Pubblicato il 16/02/2026

N. 00363/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01717/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1717 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cooperativa Domina s.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gentile Bottari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

di:
- DU Service s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Orsola Cortesini, Giuseppe Morbidelli, Matteo Anastasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- AM s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della decisione del Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi, di aderire alla IO NS “Musei”, per l'acquisizione del servizio di controllo accessi, comunicata alla ricorrente con pec in data 6 maggio 2025, con efficacia differita dell'avvio del servizio al 1° luglio 2026;

- ove occorrer possa, della delibera n. 351 del 21 novembre 2024, pubblicata sul sito de "Le Gallerie degli Uffizi" in data 8 maggio 2025;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quelli impugnati, con i quali si sia proceduto all'istruttoria e all'avvio della procedura di adesione, della successiva Richiesta Preliminare di Fornitura (RPF), del Piano Dettagliato delle Attività (PDA) e dell'Ordinativo di Fornitura (ODF);

- con espressa richiesta di declaratoria d'inefficacia dell'adesione e di risarcimento del danno in forma specifica mediante reintegro della posizione, valutazione dell'opzione di proroga e/o comunque d’indizione di nuova gara;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati l’11 settembre 2025:

- della nota trasmessa a mezzo pec il 4.7.2025, con la quale, in riscontro a istanza della ricorrente, l’Amministrazione ha specificato di non essere tenuta a supportare la decisione di aderire alla IO NS “Musei” con una specifica determina volta a farne emergere le ragioni di maggiore convenienza;

- della determina n.163 del 5 giugno 2025, trasmessa a mezzo pec in data 4.7.2025, con la quale è stato adottato l’ordinativo per servizi aggiuntivi relativi al controllo accessi;

- della nota prot. 5169-P del 30.5.2025, menzionata nella determina n.163 del 5 giugno 2025, con la quale la P.A. ha esternato l’esigenza d’integrare l’ordinativo principale di fornitura al fine di aumentare le attività di servizi di assistenza e supporto al pubblico;

- del riepilogo dell’atto aggiuntivo all’ordinativo principale prot. 5301-A del 5.6.2025;

- della nota prot. n. 5270-A del 5.6.2025, recante “trasmissione PDA revisionato (REV. 08)”, menzionata nella citata delibera;

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

nonché, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., per la declaratoria di illegittimità del parziale diniego d’accesso comunicato con nota del 4 luglio 2025;

e per la declaratoria d’inefficacia dell’impugnata adesione e per il risarcimento danni in forma specifica, mediante reintegro nella posizione fatta valere e valutazione dell’opzione di proroga e/o comunque dell’indizione di nuova gara alla quale la ricorrente possa partecipare.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della P.A. e di DU Service s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. EA CI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La ricorrente società, Cooperativa Domina s.c. (di seguito solo “Domina”), premette di essere aggiudicataria del servizio di controllo accessi presso le Gallerie degli Uffizi, della durata naturale di 5 anni e con scadenza al 30 giugno 2026, salvo facoltà di rinnovo da parte della P.A. per ulteriori 2 anni.

2) Domina, col ricorso introduttivo del presente giudizio e con ricorso per motivi aggiunti, si duole, in sostanza, degli atti con cui le Gallerie degli Uffizi hanno aderito alla IO NS ex art. 26 L. n. 488/1999 per i servizi di “ Facility management Beni culturali ” - Lotto 5 (Regioni Sardegna e Toscana) e degli atti aggiuntivi, con i quali è stato affidato, tra gli altri, il servizio di cui è attualmente gestore la ricorrente al TI DU Service s.r.l.-AM s.p.a. (di seguito “TI DU”), con decorrenza differita al 1° luglio 2026, in ragione della vigenza, fino al 30 giugno 2026, del contratto con la ricorrente.

3) Più nel dettaglio, Domina deduce quanto segue.

3.1) Con pec del 6 maggio 2025, le Gallerie degli Uffizi comunicavano alla ricorrente di voler aderire alla IO NS ex art. 26 L. n. 488/1999 “ Facility management Beni Culturali ” – Lotto 5 (Regioni Sardegna e Toscana) per il servizio controllo accessi (gestito dalla ricorrente) e chiedevano alla ricorrente di comunicare le informazioni aggiornate sul personale ai fini dell’applicazione della clausola sociale. Con la stessa nota si precisava la volontà di proseguire il rapporto contrattuale con la ricorrente fino alla sua scadenza naturale, fissata al 30 giugno 2026.

3.2) Sul profilo internet del Committente risulta pubblicata la Delibera n. 351 del 21.11.2024, con cui le Gallerie degli Uffizi hanno deciso di aderire alla IO NS per tutta una serie di servizi, tra i quali “altri servizi operativi”, che potrebbero ricomprendere i servizi di controllo accessi, come species del genus “accoglienza”.

4) Col ricorso principale, Domina si duole quindi:

- a) della suddetta comunicazione pec del 6 maggio 2025;

- b) della suddetta determina n. 351 del 21.11.2024;

- c) degli atti presupposti e conseguenti.

5) Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e le Gallerie degli Uffizi, nonché DU Service s.r.l. (di seguito solo “DU”).

