Pubblicato il 26/02/2026

N. 00051/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00016/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di BO

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 36, comma 7, d.lgs. n. 36/2023
sul ricorso numero di registro generale 16 del 2026, proposto da
ER 2000 Soc. Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B784163945, B784165AEB, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea e Rita Pescatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione Autonoma di BO, in BO, via Claudia de Medici, 8;

contro

Azienda Servizi Sociali di BO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege presso gli uffici della medesima in Trento, largo Porta Nuova, 9;

nei confronti

Cooperativa Operatori Socio-Sanitari - S.O.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Adami e Marco Sivieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo in BO, viale Stazione, 3;

per l’annullamento

della Deliberazione n. 669 del 23 dicembre 2025, trasmessa, via p.e.c., con comunicazione di non aggiudicazione ex art. 90, comma 1, lett. c), del d.lgs. 36 del 2023, con la quale l’A.S.S. di BO ha aggiudicato alla Cooperativa Operatori Socio-Sanitari – S.O.S. soc. coop. sociale il “servizio infermieristico presso le residenze per anziani “Don Bosco” e “Villa Europa” dell’Azienda Servizi Sociali di BO” (Lotto 1), nonché il “servizio infermieristico presso le strutture residenziali e diurne dell’ufficio persone con disabilità dell’Azienda Servizi Sociali di BO” (Lotto 3), nella parte in cui non ha messo a disposizione della ricorrente, contestualmente alla comunicazione, la documentazione prevista dagli artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023, e in particolare: le offerte tecniche nei lotti 1 e 3 della prima graduata Cooperativa Operatori Socio-Sanitari – S.O.S. soc. coop. Socialei giustificativi e i chiarimenti dalla stessa resi nel corso del subprocedimento di anomalia avviato nel solo lotto 3 (inclusa la corrispondenza intercorsa) nonché gli ulteriori atti, dati e informazioni presupposti all’aggiudicazione, ivi compresa la documentazione prodotta a comprova del possesso dei requisiti;

- delle citate comunicazioni di non aggiudicazione (comunicazione di non aggiudicazione lotto 1; comunicazione di non aggiudicazione lotto 3);

- di tutti gli eventuali atti presupposti, conseguenti o connessi al precedente, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Servizi Sociali di BO e della Cooperativa Operatori Socio-Sanitari - S.O.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere EA TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determinazione del 7 luglio 2025 l’Azienda Servizi Sociali di BO (di seguito anche: “A.S.S.B.”) indiceva una procedura aperta avente ad oggetto, tra l’altro, l’affidamento del: a) Servizio infermieristico presso le residenze per anziani “Don Bosco” e “Villa Europa” dell’Azienda Servizi Sociali Di BO (Lotto 1); b) Servizio Infermieristico presso le Strutture residenziali e diurne dell’ufficio persone con disabilità dell’Azienda Servizi Sociali di BO (Lotto 3).

Per quanto di rilievo nella presente sede il disciplinare di gara, al paragrafo “Accesso agli atti”, richiedeva ai concorrenti l’espressa indicazione, già in sede di offerta e previa allegazione di “motivata e comprovata dichiarazione”, dei singoli documenti o di parti di essi suscettibili di essere esclusi dal diritto di accesso ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a) del D. Lgs. n. 36/2023 (di seguito anche: “c.c.p.”), prevedendo altresì l’accesso agli stessi ai soggetti legittimati nel caso di assenza di tale dichiarazione ovvero di ritenuta insufficienza della motivazione indicata e della documentazione fornita.

All’esito della gara la controinteressata Cooperativa S.O.S. risultava prima in graduatoria sia per il lotto 1 sia per il lotto 3, ottenendo 99,15 punti nel lotto 1 (80 di tecnica + 19,15 di economica) e 100 punti nel lotto 3 (80 di tecnica e 20 di economica), seguita dalla ricorrente ER con un punteggio di 98,49 nel lotto 1 (79,31 di tecnica + 19,18 di economica) e 96,08 nel lotto 3 (76,24 di tecnica + 19,84 di economica).

Avendo rilevato il superamento della soglia di anomalia di cui all’art. 110 del D. Lgs. 36/2023, la Stazione appaltante avviava il subprocedimento di verifica di congruità dell’offerta della prima graduata Cooperativa S.O.S. in relazione al lotto 3 e il R.U.P., con nota del 5 dicembre 2025, riteneva che l’offerta della controinteressata non fosse anomala, proponendone l’aggiudicazione in suo favore.

Con determina dirigenziale n. 669 del 23 dicembre 2025 l’A.S.S.B. disponeva quindi l’aggiudicazione dei lotti 1 e 3 alla Cooperativa S.O.S., dandone contestuale comunicazione alla ricorrente e rendendo disponibile, attraverso il portale di gara, solo parte della documentazione di cui all’art. 36, comma 1, D. Lgs. 36/2023. In particolare, l’ostensione effettuata dall’Amministrazione tramite il portale di gara riguardava esclusivamente la seguente documentazione: a) i verbali di gara dell’1 settembre 2025 e del 19 novembre 2025; b) le tabelle di attribuzione dei punteggi tecnici; c) i verbali di valutazione delle offerte tecniche, tuttavia recanti vari “omissis” in relazione ai giudizi espressi dalla commissione.

