la sanatoria di qualsivoglia nuovo volume, anche di natura tecnica, o di qualsivoglia superficie ”); e) considerazioni in parte analoghe valgono in relazione alla nozione di superficie, avendo la giurisprudenza condivisibilmente affermato che in ambito paesaggistico la “ superficie utile ” va “ intesa in senso ampio e finalistico, ossia non limitata agli spazi chiusi o agli interventi capaci di provocare un aggravio del carico urbanistico, quanto piuttosto considerando l’impatto dell'intervento sull’originario assetto del territorio e, quindi, l’idoneità della nuova superficie, qualunque sia la sua destinazione, a modificare stabilmente la vincolata conformazione originaria del territorio, ragion per cui di superficie utile deve parlarsi in presenza di qualsiasi opera edilizia calpestabile o che può essere sfruttata per qualunque uso, atteso che il concetto di utilità ha un significato differente nella normativa in materia di tutela del paesaggio rispetto alla disciplina edilizia ” (T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 4 marzo 2019, n. 358; Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 febbraio 2022, n. 1213); f) il cambio di destinazione d’uso realizzato (da deposito a civile abitazione), in quanto operante tra categorie edilizie non omogenee, certamente incide sul carico urbanistico (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 4 aprile 2017, n. 4225; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, 12 luglio 2017, n. 1773), ed in ogni caso, secondo consolidata giurisprudenza, la circostanza che una o più opere siano sanabili non può assumere rilievo allorquando esse si inseriscano nell’ambito di un più complesso intervento abusivo (sul punto, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2021, n. 515); g) in materia di repressione degli abusi edilizi, quando vengano in rilievo atti vincolati, non si richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale in ordine all’intervento repressivo, non potendo neppure ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (sul punto, cfr., fra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, IV, n. 3110/2020; Consiglio di Stato, II, n. 3485/2020, n. 1765/2020, n. 549/2020; Consiglio di Stato, VI, n. 7793/2019 e n. 3685/2019; nonché Consiglio di Stato, Ad. Plen., 17 settembre 2017, n. 9); h) il carattere vincolato dei provvedimenti sanzionatori e repressivi in materia di abusi edilizi rende anche superflua la comunicazione di avvio del procedimento o del preavviso di rigetto, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali, non è possibile alcun utile apporto partecipativo dell’interessato, come pure risulta inutile una specifica motivazione, risultando sufficiente l’individuazione degli abusi commessi (sul punto, cfr., fra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, II, n. 2842/2020; T.A.R. Campania, Napoli, III, n. 78/2020; T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 4765/2020; T.A.R. Liguria, Genova, I, n. 723/2019); i) nel caso in esame il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali risulta adeguatamente motivato attraverso il richiamo, ex art. 3, terzo comma, della legge n. 241/1990, alla circolare assessoriale, la quale precisa chiaramente l’impossibilità di assentire in zona vincolata abusi che abbiano dato luogo alla creazione di nuovi volumi o superfici paesaggisticamente intesi.

Per quanto attiene alla presunta formazione del silenzio-assenso ex art. 17-bis della legge n. 241/1990 (ed ex art. 30 delle legge regionale n. 7/2019), è noto che la disposizione ha dato luogo a difformi interpretazioni, avendo talora la giurisprudenza ritenuto che la norma, quanto ai cosiddetti interessi sensibili, non incida sulla natura “devolutiva” del silenzio eventualmente perfezionatosi (sul punto, cfr. Consiglio di Stato, I, 28 giugno 2021, n. 1114; 25 gennaio 2021, n. 103), con esclusione, quindi, di qualsiasi forma di silenzio-assenso, mentre altra giurisprudenza ha ritenuto che la disposizione renda applicabile la disciplina del silenzio-assenso ai rapporti orizzontali fra Pubbliche Amministrazioni nell’ipotesi di decisioni pluristrutturate (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, Comm. Spec., 23 giugno 2016, n. 1640 e Consiglio di Stato, IV, 2 ottobre 2023, n. 8610; tale ultima decisione contiene, tra l’altro, una chiara ricostruzione delle specifiche ragioni giuridiche a sostegno delle due tesi).

Con riferimento a tale seconda opzione interpretativa, il Collegio osserva che anche nel procedimento relativo al condono edilizio viene effettivamente in rilievo una co-decisione, tenuto conto della natura vincolante del “parere” o “nulla-osta” (così denominati in senso chiaramente atecnico) della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, sicché il provvedimento finale presenta effettivamente natura pluristrutturata.