6) L’Amministrazione ha depositato documentazione il 18 agosto 2025.

7) Con ricorso per motivi aggiunti (notificato il 3 settembre 2025 e depositato l’11 settembre 2025), parte ricorrente ha premesso in fatto che:

- a) con pec del 5 giugno 2025, ha proposto istanza di accesso alla documentazione prodromica alla scelta delle Gallerie degli Uffizi di aderire a NS “Musei”, con particolare riferimento a (i) le determine e/o delibere e/o comunque decisioni di aderire o di estendere adesioni già in essere, (ii) le delibere, relazioni e documenti, comunque denominati, attinenti all’individuazione della categoria merceologica d’interesse e ogni atto prodromico alla decisione di affidare all’aggiudicatario della IO NS “Musei” i servizi in atto gestiti da Domina, (iii) della richiesta Preliminare di Fornitura (RPF) diretta al TI DU e di eventuali estensioni/variazioni della medesima, ai sensi dell’art. 5.6. del Capitolato Tecnico della gara NS, (iv) del Piano Dettagliato delle Attività (PDA) consegnato dal TI controinteressato, dell’Ordinativo di Fornitura (ODF), (v) della proposta economica avanzata dal TI DU e di tutti gli atti e i documenti, comunque denominati, con i quali è stata effettuata la comparazione quali-quantitativa con il servizio in essere con Domina;

- b) l’Amministrazione ha trasmesso la determina n. 163 del 5 giugno 2025 e il correlato (quarto) atto aggiuntivo all’ordinativo principale di fornitura, con cui le Gallerie degli Uffizi hanno aggiunto all’ordinativo principale il servizio di controllo accessi;

- c) dunque, secondo la ricorrente, il giorno seguente alla notifica del ricorso introduttivo, l’Amministrazione sarebbe corsa ai ripari integrando la precedente adesione ad altri servizi;

- d) nel riscontrare l’istanza di accesso, le Gallerie degli Uffizi hanno precisato che “ l’amministrazione, nell’ambito della sua autonomia, assumendo la decisione di aderire alla convenzione NS ex art. 26 della L. 488/1999 “Facility management beni culturali” – Lotto 5, non è tenuta a supportare tale adesione con una specifica determina volta a farne emergere le ragioni di maggiore convenienza ”.

7.1) Con i suddetti motivi aggiunti, Domina si è quindi doluta:

- a) della determina n. 163 del 5 giugno 2025 e degli atti ad essa connessi e conseguenti;

- b) del riscontro all’istanza di accesso, nella parte in cui la P.A. ha ritenuto di non dover fare emergere le ragioni di maggiore convenienza dell’adesione alla IO NS.

7.2) Sempre con i suddetti motivi aggiunti, Domina ha chiesto in via istruttoria, anche ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., l’ostensione degli atti che la P.A. le avrebbe negato.

8) Depositati gli ulteriori scritti difensivi, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026.

DIRITTO

1) Col primo motivo di ricorso principale, si deduce che:

- a) l’adesione ad efficacia differita (al 1° luglio 2026) si pone in contrasto con i principi fondamentali che regolano l’azione amministrativa nel settore dei contratti pubblici, in quanto, così operando, l’Amministrazione non ha valutato esigenze attuali ma pro-futuro, che potrebbero mutare nell’arco di oltre un anno;

- b) anche la verifica dei requisiti soggettivi è inattuale, dal momento che il richiamo alla normativa di settore – che nel caso di specie prevede una mera facoltà e non un obbligo di adesione – non giustifica la stipula anticipata di oltre 13 mesi con il TI DU, che “cristallizzerebbe” le esigenze rilevate nel maggio 2025 al giugno-luglio 2026;

- c) per altro verso e per quanto di precipuo interesse della ricorrente, viene così illegittimamente preclusa ogni chance di valutazione dell’opzione di proroga, e, comunque, ogni chance di partecipare a nuova gara avente a oggetto le attività di controllo accessi e di accoglienza nei musei, che costituiscono il core business di Domina, disponendosi illegittimamente l’affidamento di taluni servizi di valorizzazione a un “big” del settore del facility;

- d) la scelta dell’adesione anticipata si pone, inoltre, in contrasto con le regole della IO NS, considerato che l’art. 5.5.5. del Capitolato, allegato agli atti della gara NS, prevede che “ Il Fornitore deve iniziare ad erogare i servizi di cui all’OPF entro e non oltre 45 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso, ovvero nel maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente, e comunque contestualmente alla sottoscrizione del Verbale di Consegna di cui al paragrafo ” e che il successivo paragrafo 5.5.6. precisa poi “ che il maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente non potrà essere comunque superiore a 60 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso ” (doc. 13 ricorrente);

- e) le Gallerie degli Uffizi hanno aderito prevedendo l’avvio a 390 giorni di distanza, in violazione della disciplina di gara e, con essa, dell’art. 59 del D. Lgs. n. 36/2023;

- f) in ogni caso, l’operato della P.A. va conformato ai prevalenti principi di buon andamento e massima efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, che avrebbero imposto un’approfondita istruttoria e un atto motivato al fine di rendere conto all’esterno delle esigenze che la scelta di affidamento anticipato persegue, anche in ordine alla convenienza economica e qualitativa dell’affidamento;