La Stazione Appaltante ometteva inoltre di dare contezza delle decisioni assunte sulle richieste di oscuramento formulate ex art. 35, comma 4 lett. a), del D. Lgs. 36/2023 e prodotte in gara dai concorrenti secondo quanto richiesto dal disciplinare. A seguito di specifica diffida della ricorrente, il successivo 22 gennaio 2026 l’Amministrazione consentiva l’accesso alle offerte economiche dell’aggiudicataria, rilasciando tuttavia i giustificativi in versione totalmente illeggibile e omissata, nonché alle offerte tecniche, anch’esse omissate nelle parti rilevanti, omettendo gli ulteriori atti presupposti all’aggiudicazione, comprese le risultanze della verifica dei requisiti ex art. 99 del D. Lgs. 36/2023.

2. Con ricorso di data 2 febbraio 2026, notificato in pari data, ER 2000 Soc. Coop. Sociale impugnava le determinazioni assunte dalla Stazione appaltante recanti l’ostensione in maniera parzialmente oscurata degli atti concernenti la predetta procedura, deducendo a sostegno dell’interposto gravame il seguente motivo:

2.1. “ Violazione degli artt. 35 e 36 del d.lgs. 36/2023. Violazione del principio di speditezza e non aggravamento del procedimento e dell’autovincolo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della Legge 241/1990. Violazione del diritto di difesa di cui all’art. 24 della Costituzione. Violazione dei principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione ”.

La ricorrente lamentava l’omessa ostensione, unitamente alla comunicazione di intervenuta aggiudicazione dei lotti 1 e 3, della documentazione di cui all’art. 36, commi 1 e 2, del D. Lgs. 36/2023, nonché la mancata esplicitazione delle ragioni sottese a tale diniego.

A fronte dei vari solleciti, la Stazione appaltante non metteva a disposizione la seguente documentazione: a) la versione integrale delle offerte tecniche prodotte ed allegate in gara, rilasciate sul portale in versione quasi interamente oscurata; b) la richiesta di giustificativi e di chiarimenti inviata alla controinteressata il 20 novembre 2025 nonché la versione integrale e non omissata delle giustificazioni dell’offerta; c) tutta la corrispondenza intercorsa tra la Stazione appaltante e l’aggiudicataria sottoposta alla verifica di congruità dell’offerta, inclusa la nota del RUP del 5 dicembre 2025, prot. ASSB n. 0065197/2025, richiamata nella delibera di aggiudicazione; d) la versione integrale dei verbali di valutazione dei progetti tecnici, allo stato anneriti nelle parti che racchiudono i giudizi espressi dalla Commissione di gara, così pregiudicandone radicalmente la funzione e rendendoli inservibili allo scopo di verificare la correttezza dell’operato della commissione; e) tutta la documentazione, comprensiva di dati e informazioni richieste all’aggiudicataria, relativa alla fase di comprova dei requisiti dichiarati in gara.

La mancata ostensione di tale documentazione si risolveva pertanto in una lesione del diritto di difesa della ricorrente, nonostante la sussistenza dei requisiti della legittimazione a ricorrere e dell’interesse ad accedere a tutta la documentazione di cui all’art. 46, commi 1 e 2, del D. Lgs. 36/2023.

L’operato dell’Amministrazione impediva quindi alla ricorrente di comprendere l’ iter sotteso alla determinazione di aggiudicare la gara alla Cooperativa S.O.S., così come le ragioni che inducevano l’A.S.S.B. a escludere la natura anomala dell’offerta di quest’ultima.

La Stazione appaltante ometteva inoltre di fornire qualsivoglia motivazione a sostegno della decisione di accogliere l’istanza di oscuramento presentata dall’aggiudicataria e di impedire conseguentemente l’accesso all’integrale offerta di quest’ultima, limitandosi a rilasciare le offerte tecniche e i giustificativi di offerta in versione oscurata, senza addurre alcuna spiegazione. L’oscuramento disposto dall’Amministrazione precludeva alla ricorrente la conoscenza delle specifiche ragioni di segretezza invocate dalla controinteressata, così come delle valutazioni svolte in merito alla loro preminenza rispetto all’interesse della seconda classificata.

La violazione del regime in materia di accesso emergeva in tutta la sua evidenza nell’autovincolo imposto in sede di disciplinare di gara, nell’ambito del quale la Stazione appaltante si impegnava a valutare in concreto la sussistenza o meno di ragioni di segretezza meritevoli di tutela, motivando la decisione di oscuramento ovvero di ostensione integrale.

Ad avviso della ricorrente, inoltre, nel caso di specie non sussisteva in concreto alcun segreto tecnico o commerciale, tenuto conto che le sezioni oscurate riguardavano processi e modelli organizzativi del servizio, procedure di gestione delle emergenze ed urgenze in ambito infermieristico e medico o, ancora, buone prassi e modelli di gestione delle relazioni tra personale e gli utenti presenti nelle strutture. Gli elementi oscurati riguardavano aspetti di un servizio caratterizzato da un elevato tasso di standardizzazione delle procedure e dei protocolli sia terapeutici sia assistenziali, che, in quanto definiti e comuni a livello nazionale e internazionale, costituivano un patrimonio di “know-how” pienamente condiviso tra gli operatori del settore.

