Pubblicato il 28/11/2025

N. 02205/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00967/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 967 del 2024, proposto da
MA Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto LU GL per i minorati della vista, non costituito in giudizio;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente alla corretta quantificazione dell’importo dovuto a titolo di revisione prezzi, mediante applicazione dell’indice ISTAT FOI di riferimento per le annualità dal 2014 al 2023, in relazione al contratto rep. n. 1831/2013, avente ad oggetto il servizio di ristorazione per la durata di anni nove (CIG 50003714AF) stipulato tra l’Istituto resistente e MA Service s.r.l.,

con conseguente condanna dell’Istituto LU GL per i minorati della vista al pagamento in favore della ricorrente dell’importo complessivo di € 428.463,00 dovuto a titolo di revisione prezzi per le annualità dal 2014 al 2023, oltre agli interessi moratori decorrenti dal giorno del dovuto al saldo;

previo annullamento della determina dirigenziale n. 172 del 10 luglio 2024 dell’Istituto LU GL per i minorati della vista, con la quale è quantificata la somma dovuta per l’indicato titolo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2025 il dott. PA De ZZ e udito il difensore di parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Istituto LU GL per i minorati della vista (di seguito, breviter , Istituto), stipulava il 30 settembre 2013 con il r.t.i. composto da MA Service s.r.l. (di seguito, breviter , MA) e VA NO s.a.s. – aggiudicatario dell’appalto all’uopo indetto – il contratto rep. n. 1831/2013 per la prestazione del servizio di ristorazione presso le due sedi dell’Istituto per la durata di nove anni, con decorrenza 1° ottobre 2013.

L’art. 22 del predetto contratto (rubricato « Revisione dei prezzi ») prescriveva che « I prezzi offerti dalla Ditta Aggiudicataria rimarranno fissi ed invariabili per il primo anno di servizio, fatto salvo quanto previsto dall’art. 115 del D.Lgs. 163/2006 ». Identica previsione era contenuta nell’art. 22 del capitolato speciale (parimenti rubricato « Revisione dei prezzi »).

2. Avvalendosi della previsione contrattuale che – richiamando l’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006 – rendeva operante la revisione periodica dei prezzi, con lettera del 22 dicembre 2022 MA chiedeva l’adeguamento dei prezzi del servizio, sulla base della tabella di variazione annuale dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per famiglie di operai ed impiegati (cd. indice F.O.I.) per gli anni dal 2014 fino ad ottobre 2022. La predetta lettera riportava una tabella riepilogativa contenente, per ogni singola annualità, il prezzo del servizio offerto.

L’Istituto riconosceva (con determina n. 174 del 15 maggio 2023) il diritto di MA a conseguire la revisione prezzi, «con riserva di determinarne nel contraddittorio con l’appaltatrice la misura e l’esatto ammontare» , e con successiva nota comunicava a MA l’avvio del procedimento finalizzato «alla determinazione in contraddittorio dell’importo revisionale» (nonché di un ulteriore contratto stipulato inter partes relativo al servizio di pulizia e sanificazione).

MA riscontrava tale comunicazione con propria nota del 4 luglio 2024 (cui era allegata apposita tabella di calcolo, quantificando in € 428.463,00 l’importo revisionale da riconoscerle per il contratto de quo , relativamente al periodo 2014 - ottobre 2022.

A conclusione del o procedimento, l’Istituto adottava la determina n. 172 del 10 luglio 2024 con la quale – relativamente al contratto di ristorazione – quantificava l’importo revisionale per l’intero periodo contrattuale in € 34.800,00.

3. MA insorgeva avverso la quantificazione effettuata dall’Istituto presentando ricorso con cui chiedeva – previo annullamento della determina n. 172 del 10 luglio 2024 – l’accertamento della corretta determinazione dell’importo dovutole a titolo di revisione prezzi e la condanna dell’Istituto al pagamento dell’importo complessivo di € 428.463,00.