- g) né potrebbe invocarsi in senso contrario quella giurisprudenza che considera legittima l’adesione a NS anche al di fuori di un’utile valutazione comparativa sotto il profilo economico e qualitativo, in quanto i) si tratta di servizi per i quali non v’è l’obbligo di rivolgersi a NS, non solo perché i servizi di valorizzazione sono esclusi dall’obbligo di adesione per incompatibilità della normativa speciale con quella generale, laddove la prima presuppone una scelta tra gestione diretta e gestione indiretta (art. 115 D. Lgs. n. 42/2004) e detta una speciale disciplina dell’affidamento in caso di scelta della gestione indiretta (art. 117, comma 3 D. Lgs. cit.), ii) più in generale, i “servizi di accoglienza” tra i quali il capitolato NS fa rientrare quelli relativi al “controllo accessi” non sono ricompresi tra quelli per i quali la normativa sulla centralizzazione prevede l’obbligo di ricorrere a NS, iii) sotto il profilo soggettivo, le Gallerie degli Uffizi sono un Museo autonomo di prima fascia connotato da autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, che contraddistingue l’ente rispetto alla categoria generale delle “amministrazioni centrali dello Stato”, potendosi al più inquadrare nella categoria delle “altre pubbliche amministrazioni” di cui all’art. 1 del D. Lgs. n. 165/2001 per le quali vige una mera facoltà di rivolgersi a NS;

- h) inoltre, il “controllo accessi” rientra, nella IO NS, nella categoria degli “altri servizi operativi” come species del genus “servizi di accoglienza”, a loro volta rientranti nel concetto di “ servizi di ospitalità per il pubblico ” di cui all’art. 117, comma 2, D. Lgs. n. 42/2004, imponendo l’applicabilità della disciplina sulla valorizzazione di cui si è detto;

- i) in effetti, la ricorrente Domina ha avuto affidati i servizi in parola in esito a gara autonoma indetta dalle Gallerie degli Uffizi in data 16.6.2020 (doc. 6 ricorrente) e potrebbe svolgerli sino al 30 giugno 2028 senza che ciò costituisca deroga all’obbligo di centralizzazione, in conformità alle esigenze di un museo come gli Uffizi, eseguendo il controllo accessi con personale abilitato all’utilizzo di apparati radiogeni (v. art. 5.3. del capitolato Uffizi, doc. 8 ricorrente) e svolgendo i servizi di accoglienza dei disabili, con agevolazione delle relative visite museali anche con impiego di carrozzine, garantendo così la corretta esecuzione dei servizi di valorizzazione;

- j) le società del TI DU non operano nel settore della valorizzazione dei beni culturali e, ciononostante, l’Amministrazione ha affidato loro uno dei servizi di valorizzazione elencati nell’art. 117 senza neppure motivare tale scelta (cfr. l’art. 115, D. Lgs. n. 42/2004);

- k) manca, nel provvedimento impugnato, la valutazione delle ragioni di urgenza e di opportunità, oltre che di convenienza economica e qualitativa, per la stipula anticipata dell’Ordinativo di Fornitura con il TI DU.

2) Col secondo motivo di ricorso principale, si deduce che:

- a) l’adesione con efficacia differita a oltre un anno di distanza dalla scadenza del contratto in essere con la ricorrente e a pochi giorni dalla scadenza della IO NS non è conforme ai principi generali della contrattualistica pubblica, come quelli del risultato, della fiducia reciproca (artt. 1 e 2, D. Lgs. n. 36/2023) e del legittimo affidamento;

- b) al pari del codice previgente, anche il nuovo codice dei contratti impone infatti il motivato utilizzo degli strumenti centralizzati “vigenti” in coerenza con le effettive esigenze correnti al momento dell’eventuale “adesione” e non già l’immotivata adesione ad efficacia differita a convenzioni già in scadenza e non reiterabili (essendo in scadenza la proroga);

- c) ed infatti, ai sensi dell’art. 59 D. Lgs. n. 36/2023, la stazione appaltante non può ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza;

- d) si concretizza così, nel caso di specie, un aggiramento della durata della IO ( ab origine fissata in due anni, prorogabile di un ulteriore anno) e il suo abusivo allineamento con la durata dei contratti applicativi (quattro anni), attraverso l’espediente dell’ordinativo differito, così frustrandosi l’interesse della ricorrente ad una valutazione obiettiva, alla scadenza, dei presupposti della proroga già prevista dagli atti della gara autonoma, in violazione del principio della fiducia reciproca e del legittimo affidamento;

- e) e, comunque, è pregiudicato l’interesse di Domina, condiviso con gli altri operatori dello specifico mercato, a non vedersi immotivatamente sottratta ogni chance di partecipazione e di aggiudicazione di una nuova gara autonoma;

- f) il fatto poi che l’Amministrazione abbia (male)inteso di essere obbligata a aderire, un anno prima della scadenza del contratto in corso d’esecuzione, alla IO centralizzata NS, ha prodotto anche un grave deficit istruttorio, laddove la prosecuzione del rapporto con Domina avrebbe consentito notevoli risparmi di spesa;

- g) ancora, il servizio NS è obiettivamente meno valido qualitativamente, perché non riveniente da progetto calibrato su Gallerie degli Uffizi ma su un progetto astratto che il concorrente ha forse potuto adeguare in qualche misura con il PDA (piano delle attività) ma non certo in termini tali da poter essere paragonato a un progetto nato per il controllo degli accessi e l’accoglienza dei disabili presso le Gallerie degli Uffizi;

- h) tanto è confermato dall’essere Domina, rispetto al TI DU, un operatore qualificato per l’esecuzione dei servizi di valorizzazione in ambito museale.