La ricorrente lamentava altresì come l’oscuramento integrale delle motivazioni sottese ai giudizi sintetici espressi in punteggi numerici sterilizzasse la loro stessa funzione, rendendo insondabili le ragioni di maggiore apprezzamento dell’offerta aggiudicataria, con conseguente vanificazione del controllo sull’imparzialità delle valutazioni compiute.

A fronte delle prospettate esigenze di conoscenza e di difesa in giudizio, dunque, nella fattispecie non poteva ravvisarsi alcun controinteresse alla riservatezza in capo all’aggiudicataria, considerata la necessità di verificare la sostenibilità delle offerte presentate da quest’ultima con conseguente stretta indispensabilità della documentazione richiesta.

3. In data 6 febbraio 2026 si costituiva in giudizio con comparsa meramente formale l’Azienda Servizi Sociali di BO, depositando in data 23 febbraio 2026 memoria difensiva attraverso la quale eccepiva l’improcedibilità del ricorso per tardività della sua notificazione e ne contestava nel merito la fondatezza, chiedendone la reiezione.

4. In data 12 febbraio 2026 si costituiva in giudizio la controinteressata, contestando la fondatezza delle argomentazioni poste a fondamento del ricorso, di cui chiedeva la reiezione, eccependone altresì con successiva memoria difensiva di data 13 febbraio 2026 l’irricevibilità per tardività della notificazione, in quanto avvenuta solamente in data 2 febbraio 2026 a fronte della comunicazione della decisione di oscuramento inoltrata in data 30 dicembre 2025.

5. All’udienza camerale tenutasi in data 24 febbraio 2026, a seguito di discussione tra le parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

6. Il Collegio, in adesione all’eccezione formulata dalla difesa della ricorrente ER 2000 Soc. Coop. Sociale alla predetta udienza, rileva preliminarmente la tardività della memoria difensiva con allegati documenti depositata dall’Amministrazione resistente in data 23 febbraio 2026.

L’art. 36, comma 7, del D. Lgs. 36/2003, nel disciplinare forma e scadenze del rito cd. “super-accelerato” in materia di accesso, richiama a sua volta l’art. 55 c.p.a., disponendo che il ricorso debba essere fissato d’ufficio in camera di consiglio nel rispetto di termini pari alla metà di quelli ivi indicati.

Il rito contemplato dall’art. 36 c.c.p. risulta pertanto evidentemente strutturato sulla scorta del perimetro del procedimento cautelare delineato dall’art. 55 c.p.a., con la peculiarità – in ragione della natura particolarmente accelerata di detto modello processuale – della dimidiazione dei termini contemplati dal comma 5 di tale ultima disposizione. Ne consegue pertanto che il termine per il deposito di memorie e documenti deve necessariamente corrispondere a un giorno libero prima della camera di consiglio, tenuto conto della tempistica dettata dal citato art. 55, comma 5, c.p.a., secondo cui: “ le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio ”.

La giurisprudenza amministrativa, in piena linea di continuità con l’esegesi adottata dall’Ufficio Studi e Formazione della Giustizia Amministrativa, ha avallato tale lettura del disposto di cui all’art. 36, comma 4, c.c.p., statuendo nello specifico che: “ per individuare il termine per il deposito di memorie e documenti sia necessario riferirsi ai termini processuali previsti dall’art. 55, comma 5, c.p.a., dimidiati ai sensi dell’art. 36, comma 7, D.Lgs. 36/2023, con la conseguenza che le parti possono depositare memorie e documenti fino a un giorno libero prima della camera di consiglio. Tale interpretazione, già fatta propria dalla prima giurisprudenza investita della questione in esame (T.R.G.A. di Trento, 28 ottobre 2024 n. 158), trova del resto conforto nella “ Relazione sulle ricadute del nuovo codice dei contratti pubblici sul processo amministrativo ” a cura dell’Ufficio Studi e Formazione della Giustizia Amministrativa, ove, al par. 5.1.2., circa l’esegesi dell’art. 36 D.Lgs. 36/2023, si legge che “ Per quanto concerne il rito avanti al giudice amministrativo, il comma 7 prevede una disciplina “speciale”: infatti, l’udienza in camera di consiglio deve essere fissata d’ufficio nel rispetto di termini pari alla metà di quelli di cui all’articolo 55 c.p.a.: l’udienza deve tenersi, quindi, nella prima camera di consiglio successiva al decimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell’ultima notificazione e, altresì, al quinto giorno dal deposito del ricorso. Le parti possono depositare memorie e documenti fino a un giorno libero prima della camera di consiglio” (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 18 novembre 2024, n. 3235; T.R.G.A., sez. Trento 28 ottobre 2024, n. 158).

