Pubblicato il 27/01/2026

N. 00389/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00909/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 909 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in proprio e quale titolare dell’Impresa Individuale -OMISSIS- di -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Claudio Sala, Maria Sala ed Elvezio Bortesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il loro studio in Milano, via Hoepli, 3;

contro

Comune di Vittuone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elena Giardina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il suo studio in Milano, via Podgora, 9;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il suo studio in Milano, via Hoepli, 3;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Milano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Comune di Vittuone, Settore Pianificazione e Governo del Territorio, Prot. -OMISSIS-del 10.5.2023, in pari data trasmesso a mezzo PEC, avente ad oggetto “Intervento edilizio in Comune di Vittuone, -OMISSIS- – D.I.A. n. -OMISSIS- del 28.07.2015” (doc. 2, essendo il doc. 1 il foliario);

- di ogni altro atto ad esso preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresi:

- il provvedimento del Comune di Vittuone, Settore Tecnico, Prot. -OMISSIS-del 31.8.2017, allegato al suddetto provvedimento del 10.5.2023 (cfr. sub doc. 2);

- il provvedimento del Comune di Vittuone, Settore Tecnico, Prot. -OMISSIS-del 28.6.2021, conosciuto dal ricorrente in data 22.3.2023 a seguito di istanza di accesso agli atti (doc. 3).

per quanto riguarda i primi motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 3/8/2023:

- del provvedimento del Comune di Vittuone, Settore Pianificazione e Governo del Territorio, Prot. -OMISSIS-del 21.7.2023, in pari data trasmesso a mezzo PEC, avente ad oggetto “Intervento edilizio in Comune di Vittuone, -OMISSIS- – D.I.A. n. -OMISSIS- del 28.07.2015” (doc. 2 a corredo del presente atto di motivi aggiunti, essendo il doc. 1 il foliario);

- di ogni altro atto ad esso preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso;

per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 29\7\2024:

- del provvedimento del Comune di Vittuone, Settore Pianificazione e Governo del Territorio, Prot. -OMISSIS- del 17.5.2024, in pari data trasmesso a mezzo PEC, avente ad oggetto “Intervento edilizio in Comune di Vittuone, -OMISSIS- – D.I.A. n. -OMISSIS- del 28.07.2015 e S.C.I.A. n. -OMISSIS- del 18.03.2024” (doc. 2 a corredo del presente atto di motivi aggiunti, essendo il doc. 1 il foliario);

- della comunicazione e-mail del Comune di Vittuone, Settore Pianificazione e Governo del Territorio, in data 15.5.2024 (doc. 3);

di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compreso l’art. 42 NTA Piano delle Regole del PGT di Vittuone (doc. 4);

per quanto riguarda i terzi motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 21\2\2025:

- del provvedimento del Responsabile del Settore Pianificazione e Governo del Territorio del Comune di Vittuone, Arch. -OMISSIS-, Prot. -OMISSIS- del 17.12.2024, in pari data trasmesso a mezzo PEC, avente ad oggetto “Intervento edilizio in Comune di Vittuone, -OMISSIS- – D.I.A. n. -OMISSIS- del 28.07.2015 e S.C.I.A. n. -OMISSIS- del 18.03.2024” (doc. 2, essendo il doc. 1 il foliario);

- di ogni altro atto a esso preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la comunicazione del Sindaco di Vittuone, Laura Bonfadini, in data 17.12.2024 (doc. 3).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vittuone, di -OMISSIS- e della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. GI CC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. -OMISSIS- è titolare di una impresa individuale e comproprietario di un compendio immobiliare sito in Comune di Vittuone (MI) denominato “-OMISSIS-”, oggetto di un vincolo culturale apposto con decreto ministeriale del 1939.

All’interno della Villa l’esponente svolge la propria attività, consistente essenzialmente nell’organizzazione di matrimoni ed eventi.

In data 7.3.2023 lo stesso presentava al Comune istanza di accesso agli atti, avendo notato che sul terreno confinante era stato avviato un cantiere ed era stata collocata una gru.