In particolare MA, affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine alle domande proposte e premesso che il rinvio, contenuto nell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, all’art. 7, commi 4, lett. c), e 5, del medesimo testo normativo deve intendersi riferito all’indice F.O.I. – sosteneva che l’Istituto per calcolare l’importo revisionale non poteva utilizzare parametri differenti dall’indice F.O.I. oppure stabilire un importo arbitrario non ancorato alla variazione annuale di detto indice, in quanto così facendo sarebbe stata snaturata la finalità della revisione prezzi, introdotta per adeguare il corrispettivo contrattuale all’incremento dei costi causato dall’inflazione.

Quindi MA evidenziava che l’Istituto nella determina impugnata – pur sostenendo di utilizzare « basi più oggettive e maggiormente confrontabili » – aveva quantificato l’importo revisionale con modalità del tutto sganciate dall’indice F.O.I.. Inoltre, la ricorrente riteneva il predetto provvedimento contraddittorio, avendo l’Istituto espressamente riconosciuto che il percorso seguito da MA nella quantificazione dell’importo preteso risultava logico, nonché privo di motivazione, non avendo l’Istituto specificato come fosse pervenuto a determinare l’importo proposto, definito « a stralcio ».

MA chiedeva pertanto l’accertamento dell’importo revisionale nella misura da essa indicata, con condanna dell’Istituto a corrisponderle la somma di € 428.463,00, nonché la corresponsione degli interessi di mora (dal dovuto al saldo), diritto che trova fondamento nell’art. 4, comma 1, d.lgs. n. 231 del 2002 e deve ritenersi applicabile nel caso in esame in quanto fra le transazioni commerciali vanno ricompresi anche i contratti fra imprese e pubbliche amministrazioni che comportino la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo. Inoltre, sempre secondo la ricorrente, il diritto a percepire gli interessi moratori deriva anche dalla natura giuridica di debito di valuta del compenso revisionale, soggetto alla corresponsione degli interessi per ritardato pagamento.

Da ultimo, la ricorrente individuava la decorrenza di tali interessi dalla data in cui sorge il diritto ad ottenere la revisione dei prezzi.

4. Malgrado la rituale notifica del ricorso, l’Istituto non si costituiva in giudizio.

5. Alla pubblica udienza del 26 marzo 2025 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che la controversia rientri nella giurisdizione di questo Tribunale, come sostenuto dalla ricorrente.

L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. devolve, infatti, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie “ relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 ”.

La più recente giurisprudenza ha in molteplici occasioni affermato che i giudizi proposti in subiecta materia sono devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia per quanto attiene la domanda finalizzata a riconoscere la fondatezza in astratto della pretesa revisionale, sia relativamente alla domanda di quantificazione monetaria del compenso, superando così il precedente orientamento che riteneva spettare al giudice amministrativo il solo profilo dell’ an debeatur riservando il quantum debeatur alla cognizione del giudice ordinario (in questi termini Cass. civ., sez. un., ord. 1° febbraio 2019, n. 3160; Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2157).

Inoltre, come osservato in giurisprudenza, la pretesa a conseguire il compenso revisionale assume consistenza non già di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo atteso che, a seguito della richiesta di conseguire detto compenso, si apre un procedimento amministrativo – come traspare dal testo dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, che parla di « istruttoria » – nel quale l’amministrazione esercita un potere pubblicistico finalizzato alla preventiva verifica dell’esistenza dei presupposti necessari per il riconoscimento dell’importo revisionale, e che sfocia nell’adozione di un provvedimento autoritativo (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756).

2. Passando al merito, il contratto stipulato fra l’Istituto e MA, relativo al servizio di ristorazione presso le due sedi dell’Istituto medesimo, prevedeva all’art. 3 «una durata contrattuale di anni nove dalla data di stipula contrattuale».