Nel caso di specie la memoria difensiva dell’Amministrazione resistente risulta essere stata depositata in data 23 febbraio 2026, alle ore 13:13, ovverosia il giorno immediatamente antecedente alla camera di consiglio tenutasi il successivo 24 febbraio 2026, quindi in violazione della scadenza contemplata dal combinato disposto degli artt. 55, comma 5, c.p.a. e 36, comma 7, D.Lgs. 36/2023. Trattandosi di termine recante indicazione di giorni liberi e non dovendo di conseguenza essere computati né il dies a quo , né tantomeno il dies ad quem , il termine ultimo per il deposito coincideva con il 22 febbraio 2026, con conseguente anticipazione dello stesso ex art. 52, comma 4. c.p.a. al 21 febbraio 2026 in considerazione della sua natura festiva (sulla non estensibilità ai termini a ritroso della proroga prevista per i termini che scadono nella giornata di sabato dall’art. 52, comma 5, c.p.a., cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 18 marzo 2024, n. 2614 e giurisprudenza ivi richiamata).

Di conseguenza detta memoria, con gli allegati documenti, deve considerarsi tamquam non esset (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 aprile 2024, n. 3537; altresì T.R.G.A. BO, 9 dicembre 2025, n. 325; idem 1 ottobre 2024, n. 223, 12 ottobre 2023, n. 302 e 24 luglio 2023, n. 258), non essendone prevista la formale espunzione dal fascicolo telematico (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 582).

Nel caso di specie deve inoltre escludersi la sussistenza dei presupposti di eccezionalità di cui all’art. 54 c.p.a. per l’autorizzazione alla produzione tardiva di memorie e documenti, peraltro nemmeno richiesta, non ravvisandosi una situazione di estrema difficoltà per il deposito nel termine di legge.

7. Altrettanto preliminarmente il Collegio ritiene di disattendere l’eccezione di tardività del ricorso formulata dalla controinteressata, in quanto infondata a seguito della corretta individuazione del dies a quo di decorrenza del termine decadenziale per l’impugnativa giurisdizionale.

Sotto questo profilo deve premettersi come la giurisprudenza amministrativa, nel valorizzare l’effettività del diritto di difesa degli operatori economici classificatisi entro la quinta posizione, abbia posto a fondamento del decorso del termine per l’impugnazione l’effettiva contezza delle ragioni sottese alle decisioni sulle richieste di oscuramento, unitamente alla concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte. Il Consiglio di Stato ha al riguardo da ultimo statuito che: “ Come noto, nella precedente sentenza n. 6620/2025 questa Sezione ha precisato: “ Il nuovo codice introduce, infatti, nella contrattualistica pubblica un rito speciale connotato da termini di impugnazione estremamente ristretti e da una decisione del giudice in tempi altrettanto ristretti, in deroga alla disciplina generale dell’articolo 116 c.p.a.; tale rito si fonda su specifici presupposti, che ne costituiscono anche il limite di compatibilità con il diritto di difesa di cui all’articolo 24 Cost., e segnatamente: a) il fatto che, contestualmente all’aggiudicazione, debbano essere “in automatico” ostese ai concorrenti classificati ai primi cinque posti in graduatoria anche le rispettive offerte (articolo 36, co. 2); b) il fatto che, qualora l’aggiudicatario abbia formulato istanze di oscuramento totale o parziale della propria offerta come previsto dal precedente articolo 35, le determinazioni assunte dalla stazione appaltante su dette istanze siano comunicate contestualmente all’aggiudicazione (articolo 36, co. 3); c) il fatto che, in tal modo, i concorrenti destinatari della comunicazione de qua siano messi in condizione di calibrare i propri ricorsi avverso le ragioni che sono state ritenute meritevoli di determinare un oscuramento totale o parziale dell’offerta aggiudicataria e, difatti, il comma 4 del medesimo articolo 36 assoggetta al termine di dieci giorni l’impugnazione delle “decisioni di cui al comma 3”, ossia delle sole decisioni assunte dalla stazione appaltante in merito all’oscuramento dell’offerta, e non tutte le determinazioni in materia di accesso”. 10.2. – Questi tre presupposti devono inverarsi in modo sinergico e coevo nell’ottica dell’effettività del diritto di difesa degli altri operatori economici classificatisi entro la quinta posizione in graduatoria, in quanto essi potranno articolare efficacemente le proprie deduzioni avverso le decisioni assunte sulle richieste di oscuramento soltanto avendo contezza, da un lato, delle ragioni poste a corredo di tali decisioni, dall’altro, della concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte. Indi, l’eventuale postergazione della discovery di uno o più di uno di questi elementi non potrà che sortire un differimento del dies a quo per l’esperimento dell’impugnativa giurisdizionale avverso le stesse decisioni di oscuramento, profilandosi altrimenti l’inammissibile onere di un ricorso al buio ” (Consiglio di Stato, sez. III, 21 gennaio 2026, n. 508).