A fronte di tale istanza era rilasciata al -OMISSIS- unitamente ad altri documenti, la copia di una denuncia di inizio attività (DIA) n. -OMISSIS- presentata il 28.7.2015 dalla società -OMISSIS-(di seguito, anche solo “-OMISSIS-”) per l’esecuzione sul fondo di opere edilizie, costituite da due palazzine residenziali.

Reputando decaduta la DIA suindicata ed illegittimi gli altri atti del Comune, l’esponente presentava un esposto in data 26.4.2023, che era però respinto con provvedimento del 10.5.2023, con il quale l’Amministrazione di Vittuone confermava la persistente validità della DIA del 2015 e la legittimità degli atti successivi.

Contro il citato provvedimento del 10.5.2023 era proposto il ricorso principale in epigrafe, con domanda di sospensiva.

Si costituivano in giudizio il Comune intimato e la società -OMISSIS-, concludendo per l’inammissibilità ed in ogni caso per l’infondatezza nel merito del gravame.

Si costituiva in giudizio anche la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Milano, seppure mediante una comparsa di mero stile e senza svolgere alcuna difesa.

All’esito dell’udienza in camera di consiglio del 6.6.2023 l’istanza cautelare era respinta con ordinanza della scrivente Sezione n. 504 del 2023, per insussistenza del periculum in mora .

In data 10.7.2023 il ricorrente presentava al Comune una ulteriore istanza di sollecito delle verifiche sull’attività edilizia in corso, che era però respinta con provvedimento del 21.7.2023, oggetto di un primo ricorso per motivi aggiunti con una nuova domanda di sospensiva.

All’udienza camerale dell’8.9.2023 l’istanza cautelare era rinunciata ed era fissata l’udienza di discussione al 4.6.2024.

Il -OMISSIS- presentava però altre istanze al Comune ed apprendeva così che la società -OMISSIS- aveva depositato in Comune in data 18.3.2024 una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) n. -OMISSIS- alternativa al permesso di costruire (PdC) e quale variante alla DIA del 2015.

A questo punto l’esponente chiedeva all’Amministrazione di dichiarare non ammissibile la SCIA, in quanto riferita ad un titolo originario decaduto ma il Comune respingeva tale richiesta con provvedimento del 17.5.2024, che era impugnato con i secondi motivi aggiunti.

L’udienza di merito del 4.6.2024 era di conseguenza rinviata a data da destinarsi.

In data 21.7.2024 il -OMISSIS- presentava una ulteriore istanza di verifica in ordine alla SCIA del 2024, facendo riferimento ad una pluralità di questioni, fra cui quella sulla distanza fra la Villa e gli edifici erigendi.

Tale istanza era riscontrata negativamente con provvedimento comunale del 22.7.2024, impugnato con il terzo atto di motivi aggiunti.

Alla successiva pubblica udienza del 15.1.2026, presenti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare devono essere esaminate le eccezioni processuali sollevate dalle difese del Comune e della società controinteressata.

Secondo le parti intimate il -OMISSIS- sarebbe privo di legittimazione e di interesse a ricorrere nel presente processo, non derivandogli alcun concreto pregiudizio dall’attività edilizia in corso e non potendo di conseguenza trarre alcuna utilità dall’ipotetico accoglimento della sua impugnativa.

Le parti evocate in giudizio richiamano sul punto la nota sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 22 del 2021, la quale ha stabilito che in caso di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio non è sufficiente a radicare le condizioni dell’azione (legittimazione ed interesse ad agire) il mero elemento della “ vicinitas ”, ma è necessario che il ricorrente provi lo specifico pregiudizio che gli deriverebbe dall’intervento edilizio contestato.

La “ratio” della citata sentenza dell’Adunanza Plenaria è evidentemente quello di evitare azioni meramente emulative, prive di qualsivoglia concreta utilità per la parte attrice (cfr. l’art. 833 del codice civile sul concetto di atto di emulazione).

L’eccezione di inammissibilità, per quanto suggestiva, non convince il Collegio.