Come evidenziato nella parte in fatto, l’art. 22 del capitolato speciale d’appalto, integralmente riprodotto nell’art. 22 del predetto contratto, disponeva che «I prezzi offerti dalla Ditta Aggiudicataria rimarranno fissi ed invariabili per il primo anno di servizio, fatto salvo quanto previsto dall’art. 115 del D.Lgs. 163/2006» . Tale norma – applicabile ratione temporis , trattandosi di contratto stipulato in data 30 settembre 2013 – prescriveva che “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5”.

L’applicazione dell’istituto della revisione prezzi al contratto de quo non è controversa fra le parti, avendo l’Istituto riconosciuto con la determina n. 174 del 15 maggio 2023 «il diritto dell’appaltatrice alla revisione prezzi». L’aspetto controverso è invece costituito dalla quantificazione dell’importo revisionale, perché MA ritiene spettarle a titolo di revisione prezzi l’importo di € 428.463,00, mentre l’Istituto (con l’impugnata determina n. 172 del 2024) ha quantificato la somma dovuta in € 34.800,00.

La clausola contrattuale, così come la corrispondente previsione della lex specialis , non contiene alcun elemento per determinare il suddetto compenso, limitandosi a rinviare al dato normativo, al quale occorre quindi attenersi.

3. Il già citato art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, per disporre la revisione dei prezzi contrattuali, prevede lo svolgimento di un’istruttoria da espletarsi « sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5 » del medesimo testo normativo. Tale ultima norma (rubricata « Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture »), al comma 4 prevede che “ La sezione centrale dell’Osservatorio si avvale delle sezioni regionali competenti per territorio, per l’acquisizione delle informazioni necessarie allo svolgimento dei seguenti compiti, oltre a quelli previsti da altre norme: … c) determina annualmente costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di una specifica pubblicazione, avvalendosi dei dati forniti dall'ISTAT, e tenendo conto dei parametri qualità prezzo di cui alle convenzioni stipulate dalla CONSIP, ai sensi dell’articolo 26, legge 23 dicembre 1999, n. 488 ”, ed al successivo comma 5 dispone che “ Al fine della determinazione dei costi standardizzati di cui al comma 4, lettera c), l'ISTAT, avvalendosi, ove necessario, delle Camere di commercio, cura la rilevazione e la elaborazione dei prezzi di mercato dei principali beni e servizi acquisiti dalle amministrazioni aggiudicatrici, provvedendo alla comparazione, su base statistica, tra questi ultimi e i prezzi di mercato. Gli elenchi dei prezzi rilevati sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, con cadenza almeno semestrale, entro il 30 giugno e il 31 dicembre…. ”.

Il sistema di rilevazione dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura previsto dai riportati commi 4, lett. c), e 5 non è mai stato completamente attuato, ed al fine di rendere possibile la revisione dei prezzi per i contratti che prevedono l’esecuzione di prestazioni prolungate nel corso del tempo la giurisprudenza ha ritenuto utilizzabile l’indice F.O.I. (così Consiglio di Stato, sez. V, 23 aprile 2014, n. 2052).

4. Sulla base delle considerazioni che precedono il ricorso è fondato, essendo corretta l’affermazione della ricorrente secondo cui, per la determinazione dell’importo revisionale, occorre riferirsi unicamente al predetto indice. Milita a favore di ciò anche la finalità cui è preposta la revisione dei prezzi, consistente nell’evitare che – nei contratti di durata – gli aumenti dei costi intervenuti nel corso del tempo alterino gli equilibri economici, e ciò a tutela non solo dell’interesse dell’operatore economico alla salvaguardia dell’utile, ma anche dell’interesse dell’Amministrazione a non subire una diminuzione qualitativa della prestazione (così Consiglio di Stato, sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2295).

Correttamente, pertanto, nella ricordata nota del 4 luglio 2024 (cui va riconosciuta natura di memoria partecipativa, in quanto formata a seguito della comunicazione di avvio del procedimento da parte dell’Istituto), nonché nel ricorso introduttivo del presente giudizio MA ha applicato per determinare il compenso revisionale l’indice F.O.I., riconosciuto utilizzabile a tal fine dal consolidato insegnamento giurisprudenziale.