Nel caso di specie il verbale recante le determinazioni in materia di oscuramento, notificato in data 30 dicembre 2026, è risultato estremamente anodino e laconico, in quanto caratterizzato dalla mera adozione della decisione di accoglimento delle istanze di diniego di ostensione (“ La Commissione accoglie le richieste di diniego di ostensione ”), non presentando nemmeno un rinvio per relationem agli atti della procedura in maniera tale da fornire un quadro informativo radicalmente deficitario e tale da rendere impossibile la comprensione anche solo dei contenuti di massima delle porzioni oscurate. Ad avviso del Collegio il modus operandi così descritto non può che risolversi in una indebita compressione del diritto di difesa della ricorrente, costringendola a un ricorso cd. “al buio” in pieno spregio della ratio legis sottesa al rito “super accelerato” e della conseguente necessità di una previa individuazione della concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte.

Né tale lacunosità può ritenersi sopperita dall’asserita pubblicazione, in data 30 dicembre 2025, dei verbali dell’Autorità di gara e dei verbali oscurati della Commissione di valutazione, trattandosi di circostanza meramente allegata – in assenza di un qualsivoglia documento idoneo a comprovarla – dalla difesa della controinteressata in occasione dell’odierna udienza camerale.

Ne discende pertanto che il dies a quo di decorrenza del termine decadenziale per l’impugnativa giurisdizionale deve essere correttamente individuato non prima del 22 gennaio 2026, data in cui è stata disposta l’ostensione – ancorché parziale, in quanto omissate nelle parti ritenute rilevanti – delle offerte economiche e tecniche dell’aggiudicataria, con conseguente individuazione della concreta incidenza lesiva degli oscuramenti operati da parte della ricorrente.

8. Ciò posto e superate le eccezioni preliminari, nel merito il ricorso è fondato e meritevole di accoglimento, per le ragioni in fatto e in diritto di seguito esposte.

Il Collegio osserva come, ai sensi dell’art. 35, comma 5, lett. a) c.c.p., il diritto di accesso possa essere escluso in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali. Il comma 5 della medesima disposizione, inoltre, consente l’accesso in relazione all’ipotesi di cui al precedente comma 4 lett. a) laddove risulti indispensabile ai fini della difesa in giudizio degli interessi giuridici rappresentati in relazione alla procedura di gara.

La disciplina normativa, dunque, si premura di bilanciare i contrapposti interessi alla trasparenza finalizzata alla difesa giudiziale e alla riservatezza dei segreti tecnici e commerciali riversati dalle imprese nell’ambito delle gare pubbliche.

Il limite all’ostensibilità è, in primo luogo, subordinato a una espressa manifestazione di interesse da parte dell’impresa interessata, sulla quale incombe un onere di allegazione di “ motivata e comprovata dichiarazione ”, mediante la quale sia dimostrata l’effettiva sussistenza di segreti industriali o commerciali meritevoli di salvaguardia. Nel caso di specie, l’onere di allegazione di tale dichiarazione risulta ribadito dallo stesso disciplinare di gara, recante nell’ambito del paragrafo “ Accesso agli atti ” l’onere di espressa indicazione, già in sede di offerta e previa allegazione di “ motivata e comprovata dichiarazione ”, dei singoli documenti o di parti di essi suscettibili di essere esclusi dal diritto di accesso ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a) del D. Lgs. n. 36/2023. La lex specialis prevede infatti al riguardo che: “ Ciascun concorrente indica espressamente, e già in sede di offerta (allegato A) i singoli documenti o parti degli stessi, che possono essere esclusi dal diritto di accesso ai sensi dell’art. 53, comma 4, lett. a) del D.Lgs. n. 36/2023, fornendo motivata e comprovata dichiarazione. In assenza di tale indicazione, ovvero nel caso in cui la motivazione indicata e la documentazione fornita a comprova non siano sufficienti a escludere il diritto di accesso, la stazione appaltante consentirà ai soggetti legittimati, decorso il termine di cui all’art. 36, comma 4 e 5 del D.Lgs. n. 36/2023, senza ulteriore contraddittorio con l’offerente, l’accesso ai documenti richiesti ” (cfr. pagg. 77 – 78 del disciplinare di gara prodotto dalla ricorrente sub doc. 7).

In merito al significato da attribuire alla locuzione “ segreti tecnici o commerciali ” di cui al citato art. 35, comma 4 lett. a) c.c.p., la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che: “ La nozione di segreti tecnici o commerciali si desume dall’art. 98 d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30, che, in attuazione dell’art. 2 n. 1 direttiva n. 2016/943/UE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’8 giugno 2016, sulla protezione del know-how riservato e delle informazioni commerciali riservate (segreti commerciali) contro l'acquisizione, l’utilizzo e la divulgazione illeciti, contiene la “definizione omogenea di segreto commerciale” e comprende “il know-how, le informazioni commerciali e le informazioni tecnologiche quando esiste un legittimo interesse a mantenere la riservatezza nonché una legittima aspettativa circa la tutela di tale riservatezza”, aventi “un valore commerciale, sia esso effettivo o potenziale” (considerando 14) ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857).