L’elemento della “ vicinitas ” non è in discussione, visto che l’immobile dell’esponente con l’annessa area verde confina direttamente con il terreno oggetto dell’intervento edilizio (cfr. la documentazione fotografica, documenti n. 5 e n. 7 del ricorrente).

Quanto al pregiudizio, l’eventuale realizzazione contra legem di due palazzine residenziali con autorimesse e recinzioni potrebbe incidere negativamente sull’attività d’impresa del ricorrente, che utilizza la Villa (bene vincolato, giova ricordare, cfr. il doc. 4 del ricorrente) e l’annesso parco per matrimoni ed eventi (non potrebbe escludersi, infatti, una riduzione della clientela).

A ciò si aggiunga che l’esponente lamenta anche un eccessivo impatto paesistico dell’opera (cfr. il doc. 19 del ricorrente), oltre che l’inosservanza, nel corso dei lavori, del progetto edilizio di cui alla DIA del 2015, con violazione della disciplina sulla distanza minima di 10 metri fra pareti finestrate (ex art. 9 del DM n. 1444 del 1968).

Reputa il Collegio che l’evidenziazione di tali rischi sia sufficiente ad individuare il “pregiudizio” richiesto dalla giurisprudenza amministrativa per radicare, unitamente all’elemento della “ vicinitas ”, la legittimazione e l’interesse ad agire del -OMISSIS- nella presente controversia.

E’ pertanto possibile esaminare nel merito il ricorso principale.

2.1 Il gravame principale è diretto contro il provvedimento comunale del 10.5.2023 (cfr. il doc. 2 del ricorrente) con il quale l’Amministrazione riscontrava negativamente la segnalazione del 26.4.2023, nella quale il -OMISSIS- rilevava che la DIA del 28.7.2015 doveva ormai reputarsi decaduta e priva di ogni effetto giuridico (cfr. per l’esposto, il doc. 11 del ricorrente).

Nell’unico ed articolato motivo di ricorso viene ribadita l’avvenuta decadenza del titolo del 2015 sotto vari profili.

2.2 Il mezzo di censura appare fondato, per le ragioni che seguono.

Innanzi tutto preme rilevare, per doverosa completezza espositiva, che la DIA del 28.7.2015 aveva ad oggetto un’attività costruttiva di due palazzine residenziali con autorimesse e recinzione che la stessa società proponente qualificava espressamente come “nuova costruzione” (cfr. il doc. 10 del ricorrente, pag. 1, alla voce “accertato”, dove sono sottolineate le parole “Nuova costruzione/ampliamento” ed è fatto espresso riferimento all’art. 27, comma 1, lettera “ e ” della legge regionale n. 12 del 2005).

Se è pur vero che nella DIA (si veda sempre la pag. 1 della stessa) l’intervento edilizio è qualificato anche come “Ricostruzione per ricomposizione architettonica”, parimenti è innegabile che il concetto di “ricomposizione” non ha un preciso ed univoco significato giuridico, essendo estraneo alle definizioni sugli interventi edilizi di cui all’art. 3 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”) ed all’art. 27 della legge regionale (LR) n. 12 del 2005.

Secondo il Comune il termine di un anno per l’avvio dei lavori di cui alla DIA del 2015 sarebbe decorso dal 6.6.2017 ed i lavori avrebbero avuto inizio il 20.4.2018, come da comunicazione dell’impresa del 24.4.2018 (si vedano il doc. 2 del ricorrente ed il doc. 15 del resistente).

Orbene, come correttamente evidenziato dalla parte ricorrente, non vi è alcuna concreta prova dell’avvio dei lavori nell’aprile 2018, anzi la documentazione versata in atti dimostra che nessuna effettiva e seria attività costruttiva è stata iniziata prima del 2023.

Secondo la giurisprudenza amministrativa formatasi con riguardo all’art. 15 del TUE sull’efficacia temporale e sulla decadenza dei titoli edilizi, l’inizio dei lavori presuppone in capo all’operatore un “serio intento costruttivo”, che non si manifesta con il semplice approntamento del cantiere ma che implica una concentrazione sul cantiere stesso di mezzi e uomini, per evitare interventi meramente simbolici e fittizi (cfr. sul punto, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 4239 del 2021, con la giurisprudenza ivi richiamata ed anche Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 2851 del 2024).