3) Col terzo motivo di ricorso principale, si deduce che:

- a) l’impugnata adesione è contenuta nella comunicazione del 6 maggio 2025, di prosecuzione del servizio sino alla data della scadenza del 30.6.2026, con richiesta dell’elenco del personale ai fini dell’assunzione degli aventi diritto a passaggio in applicazione della clausola sociale;

- b) nessun altro atto risulta pubblicato sul profilo del committente, se non la delibera n. 351 del 21.11.2024, con la quale l’Amministrazione ha aderito alla IO NS “Musei” per l’acquisizione di alcuni servizi – in aree diverse da quelle in cui esegue il servizio Domina – quali i servizi di facchinaggio interno ed esterno, di trasloco, di supporto all'allestimento degli spazi e all'inventario, di catalogazione, di manutenzione impianti, di pulizia ed igiene ambientale, di manutenzione del verde, di servizio di governo;

- c) non risulta dall’elenco contenuto nella delibera 351/2024 l’adesione alla IO NS per servizi di controllo accessi (inclusi, come detto, quelli di assistenza);

- d) la mancata adesione a una pluralità di servizi che integrino il set minimo di tre servizi – inclusivi di almeno uno di pulizia e uno di manutenzioni – per la modalità semplificata e di cinque servizi per quella ordinaria (art. 5.2 del capitolato tecnico), integra una ulteriore violazione dell’Accordo Quadro, che si traduce in illegittimo affidamento diretto;

- e) la delibera n. 351 del 2024 non potrà essere pertanto invocata come presupposto dell’atto impugnato, che si conferma pertanto illegittimo perché carente d’istruttoria e si presenta quale affidamento di un singolo servizio e non come adesione a una IO di facility management , non rinvenendosi peraltro in esso alcun riferimento alla richiamata delibera;

- f) in ogni caso, ove anche si volesse tenere in considerazione la delibera 351/2024, si osserva che in essa era previsto l’avvio immediato dei servizi, mentre l’avvio differito è il primo profilo di illegittimità dell’impugnata adesione;

- g) inoltre, la delibera motiva sul presupposto dell’obbligatorietà dell’adesione alla IO NS, che, come visto, può valere per i servizi “ordinati” nel 2024 (pulizie, manutenzioni, sfalcio erba, etc.) ma non può valere, per quanto sopra detto, con riferimento ai servizi di controllo accessi e accoglienza, l’uno afferente ai servizi integrativi di biglietteria ovverosia di vigilanza non armata e l’altro ai servizi aggiuntivi di valorizzazione.

4) Col quarto motivo di ricorso principale, si deduce che l’adesione anticipata di un anno rispetto alla data di avvio del servizio comporta l’inattualità degli accertamenti che ogni stazione appaltante deve compiere per l’affidamento di un appalto pubblico, innanzitutto sui requisiti di ordine generale.

5) Con la prima censura di cui ai motivi aggiunti, si deduce che:

- a) la determina n. 163 del 5 giugno 2025 non farebbe altro che confermare la carenza istruttoria già denunziata, avendo evidentemente l’Amministrazione deciso di aderire alla IO NS – già in data 6 maggio 2025, cioè nella lettera con cui è stato richiesto a Domina l’elenco del personale – senza adottare alcuna delibera a contrarre che, invece, dev’essere posta a base di qualunque procedura ad evidenza pubblica;

- b) la determina suddetta, con la quale l’Amministrazione ha poi tentato di sanare le illegittimità denunziate in ricorso, afferma che “ a seguito di alcune situazioni e necessità riscontrate successivamente all’adesione alla convenzione è subentrata l’esigenza di rimodulare le ore di presidio di pulizia previste e di integrare l’ordinativo principale di fornitura al fine di aumentare le attività di Servizi di Assistenza e supporto al pubblico come da richiesta Prot. 5169-P del 30/05/2025 ”, a dimostrazione del fatto che in data 6.5.2025, allorquando gli Uffizi hanno comunicato a Domina la cessazione dei servizi dopo il 30.6.2026, la medesima Amministrazione non aveva svolto alcuna istruttoria e non aveva adottato alcuna delibera a contrarre;

- c) con l’atto aggiuntivo poi adottato, la P.A. ha quindi tentato di porre rimedio (anche) alla contestata violazione della IO, anche nella parte in cui si è censurata in ricorso principale la carenza del set minimo di servizi, inclusivo di almeno un servizio di pulizia e uno di manutenzioni, per la modalità semplificata, e di cinque servizi per quella ordinaria (art. 5.2 del capitolato tecnico);