Tanto doverosamente precisato, nel caso di specie la Stazione appaltante ha omesso di fornire una qualsivoglia motivazione a sostegno della determinazione di accogliere l’istanza di oscuramento presentata dall’aggiudicataria, rilasciando le offerte e i giustificativi in versione oscurata senza rendere in alcun modo intellegibili le ragioni sottese a tale decisione. In altri termini, l’Amministrazione resistente ha recepito acriticamente l’istanza di oscuramento avanzata dall’aggiudicataria, senza esternare alla seconda classificata le specifiche ragioni di segretezza poste a fondamento del diniego all’ostensione nonché le valutazioni afferenti la loro prevalenza rispetto all’interesse dalla ricorrente.

Ciò ancorché, come sopra evidenziato, la stessa Stazione appaltante si fosse auto-vincolata a una valutazione in concreto circa la sussistenza di ragioni di segretezza meritevoli di tutela, ribadendo nel disciplinare di gara la necessità a tal proposito di allegazione di “ motivata e comprovata dichiarazione ”, dei singoli documenti o di parti di essi suscettibili di essere esclusi dal diritto di accesso ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a) del D. Lgs. n. 36/2023.

La condotta tenuta dalla Stazione appaltante si pone a maggior ragione in contrasto con i principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa laddove si consideri come, relativamente al lotto n. 1, le sezioni oscurate riguardino processi e modelli organizzativi del servizio ovvero procedure di gestione delle emergenze e urgenze in ambito infermieristico e medico o, ancora, buone prassi e modelli di gestione delle relazioni tra personale e gli utenti presenti nelle strutture. Trattasi, come affermato dalla ricorrente senza alcuna specifica contestazione da parte dell’Amministrazione resistente e della controinteressata, di aspetti di un servizio, come quello infermieristico e riabilitativo, caratterizzato da “ un elevato tasso di standardizzazione delle procedure e dei protocolli terapeutici e assistenziali, che in quanto definiti e comuni sia a livello nazionale che internazionale, costituiscono un patrimonio di “know-how” pienamente condiviso tra gli operatori del settore ” (pag. 15 del ricorso).

Analogamente, le parti oscurate afferenti il lotto n. 3 riguardano il modello organizzativo del servizio, la proposta migliorativa per la preparazione e somministrazione farmacologica, la proposta di progetto innovativo, ossia aspetti “ ampiamente standardizzati e soggetti a specifici protocolli di attuazione vincolanti per tutti gli operatori, la cui natura innovativa in ogni caso dovrebbe essere motivata e comprovata, oltre che dall’Amministrazione vagliata alla luce della definizione di segreto tecnico e commerciale contenuta nell’art. 98 del d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30 ” (pagg. 15 – 16 del ricorso).

Trattasi, anche in relazione a tale profilo, di considerazioni che il Collegio non può che condividere, ciò a maggior ragione laddove si consideri non solo l’assenza di una qualsivoglia specifica contestazione da parte di Stazione appaltante e aggiudicataria, bensì anche l’omessa produzione in giudizio della “ motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente ” circa la presenza di segreti tecnici e commerciali meritevoli di secretazione, espressamente richiamata nel disciplinare di gare quale presupposto imprescindibile ai fini del diniego di ostensione.

Del resto, in merito alla limitazione del diritto di accesso agli atti derivante da esigenze di riservatezza e tutela del segreto tecnico e commerciale, il Consiglio di Stato ha avuto modo di evidenziare che: “ Ai fini della limitazione del diritto di accesso agli atti e ai documenti tecnici della controinteressata aggiudicataria, non è sufficiente l’affermazione che questi ultimi attengono al proprio know how; infatti, onde perseguire un punto di equilibrio tra esigenze di riservatezza e trasparenza nell'ambito delle procedure di evidenza pubblica, l’ostensione può essere negata solo laddove sussista un'informazione specificatamente individuata, suscettibile di sfruttamento economico, in grado di garantire un vantaggio concorrenziale all'operatore nel mercato di riferimento e che la stessa presenti effettivi e comprovabili caratteri di segretezza oggettiva; in difetto di tali presupposti, la trasparenza delle gare pubbliche è principio prevalente rispetto al know how dei singoli concorrenti; pertanto, è necessario, ai fini della tutela dei propri segreti tecnici e commerciali e/o del proprio know how, che l'operatore economico, consapevole che la partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica lo espone ad esigenze di trasparenza, sia in grado di individuare in modo chiaro e specifico, quantomeno tramite l'indicazione dell'oggetto, della funzione e del collegato vantaggio competitivo o tecnologico, la particolare competenza/ conoscenza/ esperienza/procedura, sviluppata ed usata nell'esercizio della sua attività professionale, che intende mantenere riservata, in quanto idonea a garantirne il suo successo e la sua competitività nel mercato di riferimento. Laddove l'allegazione sul punto sia del tutto lacunosa, generica e carente, non consentendo neppure di verificare se l'elemento in esame presenti effettivamente i caratteri di cui all'art. 98, d.lg. n. 30 del 2025 (e, cioè, se sia effettivamente segreto o, al contrario già noto e generalmente accessibile agli operatori del settore, se abbia un valore economico e se sia sottoposto a misure di protezione adeguate), la riservatezza non è configurabile e necessariamente prevale il diritto di difesa del controinteressato, ferma restando la persistente tutela, tramite gli strumenti appropriati (quali, ad esempio, l'art. 2598 c.c.), in caso di un uso improprio, da parte degli altri partecipanti alla procedura, delle informazioni acquisite relativamente all'organizzazione del proprio concorrente ” (Consiglio di Stato, sez. V, 17 luglio 2025, n. 6280; idem, sez. III, 27 gennaio 2026, n. 693).