Tuttavia, occorre considerare la specialità del procedimento di condono (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, II, 14 gennaio 2020, n. 359; Consiglio di Stato, VI, 5 agosto 2019, nr. 5537; Consiglio di Stato, IV, 25 maggio 2011, n. 3134 e 31 marzo 2009, n. 1998; Consiglio di Stato, VI, 30 giugno 2022, n. 7979; Consiglio di Stato, VI, 21 febbraio 2023, n. 1787; VI, 8 febbraio 2023, n. 1412; 16 settembre 2022. n. 8043) e la relativa disciplina che contempla il cosiddetto silenzio-inadempimento, ai sensi dell’art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, il quale, nell’indicare le opere non suscettibili di sanatoria, richiama quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (e il citato art. 32 della legge n. 47/1985 afferma che, salve le fattispecie previste dall'art. 33 - opere non suscettibili di sanatoria, per le quali è ovviamente esclusa ogni ipotesi di silenzio-assenso - qualora l’Amministrazione non esprima il parere nel termine di centottanta giorni, si forma il silenzio-rifiuto).

Può aggiungersi che il menzionato art. 17-bis, così come l’art. 30 della legge regionale n. 7/2019, presuppone esplicitamente che l’Amministrazione compulsata per rendere la co-decisione abbia ricevuto dall’Amministrazione procedente, chiamata formalmente ad adottare l’atto conclusivo del procedimento, lo schema di provvedimento corredato dalla relativa documentazione: è dalla ricezione di tali atti che decorre il termine per la formazione del silenzio-assenso (come affermato inequivocabilmente dalla disposizione).

Nel caso in esame non risulta che il Comune abbia provveduto a trasmettere alla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali lo schema di provvedimento e la relativa documentazione e al riguardo deve aggiungersi che tale adempimento non è previsto dalle norme sul condono, ad ulteriore testimonianza della specialità della relativa disciplina.

Tale circostanza consente di prescindere da ulteriori approfondimenti in ordine alle ragioni che hanno indotto parte della giurisprudenza a ritenere che in materia paesaggistica - e, in genere, a fronte di interessi sensibili - la decisione sia in ogni caso monostrutturata e, pertanto, il silenzio-assenso non possa comunque formarsi.

Tutto ciò premesso, si rileva, invece, che già con pregresse decisioni (cfr., ad esempio, le sentenze n. 3692/2023 in data 7 dicembre 2023 e n. 2068/2024 in data 3 giugno 2023) la Sezione ha osservato come la giurisprudenza (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, VI, 1 marzo 2023, n. 2194) abbia chiarito che il procedimento di condono edilizio si conclude con la decisione formale del Comune, al quale anche spetta l’adozione di eventuali provvedimenti repressivi e sanzionatori, posto che le autorità preposte alla tutela dei vincoli intervengono in tale procedimento al (solo) fine di esprimere il loro - pur vincolante - avviso.

Nessuna norma relativa a tale specifico provvedimento attribuisce, invero, a tali autorità il potere di definire formalmente il procedimento o di ingiungere la riduzione in pristino.

I poteri repressivi e sanzionatori nella specifica materia paesaggistica sono disciplinati, infatti, con riferimento alle diverse fattispecie procedimentali contemplate dal decreto legislativo n. 42/2004 (cfr., in particolare gli artt. 160 e seguenti, nonché gli artt. 167 e 168), nonché nelle particolari ipotesi normate dal D.P.R. n. 380/2001 (cfr., ad esempio, gli artt. 33, terzo comma, e 35 secondo comma), mentre nel caso di condono edilizio che sia definito con provvedimento di diniego, il successivo ordine di demolizione è di competenza del Comune, trovando applicazione l’ordinaria disciplina di cui all’art. 31 e potendo ipotizzarsi una competenza dell’autorità preposta alla tutela del vincolo solo nell’ipotesi - che in questa sede non rileva - di cui al comma 4-bis.

In conclusione, il ricorso è infondato, salvo per quanto attiene allo specifico ordine di riduzione in pristino dello stato dei luoghi contenuto nel provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 5 giugno 2024, n. 47956/N.060.100, sicché tale atto va annullato nella sola parte in cui dispone, appunto, il ristabilimento dello status quo ante .

Tenuto conto del complessivo esito della lite e anche della reciproca soccombenza, le spese processuali devono essere compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: 1) rigetta il ricorso, salvo per quanto attiene all’ordine di riduzione in pristino disposto dalla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 5 giugno 2024, n. 47956/N.060.100; 2) annulla il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 5 giugno 2024, n. 47956/N.060.100 nella sola parte in cui l’atto dispone la rimessione in pristino dello stato dei luoghi; 3) compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE RZ, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

CR CO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CR CO	LE RZ

IL SEGRETARIO