Preme inoltre evidenziare che l’art. 15 del TUE, ancorché espressamente riferito al solo permesso di costruire, è applicabile anche alla denuncia di inizio attività (cfr. TAR Lombardia, Milano, Sezione II, sentenza n. 42 del 2013).

Nel caso di specie è sufficiente la visione della documentazione fotografica e la lettura del primo esposto del -OMISSIS- – tutti dell’anno 2023 – per constatare che soltanto a partire da tale anno sono iniziati concretamente i lavori, attraverso l’intervento delle maestranze in cantiere e la posa della gru (si vedano il doc. 7 del ricorrente allegato al ricorso principale, i documenti da 1 a 6 dello stesso depositati il 1.6.2023, i documenti da 1 a 4 del ricorrente depositati il 5.9.2023 ed il doc. 8 del ricorrente del 24.4.2024).

La DIA del 2015 doveva quindi ritenersi decaduta a partire dal giugno 2018, sicché le proroghe disposte dal Comune a partire dal 2021 sono prive di ogni effetto, essendo riferite ad un titolo ormai privo di ogni efficacia.

Ne consegue che il ricorso principale deve essere accolto, con assorbimento di ogni altra censura e con annullamento integrale del provvedimento impugnato.

3.1 L’accoglimento del gravame principale per intervenuta decadenza della DIA originaria del 2015 implica l’accoglimento anche del primo ricorso per motivi aggiunti, che attiene ad ulteriori profili di illegittimità della DIA del 2015 (cfr. il doc. 2 del ricorrente depositato il 3.8.2023) ma le censure ivi contenute devono reputarsi assorbite per effetto della fondatezza della contestazione circa l’avvenuta decadenza del titolo.

3.2 Nel secondo e nel terzo ricorso per motivi aggiunti le doglianze del -OMISSIS- si estendono ad un successivo titolo abilitativo, vale a dire alla SCIA presentata dalla società -OMISSIS- il 18.3.2024 in variante alla originaria DIA del 2015 (cfr. per la copia della SCIA il doc. 23 del resistente).

Sul punto preme evidenziare, sempre per doverosa completezza espositiva, che la SCIA di cui sopra, ancorché qualificata come SCIA alternativa al permesso di costruire ex art. 23 del TUE, non aveva ad oggetto una nuova costruzione bensì, a tutto voler concedere, un intervento di ristrutturazione edilizia da realizzarsi mediante la modifica degli appartamenti interni e dell’aspetto compositivo delle facciate (cfr. il doc. 23 del resistente, pag. 3 ed anche la relazione tecnica allegata alla SCIA, doc. 24 del resistente, con particolare riguardo alle pagine 3 e 4 sugli interventi esterni che prevedono il mantenimento delle palazzine con lievi modifiche).

Ciò premesso, la fondatezza del gravame principale e dei primi motivi aggiunti implica l’accoglimento anche del secondo e del terzo atto di motivi aggiunti, a nulla rilevando la presentazione di una SCIA in variante, considerato che la declaratoria di decadenza di un titolo edilizio si estende anche a quelli successivi in variante (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 8981 del 2024).

Gli atti impugnati coi motivi aggiunti devono quindi essere tutti integralmente annullati.

A fronte dell’intervenuta decadenza dei titoli edilizi come sopra indicata, l’Amministrazione comunale dovrà dare applicazione a quanto statuito dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 14 del 2024.

4. Le spese di causa seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico del Comune e di -OMISSIS- 2007, mentre sussistono giuste ragioni per compensarle nei confronti della Soprintendenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Vittuone e la società -OMISSIS- 2007 Srl, in solido fra loro, al pagamento a favore di -OMISSIS- delle spese di lite, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) e onere del contributo unificato ai sensi di legge (art. 13 comma 6 bis 1 del DPR n. 115 del 2002).

Compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del presente giudizio.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

BR NU, Presidente

GI CC, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI CC	BR NU

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.