Le modalità di oscuramento adottate dalla Stazione appaltante inducono pertanto questo Collegio a ritenere che, nel considerare l’interesse dell’aggiudicataria a mantenere riservato il contenuto dell’offerta economica e dell’offerta tecnica, la stessa non abbia proceduto al necessario bilanciamento rispetto all’interesse seconda graduata, odierna ricorrente.

Sotto questo profilo, l’Amministrazione ha radicalmente omesso di interrogarsi sulla indispensabilità dell’accesso ai documenti di gara da parte della ricorrente, nonostante la stessa sin dal sollecito del 19 gennaio 2026 abbia – condivisibilmente – evidenziato la stretta necessità di una conoscenza integrale delle offerte tecniche dell’aggiudicataria e dei verbali di gara nella versione non oscurata, onde conoscere le valutazioni svolte dalla Commissione di gara anche in considerazione dello scarto irrisorio intercorrente tra i rispettivi punteggi ottenuti (cfr. doc. 5 prodotto dalla ricorrente).

In merito all’indispensabilità della documentazione richiesta, deve inoltre condividersi – tenuto conto anche dell’assenza, more solito , di specifiche contestazioni al riguardo – quanto affermato circa la sua imprescindibilità al fine di verificare la sostenibilità delle offerte formulate in gara dalla controinteressata, possibile esclusivamente a seguito dell’indicazione del costo medio orario offerto, del totale delle ore declinate in sede di progetto tecnico nonché dell’utile di impresa previsto dall’aggiudicataria.

L’indispensabilità dell’ostensione invocata dalla ricorrente, del resto, emerge altresì dall’aspetto quantitativo della documentazione non ostesa, non risultando a disposizione della stessa:

a) la versione integrale delle offerte tecniche prodotte ed allegate in gara, rilasciate sul portale in versione quasi interamente oscurata; b) la richiesta di giustificativi e di chiarimenti inviata alla controinteressata il 20 novembre 2025 nonché la versione integrale e non omissata delle giustificazioni dell’offerta; c) tutta la corrispondenza intercorsa tra la Stazione appaltante e l’aggiudicataria sottoposta alla verifica di congruità dell’offerta, inclusa la nota del RUP del 5 dicembre 2025, prot. ASSB n. 0065197/2025, richiamata nella delibera di aggiudicazione; d) la versione integrale dei verbali di valutazione dei progetti tecnici, allo stato anneriti nelle parti che racchiudono i giudizi espressi dalla Commissione di gara, così pregiudicandone radicalmente la funzione e rendendoli inservibili allo scopo di verificare la correttezza dell’operato della commissione; e) tutta la documentazione, comprensiva di dati e informazioni richieste all’aggiudicataria, relativa alla fase di comprova dei requisiti dichiarati in gara.

Anche in merito a tali specifici rilievi l’Amministrazione resistente e la controinteressata, nel costituirsi in giudizio, hanno radicalmente omesso di contestare specificamente le deduzioni della ricorrente. Ne consegue pertanto che, in applicazione del cd. “ principio di non contestazione ” di cui agli artt. 115 c.p.c. e 64, comma 2 c.p.a., tali prospettazioni possono essere poste a fondamento della decisione senza necessità di ulteriori approfondimenti di natura probatoria. È appena il caso di evidenziare come la giurisprudenza amministrativa sia pacifica nel ritenere che: “ Nel processo amministrativo, giusta il principio di non contestazione, di cui all’art. 64, comma 2, D.Lgs. n. 104/2010 (CPA), si possono dare per acquisiti i fatti non contestati ” (Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4877; T.R.G.A. BO, 28.11.2023, n. 364; idem 8 maggio 2025, n. 135).

Deve pertanto concludersi che le copiose informazioni oscurate, alle quali la ricorrente ha chiesto di accedere, siano senz’altro funzionali alla sua tutela in giudizio, non potendosi ragionevolmente ritenere esperibile una qualsivoglia azione giudiziaria in assenza del minimo patrimonio conoscitivo idoneo a rendere intellegibile l’operato dell’Amministrazione nell’aggiudicazione della gara.

9. Del tutto inconferente, oltre che manifestamente infondato, si profila inoltre il richiamo operato dalla controinteressata all’istituto del cd. “abuso del processo”, in cui sarebbe asseritamente incorsa la ricorrente nel richiedere a sua volta l’oscuramento di larga parte della propria relazione tecnica.