- d) l’atto aggiuntivo all’ordinativo principale di fornitura (il quarto) consegnato a mezzo pec il 4 luglio 2025, aggiunge infatti i servizi manutentivi all’ordinativo originario, per l’irrisorio importo di € 3.636,50 (sull’importo totale dell’atto aggiuntivo pari a € 2.642.345,07), così disvelando l’intento elusivo della “correzione”;

- e) la nota trasmessa il 6 maggio 2025, recante comunicazione di adesione a NS per i servizi svolti da Domina, nonché la determina di estensione adottata, in via surrettizia e postuma, (solo) il 5 giugno 2025 si confermano dunque illegittimi per eccesso di potere e perché carenti d’istruttoria, qualificandosi come affidamento di un singolo servizio e non come adesione alla IO.

6) Con la seconda censura di cui ai motivi aggiunti, si deduce che:

- a) nel dare riscontro all’accesso, le Gallerie degli Uffizi hanno espressamente comunicato di non ritenere sussistente alcun onere di preventiva valutazione delle ragioni di urgenza e di opportunità, oltre che di convenienza economica e qualitativa, per la stipula anticipata dell’ordinativo di fornitura con il TI DU;

- b) invece, nel caso di specie, come già dedotto nel gravame principale, non v’era alcun obbligo da parte delle Gallerie degli Uffizi di aderire alla IO NS, in quanto il controllo accessi in ambito museale rientra tra i servizi aggiuntivi per i quali l’Amministrazione deve scegliere tra gestione diretta e gestione indiretta (art. 115 D. Lgs. n. 42/2004) e, nel secondo caso, affidare il servizio secondo la disciplina speciale contenuta nel codice dei beni e delle attività culturali (art. 117, comma 3 D. Lgs. cit.);

- c) a differenza di quanto posto a presupposto della determina n. 163 del 5.6.2025, la P.A. non può peraltro dirsi “obbligata” ad operare una adesione di natura “prenotativa” e ad efficacia differita, in violazione delle vincolanti regole della convenzione-quadro (efficacia, durata, inderogabile tempistica, v. art. 5.5.5. del capitolato tecnico) e in contrasto con quanto previsto dall’art. 9, comma 3 bis, D.L. n. 66/2014;

- d) sarebbe dunque errata l’affermazione riportata nella determina n. 163/2025 secondo cui “ la IO permette adesioni con decorrenza differita, all’interno del periodo di validità della stessa” , laddove il termine ultimo di validità della IO non è affatto il 30 novembre 2028 (non trovando tale data conforto nella documentazione in atti, avendo probabilmente l’Amministrazione confuso la durata della IO con quella dei contratti attuativi), ma il 7 giugno 2025, vale a dire 24 mesi + 12 di rinnovo a decorrere dall’8 giugno 2022 (v. art. 2.1. del capitolato NS);

- e) quindi, l’adesione ad una IO NS in scadenza, con efficacia differita a oltre un anno, integra un’indebita sottrazione al mercato e al confronto concorrenziale di un rilevante segmento di servizi, attraverso un altrettanto illegittimo “affidamento diretto”, in contrasto con la normativa di settore, che vieta all’amministrazione di utilizzare lo strumento dell’accordo quadro per eludere l’applicazione della normativa in materia di evidenza pubblica e per “ ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza ”;

- f) in termini ancor più generali, la scelta delle Gallerie degli Uffizi non è supportata dal carattere di “attualità” delle esigenze di approvvigionamento, garantite, invece, dal contratto in essere con la ricorrente Domina sino al 30.06.2026 – salvo rinnovo contrattualmente previsto – che potrebbero mutare nell’arco di tale lungo lasso temporale;

- g) a ciò si aggiunga che è attualmente in corso la gara indetta da NS per l’affidamento della IO quadro riguardante i servizi di “Facility Management da eseguirsi nei Grandi Immobili e Patrimoni in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni” nella Regione Toscana, che, nel rispetto dei termini massimi previsti dall’art. 17 del D.Lgs. 36/2023 e dall’all. 1.3. al Codice, si dovrà concludere alcuni mesi prima della scadenza naturale del contratto in essere con Domina;

- h) il che rende ancor più evidente l’arbitrarietà della scelta e lo sviamento dalla causa tipica;

- i) l’atto di adesione alla IO NS esteso ai servizi di controllo accessi – come confermato dalla stessa Amministrazione, che del tutto erroneamente si auto-vincola all’adesione alla IO centralizzata – si conferma illegittimo anche perché carente di istruttoria (i) non solo, come detto, circa l’omessa considerazione della “attualità” del fabbisogno accertato oggi per il futuro (al 30.6.2026), senza considerare la possibilità che le condizioni economiche/qualitative rinvenienti da una IO NS non siano più attuali tra un anno, (ii) ma anche perché è del tutto mancata la doverosa valutazione di convenienza qualitativa ed economica dell’adesione, piuttosto che del rinnovo del contratto in essere o dell’indizione di nuova gara con a base i prezzi NS;