A fronte dei calcoli analitici e puntuali riportati da MA, basati su tale indice e conducenti all’importo di € 428.463,00, l’Istituto con l’impugnata determina n. 172 del 10 luglio 2024 non ha in alcun modo contestato la correttezza dei predetti calcoli, affermando anzi di ritenere «logico il percorso posto in essere dalla controparte, tenuto conto del fatto che il periodo da questo ultimo preso in esame, come ben noto, risulta essere un periodo che si può definire certamente anomalo e fuorviante e non comparabile con altri periodi analoghi», con la successiva precisazione che «In effetti l’andamento degli indici I.S.T.A.T. FOI hanno visto un andamento anomalo e dal punto di vista degli importi, assolutamente fuori mercato».

4.1. Malgrado tali premesse, l’Istituto – senza fornire alcuna motivazione a sostegno del proprio assunto – ha formulato «una controproposta che parte da basi più oggettive e maggiormente confrontabili» consistente nel proporre, «a stralcio della posizione complessiva I.S.T.A.T.» per il contratto di ristorazione, l’importo (ampiamente inferiore) di € 34.800,00. Tuttavia – giova ribadirlo – il provvedimento impugnato non indica quali siano le « basi più oggettive e maggiormente confrontabili » su cui si fonda la determinazione dell’importo revisionale, ovvero gli indici ISTAT utilizzati, né espone i criteri adottati per il calcolo del quantum debeatur .

Coglie, quindi, nel segno la censura incentrata sulla contraddittorietà del provvedimento impugnato in quanto l’Istituto, dopo avere ritenuto logico quanto indicato da MA nella propria memoria partecipativa in ordine ai criteri per determinare il compenso revisionale, ha quantificato un importo corrispondente a meno di un decimo, senza esporre alcun elemento a sostegno della diversa quantificazione. Parimenti è fondata la censura di carenza di motivazione del predetto provvedimento, difettando l’esposizione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che dovrebbero sorreggere la decisione assunta.

Ne consegue che dev’essere annullata la determina n. 172 del 10 luglio 2024, con cui è stato quantificato l’importo revisionale da riconoscere alla ricorrente.

5. Passando alla domanda di accertamento del corretto ammontare di tale importo, atteso che la ricorrente ha basato il proprio calcolo sul più volte citato indice F.O.I., il Collegio ritiene corretta la somma di € 428.463,00, che l’Istituto – nell’ambito del procedimento previsto dall’art. 115, secondo periodo, d.lgs. n. 163 del 2006 – non ha in alcun modo contestato (avendo anzi espressamente ritenuto « logico il percorso » argomentativo di MA), omettendo finanche di costituirsi in giudizio per contrastare la pretesa di controparte.

Pertanto, in applicazione del principio di non contestazione, positivizzato nell’art. 64 c.p.a., il compenso revisionale spettante a MA dev’essere quantificato in misura pari a € 428.463,00.

5.1. Accertata l’entità dell’importo, viene in rilievo la domanda della ricorrente di condannare l’Istituto al relativo pagamento, domanda che va accolta essendo l’ente intimato tenuto a corrispondere il suddetto importo.

Considerato che l’azione di condanna, prevista dall’art. 30 c.p.a., in caso di accoglimento consente a questo giudice di emettere nei confronti dell’Amministrazione una sentenza di « condanna al pagamento di una somma di denaro » secondo quanto previsto dall’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., l’Istituto va condannato a corrispondere in favore di MA la ricordata somma di € 428.463,00 entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione – ovvero dalla notifica se anteriore – della presente sentenza.

6. Da ultimo, occorre scrutinare la domanda della ricorrente di corresponsione degli interessi moratori. Tale domanda si fonda sulle previsioni del d.lgs. n. 231 del 2002, costituente attuazione della direttiva 2000/35/CE dettata in tema di ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, termine quest’ultimo da riferirsi – secondo le definizioni fornite dall’art. 2, comma 1, di detto decreto – ai “ contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo ”.