Invero, il principio di diritto affermato nella statuizione adottata dal Consiglio di Stato al fine di ravvisare la sussistenza di un’ipotesi di abuso del processo ( id est Consiglio di Stato, sez. III, 27 gennaio 2026, n. 693), lungi dall’affermare la sussistenza di un abuso del processo nei confronti dell’operatore economico che intende accedere agli atti di gara a fronte di un proprio diniego all’ostensione della propria documentazione, sancisce il principio opposto, ritenendo che debba essere operata una valutazione in concreto degli elementi contenuti nelle singole offerte. L’integrale disamina della statuizione erroneamente evocata dalla controinteressata, relativamente a tale specifico punto, smentisce radicalmente la tesi prospettata da quest’ultima: “ In tema di abuso del processo la giurisprudenza di questo Consiglio ha effettivamente e costantemente posto in rilievo come deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo d’impugnazione che dimostrerebbe in primo luogo l’illegittimità della situazione giuridica soggettiva vantata in giudizio dal ricorrente e che, in ogni caso, si pone in contraddizione con precedenti comportamenti tenuti dal medesimo soggetto (in tal senso cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. II, 2 dicembre 2020, n. 7628; Cons. St., sez. V, 27 aprile 2015, n. 2064; Cons. St., sez. V, 27 marzo 2015, n. 1605; Cons. St., sez. V, 11 luglio 2014, n. 3563; Cons. St., sez. V, 16 aprile 2013, n. 2111). Tuttavia, nel caso in esame, non si verte in nessuna delle ipotesi sopra delineate, in quanto tutti i concorrenti hanno presentato in gara i rispettivi progetti tecnici (evidentemente originali e diversi tra loro) chiedendo, altresì, l’oscuramento di alcuni dati o parti ritenuti unilateralmente sensibili e che, ovviamente, non sono comuni a tutte le offerte indistintamente, ma sono invece differenziati e peculiari di ciascuna offerta. Di comune, tra le diverse offerte, c’è soltanto l’apposizione del segreto commerciale, ma diversi sono gli aspetti, i dati, o gli elementi delle rispettive offerte che ciascun concorrente intende tutelare; sicché, denegare apoditticamente e reciprocamente l’accesso non equivale a buon esercizio di imparzialità amministrativa, perché la verifica circa la sussistenza di situazioni da tutelare va compiuta in concreto, su ciascuna offerta o progetto tecnico, sulla base di quanto prevedono le norme del Codice le quali stabiliscono che, al momento dell’istanza di accesso formulata dal concorrente, sia onere della Stazione Appaltante verificare se i segreti sussistono davvero, ed accogliere o meno le istanze di oscuramento. La superiore considerazione vale ad escludere anche la affermata contraddittorietà del comportamento processuale in tesi tenuto dall’appellante, non potendosi escludere a priori, e senza una valutazione condotta alla stregua del caso concreto, che l’offerta della medesima non sia effettivamente meritevole di oscuramento differentemente da qualcuna o da tutte le altre offerte dei concorrenti antagonisti ”.

Del resto, la tesi sostenuta dall’aggiudicataria condurrebbe a una immotivata e radicale preclusione, per i concorrenti i quali abbiano richiesto l’oscuramento dei segreti contenuti nella propria offerta, della possibilità di visionare le offerte degli altri partecipanti alla medesima procedura.

10. In conclusione, in accoglimento del ricorso l’oscuramento dei dati contenuto nei provvedimenti impugnati deve essere annullato e, previo accertamento del diritto della ricorrente ER 2000 Soc. Coop. Sociale di accedere alla documentazione della controinteressata Cooperativa Operatori Socio-Sanitari - S.O.S., l’Azienda Servizi Sociali di BO deve essere condannata a ostendere la documentazione dell’aggiudicataria prevista dagli artt. 35 e 36 del D. LGd. 36/2023, nella sua integralità e senza oscuramenti, entro il termine di quindici giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o, se anteriore, dalla sua notificazione.

11. Le spese di giudizio seguono, come per legge, l’ordinario criterio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di BO definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’oscuramento dei dati contenuto nei provvedimenti impugnati, accerta il diritto della ricorrente ER 2000 Soc. Coop. Sociale di accedere alla documentazione della controinteressata Cooperativa Operatori Socio-Sanitari - S.O.S. e conseguentemente condanna l’Azienda Servizi Sociali di BO a ostendere alla ricorrente ER 2000 Soc. Coop. Sociale la documentazione dell’aggiudicataria prevista dagli artt. 35 e 36 del D. LGd. 36/2023, nella sua integralità e senza oscuramenti, entro il termine di quindici giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o, se anteriore, dalla sua notificazione.

Condanna l’Azienda Servizi Sociali di BO e la controinteressata Cooperativa Operatori Socio-Sanitari - S.O.S. al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente ER 2000 Soc. Coop. Sociale, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00) a carico dell’Azienda Servizi Sociali di BO ed euro 2.000,00 (duemila/00) a carico della controinteressata Cooperativa Operatori Socio-Sanitari - S.O.S., oltre accessori di legge, C.P.A. e I.V.A. (se e in quanto dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in BO nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

EP BE, Presidente

Michele Menestrina, Consigliere

Fabrizio Cavallar, Consigliere

EA TT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA TT	EP BE

IL SEGRETARIO