- j) l’adesione alla IO per i servizi di controllo accessi è contraddittoria rispetto alla valutazione già operata a monte, cioè all’atto dell’indizione della gara poi aggiudicata a Domina, con cui si era ritenuto che il servizio di reception previsto in Convezione NS del 2019 non poteva essere assimilato al servizio di controllo accessi necessario alle esigenze delle Gallerie degli Uffizi, stante la specificità del tipo di controllo che non può limitarsi ad un mero servizio di portierato ma che prevede portali metal detector con relativi monitor, atti al controllo delle persone, nastri a raggi x con relativi monitor, atti al controllo delle borse e degli oggetti, palette metal detector, atti al controllo delle persone e delle borse;

- k) ancora una volta, è la stessa Amministrazione ad affermare, nella determina n.163/2025, che “ al momento le Gallerie hanno in corso per i servizi di pulizie e di assistenza ai metal detector contratti in scadenza al 30.6.2026 i quali non vengono risolti in quanto meno onerosi della IO in parola ”.

7) Vengono poi riproposti, a titolo d’illegittimità derivata, i motivi di ricorso principale.

8) Da ultimo, sempre nei motivi aggiunti, Domina, premettendo che il Ministero resistente, con la nota del 4.7.2025, ha osteso solo parzialmente i documenti richiesti con l’istanza di accesso del 5.6.2025, senza motivare la scelta del parziale diniego, chiede, anche ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., che il T.A.R. ordini all’Amministrazione il deposito di tutta la documentazione presupposta e conseguente all’adozione dei provvedimenti impugnati, ivi compresi:

- (i) gli atti dell’istruttoria che ha condotto alla decisione di aderire alla IO NS, comprese tutte le determine di adesione o di estensione, delibere, relazioni e documenti comunque denominati, ove attinenti all’individuazione della categoria merceologica d’interesse e alla conseguente decisione di gestire i servizi in appalto a Domina mediante gestione indiretta e, in particolare, mediante adesione alla IO NS “Musei” o estensione di precedenti adesioni;

- (ii) la Richiesta Preliminare di Fornitura (RPF) diretta al TI DU nonché tutte le estensioni/variazioni del medesimo, ai sensi dell’art. 5.6. del capitolato Tecnico della gara NS;

- (iii) Piano Dettagliato delle Attività (PDA) consegnato dal TI DU e Ordinativo Di Fornitura (ODF);

- (iv) Proposta tecnica ed economica del TI DU presentata nella gara NS.

9) Le suddette censure possono essere scrutinate congiuntamente, in quanto tra loro connesse.

10) Il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono infondati per le ragioni che seguono e ciò consente di prescindere dalle preliminari eccezioni di rito sollevate in atti.

10.1) Non è contestato che la IO NS resa ex art. 26 L. n. 488/1999, “ Facility Management Beni Culturali ”- Lotto 5 (per le Regioni Sardegna e Toscana) avesse scadenza al 7 giugno 2025 (in ragione della proroga di 12 mesi oltre la naturale durata biennale, come da art. 4.1 del Capitolato, in doc. 6 deposito erariale del 18 agosto 2025). Tanto viene affermato nel ricorso principale (v. pag. 2) ed è confermato dal doc. 2 prodotto da DU il 21 gennaio 2026.

10.2) Quindi, nella vigenza di tale IO, le Gallerie degli Uffizi vi aderivano con determina 351 del 21 novembre 2024, “ mediante invio, sul portale MePa, della richiesta preliminare di fornitura n. 8031315, poi divenuta procedura di acquisto n. 877389 – ordinativo di esecuzione immediata n. 8203345 ” (v. testo cit. determina, doc. 5 deposito erariale del 18 agosto 2025), per la durata di 48 mesi dal 1° dicembre 2024 (quindi fino al 30 novembre 2028) e per i seguenti servizi:

“- servizio di facchinaggio interno, facchinaggio esterno, traslochi, supporto all'allestimento degli spazi e all'inventario, catalogazione – extra canone mensile;

- servizio di manutenzione impianti, di pulizia ed igiene ambientale, manutenzione del verde, altri servizi - extra canone mensile;

- altri servizi operativi - canone mensile;

- servizio di pulizia e igiene ambientale - canone mensile;

- servizio di manutenzione impianti - canone mensile;

- servizio di governo - canone mensile”.

10.3) A tale Ordinativo Principale di Fornitura (OPF) perveniva l’Amministrazione in base all’art. 4.2 del Capitolato Tecnico della IO, che prevede che i singoli contratti attuativi della IO, stipulati mediante emissione di OPF, possono avere durata di 6 o 4 anni (nel caso di specie, 4 anni), decorrenti dalla data di inizio di erogazione del servizio indicata nell’OPF o dalla data di sottoscrizione del verbale di consegna. Inoltre, il medesimo art. 4.2 prevede che “ La durata degli eventuali Atti Aggiuntivi e/o Ordini di Attività non può, in ogni caso, essere superiore al termine di scadenza previsto per l’Ordinativo Principale di Fornitura ”.

10.4) Quindi, nella vigenza della IO NS (fino al 7 giugno 2025) e dell’OPF suddetto, valido fino al 30 novembre 2028, la P.A. ha emesso quattro atti aggiuntivi. L’ultimo atto aggiuntivo, cioè la determina n. 163 del 5 giugno 2025, riguarda il servizio d’interesse della ricorrente, il cui inizio è stato differito al 1° luglio 2026, proprio in ragione della scadenza del contratto con la ricorrente al 30 giugno 2026.