Il contratto stipulato fra l’Istituto e MA, avendo ad oggetto la prestazione del servizio di ristorazione a fronte del versamento di un corrispettivo, rientra quindi nell’ambito della ricordata normativa, secondo quanto sancito dall’art. 1, comma 1, d.lgs. n. 231 del 2002.

Pertanto, sull’importo revisionale spettante alla ricorrente (come sopra individuato) vanno riconosciuti gli interessi di mora per ritardato pagamento, da determinarsi secondo le coordinate fissate dall’art. 5 d.lgs. n. 231 del 2002.

7. Stabilita l’applicazione della disciplina in tema di interessi moratori, occorre individuare il momento di decorrenza degli stessi, che per la ricorrente coincide con quello in cui è dovuta la revisione dei prezzi.

A tal fine, si deve richiamare innanzi tutto il disposto del già ricordato art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, il cui secondo periodo dispone che “ La revisione viene operata sulla base di una istruttoria ” condotta dai competenti organi dell’amministrazione. Inoltre, va richiamato anche l’art. 4, comma 1, d.lgs. n. 231 del 2004, secondo il quale “ Gli interessi moratori decorrono, senza che sia necessaria la costituzione in mora, dal giorno successivo alla scadenza del termine per il pagamento ”.

Va però ricordato che la pretesa a conseguire il compenso revisionale ha consistenza di interesse legittimo, perché l’amministrazione esercita un potere autoritativo compiendo un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento di tale compenso (Consiglio di Stato, sez. III, 9 gennaio 2017, n. 25).

Deve allora escludersi che prima della determinazione amministrativa emessa a conclusione del procedimento sulla spettanza del compenso revisionale possano essere applicati gli interessi di mora come stabilito dal più rigoroso orientamento della giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. III, 14 luglio 2014, n. 3684). Infatti, poiché il menzionato procedimento è finalizzato all’accertamento dei presupposti necessari non solo per riconoscere il diritto a conseguire il compenso revisionale, ma anche per determinarne l’importo, e considerato che esso potrebbe concludersi negativamente (sia per l’ an che per il quantum debeatur ), soltanto a seguito dell’adozione del provvedimento del procedimento sorge la pretesa creditoria, sulla quale – in caso di omesso ovvero ritardato pagamento – vanno corrisposti gli interessi moratori.

Considerato, però, che la determina n. 172 del 10 luglio 2024, provvedimento conclusivo del procedimento finalizzato alla quantificazione del compenso revisionale, è atto illegittimo di cui è disposto l’annullamento, il dies a quo per la decorrenza degli interessi è da individuare nella scadenza del termine per il pagamento disposto nella presente sentenza, sorgendo solo da tale momento il diritto a percepirli. Infatti, in base al disposto dell’art. 1282, primo comma, c.c. perché un credito pecuniario possa produrre interessi occorre che lo stesso sia liquido (e cioè determinato nel suo ammontare) ed esigibile.

8. In conclusione, il ricorso va accolto come indicato in motivazione.

9. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, così provvede:

a) annulla la determina n. 172 del 10 luglio 2024, in parte qua ;

b) accerta il compenso revisionale spettante alla ricorrente in misura pari a € 428.463,00;

c) condanna l’Istituto LU GL per i minorati della vista a corrispondere il predetto importo in favore della ricorrente entro il termine di trenta giorni dalla data di deposito – o di notifica se anteriore – della presente sentenza, somma sulla quale andranno corrisposti gli interessi moratori ex d.lgs. n. 231 del 2002 a partire dalla scadenza del predetto termine.

Condanna inoltre l’Istituto LU GL per i minorati della vista a rifondere le spese di giudizio in favore di parte ricorrente, che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato, secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. n. 115 del 2002.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

RL OL, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

PA De ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA De ZZ	RL OL

IL SEGRETARIO