10.5) Tale esecuzione differita trova legittimazione nel richiamato art. 4.2 del Capitolato, che stabilisce un termine finale degli atti aggiuntivi (coincidente con la scadenza dell’OPF), ma non un termine iniziale. Inoltre, l’art. 3.12 della Guida alla IO (doc. 7 deposito erariale del 18 agosto 2025) prevede che i servizi di cui agli atti aggiuntivi possano essere attivati “ anche in tempi diversi ”.

10.6) Alla luce di quanto appena rilevato, non può quindi dirsi, come invece dedotto nel secondo motivo di ricorso principale e nella seconda censura del ricorso per motivi aggiunti, che la P.A. abbia fatto ricorso abusivo alla IO NS, differendo l’inizio dei servizi a distanza di un anno dalla cessazione della IO. Tanto era infatti consentito dalla IO e il differimento al 1° luglio 2026 dei servizi per cui è causa si spiega proprio perché era già in essere un contratto con la ricorrente che aveva scadenza naturale al 30 giugno 2026. Non vi è quindi alcun ricorso abusivo alla IO NS.

10.7) Nemmeno può dirsi, come invece pure sostenuto nella seconda censura di cui al ricorso per motivi aggiunti, che la determina n. 163/2025 sarebbe errata nella parte in cui ivi si riferisce che “ la IO permette adesioni con decorrenza differita, all’interno del periodo di validità della stessa” (ritenendo la ricorrente che il termine ultimo di validità della IO non sia il 30 novembre 2028 ma il 7 giugno 2025). Infatti, nel caso di specie, l’inizio del servizio d’interesse della ricorrente è stato differito al 1° luglio 2026 (ai sensi degli artt. 4.2 del Capitolato e 3.12 della Guida), ma l’atto aggiuntivo che lo prevede è stato emesso (il 5 giugno 2025) nel periodo di validità della IO (che scadeva il 7 giugno 2025), ai sensi degli artt. 4.2 del Capitolato tecnico e 2.1 della Guida alla IO, che prevedono che nella vigenza della IO “ possono essere emessi Ordinativi Principali di Fornitura ed Atti Aggiuntivi agli Ordinativi Principali di Fornitura” .

10.8) Nemmeno risulta, come pure dedotto nel primo motivo di ricorso principale, che il differimento del servizio al 1° luglio 2026 sia in contrasto con l’art. 5.5.5. del Capitolato della IO, che prevede che “ Il Fornitore deve iniziare ad erogare i servizi di cui all’OPF entro e non oltre 45 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso, ovvero nel maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente, e comunque contestualmente alla sottoscrizione del Verbale di Consegna di cui al paragrafo ”, e con il successivo art. 5.5.6., che precisa poi “ che il maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente non potrà essere comunque superiore a 60 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso ”. Infatti, tali articoli si riferiscono chiaramente all’OPF e non agli atti aggiuntivi.

10.9) Quanto alla contestazione di parte ricorrente relativa all’adesione “a monte” alla IO NS (per la quale non vi sarebbe un obbligo) e al correlato dedotto difetto di istruttoria – anche con riferimento alla non attualità della valutazione delle esigenze della P.A., alla mancata valutazione di convenienza economica dell’adesione e al fatto che il TI DU non opererebbe nel medesimo ambito della ricorrente (v. primo motivo di ricorso principale e seconda censura dei motivi aggiunti) –, essa è infondata perché:

- a) le Gallerie degli Uffizi costituiscono un “ ufficio periferico dirigenziale di livello generale ” del Ministero della Cultura (ai sensi dell’art. 1 dello Statuto, v. doc. 3 DU del 21 gennaio 2026), quindi rientrano a pieno titolo nelle Amministrazioni Statali e quindi nell’obbligo di adesione alle Convenzioni NS, come previsto dall’art. 1, comma 449, primo periodo, L. n. 296/2006;

- b) la IO in parola è stata stipulata per i servizi “ da eseguirsi negli istituti e luoghi di cultura pubblici individuati all’art.101 del D.Lgs n.42/2004 ” (v. art 4 IO, in doc. 1 DU del 21 gennaio 2026), quindi anche per le Gallerie degli Uffizi, che, oltre a essere un ufficio periferico del Ministero della Cultura, sono un “ museo ”, come da art. 1 dello Statuto, che quindi ricade nella previsione di cui all’art. 101, commi 1 e 2, D. Lgs. n. 42/2004;

- c) essendovi tale IO, è quindi scattata la “regola di azione” della P.A., consistente nell’obbligo di aderirvi ai sensi dell’art. 1, comma 449, primo periodo, L. n. 296/2006 e da cui sono scaturiti l’OPF e gli atti aggiuntivi, tra cui quello relativo al servizio della ricorrente, che ha effetto differito al 1° luglio 2026 proprio in ragione della attuale vigenza del contratto con la ricorrente (fino al 30.6.2026);

- d) il fatto che nella determina n. 163/2025 (che è il quarto atto aggiuntivo) sia scritto che il contratto attualmente in essere con la ricorrente sia meno oneroso rispetto alla IO NS va letto proprio nel senso di giustificare il differimento dell’avvio dei servizi al 1° luglio 2026, dopo la naturale scadenza del contratto.

10.10) Da quanto appena osservato, consegue ulteriormente che:

- a) l’Amministrazione non era tenuta a una specifica motivazione della sua adesione alla IO (v. primo motivo di ricorso principale e seconda censura del ricorso per motivi aggiunti);

- b) non può dirsi che la determina n. 163/2025 rappresenterebbe una integrazione postuma della pec del 6 maggio 2025 (pec che, a dire della ricorrente, conterrebbe essa stessa la decisione di adesione alla IO e che non sarebbe stata preceduta da istruttoria) – come invece dedotto nella prima censura di cui ai motivi aggiunti e nel terzo motivo di ricorso principale –, proprio perché, nel caso di specie, l’Amministrazione ha agito secondo la regola di Legge di aderire ad una IO NS vigente, nell’ambito della quale vi è stato l’atto aggiuntivo relativo al servizio della ricorrente e con efficacia differita;

- c) non possono dirsi frustrati l’interesse della ricorrente a ottenere il rinnovo per due anni del contratto in essere, considerato peraltro che tale ipotesi rientrava in una mera facoltà dell’Amministrazione (v. primo motivo di ricorso principale), né la chance di partecipare a una gara autonoma (v. primo e secondo motivo di ricorso principale);

- d) nemmeno può dirsi che l’Amministrazione abbia abdicato alla verifica dei requisiti di ordine generale dell’affidatario della IO (v. quarto motivo di ricorso principale), considerato che tale accertamento è presidiato dal fatto che, a monte, vi è stata la gara NS.

10.11) Non può nemmeno condividersi quanto affermato nella terza censura di cui al ricorso principale (ribadita nella prima censura per motivi aggiunti), con cui si deduce che la Determina n. 351/2024 non rispetterebbe il set minimo di tre servizi (inclusivi di almeno uno di pulizia e uno di manutenzione) e, quindi, non potrebbe costituire il presupposto della determina n. 163/2025.

10.12) Al riguardo, va osservato che, con la Determina n. 351/2024, le Gallerie degli Uffizi hanno disposto l’adesione alla IO NS in conformità agli artt. 5.2 e 3 del Capitolato tecnico, optando per la modalità semplificata che prevede almeno 3 servizi operativi (art. 5.2), i quali sono descritti all’art. 3, cioè “ B.1 Servizi di manutenzione, B.2 Servizi di pulizia ed igiene ambientale, B.3 servizi di manutenzione del verde. B.4 altri servizi operativi ”. Ebbene, nella determina n. 351/2024 le Gallerie degli Uffizi hanno contemplato tutte le suddette categorie, cioè “ servizio di manutenzione impianti, di pulizia ed igiene ambientale, manutenzione del verde, altri servizi [e] altri servizi operativi ” (v. cit. Determina). Inoltre, l’art. 5.2 del Capitolato prevede espressamente che “ La definizione dei servizi costituenti il Set Minimo di Servizi deve essere effettuata contestualmente all’utilizzo della IO attraverso l’Ordinativo Principale di Fornitura, a prescindere dall’inizio di erogazione degli stessi, che può avvenire anche in momenti differenti in funzione della scadenza dei relativi contratti eventualmente in essere con altri Fornitori ”. Ebbene, con la determina n. 163/2025, in conformità al predetto art. 5.2, in ragione della scadenza del contratto con la ricorrente al 30.6.2026, è stato differito il servizio d’interesse della ricorrente al 1° luglio 2026, conformemente all’art. 7.4 del Capitolato, che descrive, tra gli “ altri servizi operativi ”, quelli di “ assistenza e supporto al pubblico ”, i quali, ai sensi del successivo art. 7.4.1, comprendono anche il “ controllo accessi ” (pag. 114 del Capitolato tecnico). In proposito, va rilevato che non hanno rilievo le dedotte e precedenti valutazioni della P.A. inerenti a una pregressa IO NS del 2019 (che fu all’epoca ritenuta non adeguata, v. seconda censura di cui al ricorso per motivi aggiunti), per il semplice fatto che quest’ultima era diversa da quella per cui è causa.

10.13) Per tutto quanto sopra, le censure proposte dalla ricorrente sono infondate e ciò rende esplorativa la richiesta istruttoria formulata, anche ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., da parte ricorrente nel ricorso per motivi aggiunti, che va quindi anche essa respinta.

11) Il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti vanno quindi respinti.

12) Le spese di lite, considerata la fattispecie nel suo complesso, possono essere compensate tra parte ricorrente e le parti costituitesi in giudizio. Nulla si dispone sulle spese di lite nei confronti di AM s.p.a., in quanto non costituitasi in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa le spese di lite tra parte ricorrente e le parti costituitesi in giudizio.

Nulla spese nei confronti di AM s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SA CC, Presidente

EA CI, Primo Referendario, Estensore

Marcello Faviere, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA CI	SA CC

IL SEGRETARIO