Pubblicato il 19/02/2026

N. 01210/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04096/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4096 del 2025, proposto da Esperia S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in PO, via Toledo 323;

contro

SL 106 - PO 1, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola e Errico De Falco, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

dell'illegittimo silenzio serbato dall'SL PO 1 Centro in ordine all'istanza/diffida prot. n. 521/is del 10 giugno 2025;

nonché per l'accertamento

dell'obbligo a provvedere all'immediata conclusione del detto procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro il termine di legge, nonché per la nomina di un Commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia serbata dall'ASL NA 1 oltre il termine per l'adempimento spontaneo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’SL 106 - PO 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa OS LM nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone parte ricorrente che la ATI Esperia S.p.A era risultata aggiudicataria della procedura di gara indetta dall’SL PO 1 (delibera n. 1101 del 21 marzo 2001) per l’affidamento del servizio di pulizia e servizi supplementari delle strutture ospedaliere e territoriali della predetta amministrazione aslina in relazione al Lotto 1 (nell’ambito del quale era ricompreso l’Ospedale San Gennaro e l’Autoparco Aziendale), e per il Lotto 2, nel quale ricadeva la RSA Don RI.

2. Significa che le superfici coperte dal servizio, a mente dei verbali di misurazione e del Capitolato Speciale d’Appalto, erano quantificate in complessivi mq. 4.641;

-che in data 1° agosto 2009, Esperia S.p.A., dandone comunicazione alla SL, subentrava alla mandante (società Fede e Lavoro Soc. Coop. a r. l.), nell’espletamento del servizio presso i PP.OO. San Gennaro, San Paolo e C.T.O., assorbendone i dipendenti e svolgendo da quel momento l’appalto presso dette strutture esclusivamente in proprio;

-che a seguito del conferimento della propria azienda nella società Kuadra S.r.l., quest’ultima svolgeva il servizio di pulizia e sanificazione di cui al contratto oggetto di causa dal 1° gennaio 2011 fino a tutto il mese di marzo 2017;

-che con contratto di fitto di ramo d’azienda del 16 marzo 2017 (di cui ha preso formalmente atto la SL intimata) la Kuandra S.r.l concedeva in affitto alla Esperia S.p.A. - con decorrenza dal 1° aprile 2017 e per la durata di sette anni- il ramo d’azienda che svolge attività nel settore delle pulizie e sanificazioni con contestuale subentro di essa affittuaria in tutti contratti stipulati per la gestione del ramo d’azienda ivi compreso il contratto di appalto con l’ASL PO 1 Centro;

-che il contratto veniva prorogato ininterrottamente sino al 28 febbraio 2020 dall’SL PO 1;

3. Deduce, quindi, che a partire dal mese di maggio 2016, la SL procedeva gradualmente a dismettere diverse strutture, ospedaliere e non, appartenenti ai Lotti 1 e 2 dell’originario contratto di appalto, presso le quali la Esperia S.p.A. prestava il servizio di pulizia e sanificazione, a fronte della contemporanea attivazione dei medesimi servizi presso le strutture dell’Ospedale del Mare;

-che, in particolare, su richiesta espressa dell’ASL PO 1 Centro, i lavoratori in forza alla Esperia S.p.A. venivano prelevati dalle strutture ospedaliere in progressiva dismissione e trasferiti presso la struttura ospedaliera “Ospedale del Mare” in graduale attivazione;

-che, per l’effetto, la nuova superficie oggetto del servizio era ben più ampia di quella dismessa ed originariamente oggetto di affidamento;

4. Precisa, quindi, la parte ricorrente, a valle dell’attestazione della regolare esecuzione del contratto, di aver intimato (con istanza/diffida del 10 giugno 2025) la SL PO 1 di sottoscrivere l’atto aggiuntivo al contratto di appalto originariamente stipulato il 20 dicembre 2002 per il servizio di pulizia e sanificazione presso le strutture della medesima SL.

5. Con il ricorso in trattazione Esperia S.r.l. in liquidazione agisce ex art. 117 c.p.a. per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio asseritamente serbato dall’SL PO 1 in ordine all’anzidetta istanza/diffida, nonché ai fini dell’accertamento dell’obbligo dell’intimata Amministrazione a provvedere all’immediata conclusione del procedimento con provvedimento espresso e motivato contestualmente richiedendo la nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia della P.A. oltre il termine previsto per l’adempimento spontaneo.

6. A fondamento della domanda l’odierna istante richiama l’art. 4 del Capitolato speciale di appalto che riconosceva alla stazione appaltante la facoltà di estendere il servizio anche ad aree e locali inizialmente non contemplati negli atti di gara, con conseguente adeguamento del canone contrattuale; sicché, in tesi di parte ricorrente, la SL, pur disponendo con ordini l’ampliamento delle superfici interessate dal servizio, ometteva, nonostante i ripetuti solleciti della ricorrente, di formalizzare il necessario atto aggiuntivo.

7. Sussisterebbe, pertanto, in capo alla intimata ASL “l’obbligo contrattuale” di sottoscrivere l’atto aggiuntivo.

8. Si è costituita in resistenza l’SL PO 1 eccependo l’inammissibilità del ricorso, da un lato per violazione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 3041/2025 con la quale il Tribunale di PO – Sezione Specializzata in materia di Impresa ha respinto la domanda di inadempimento contrattuale e contestualmente dichiarato l’inammissibilità della domanda di condanna a titolo di ingiustificato arricchimento ex art. art. 2041 c.c. proposta da Experia contro la SL PO 1; dall’altro, per inesistenza di un obbligo specifico di concludere il procedimento attivato con l’istanza del 10 giugno 2025 siccome l’art. 4 del Capitolato prevedeva solo la facoltà e non l’obbligo della P.A di stipulare l’atto aggiuntivo nel caso di implementazione del servizio.

9. Viste le memorie di replica depositate dalla parte ricorrente, all’udienza del 18 novembre 2025, previo avviso ex art. 73 comma 3 c.p.a. sulla possibile inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione dell’adito G.A, e sentite le parti presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente non può essere ritenuta tardiva (come invece eccepito dalla ricorrente in sede di repliche) la produzione documentale versata in atti dall’Amministrazione in data 29 ottobre 2025.

11. Invero, la possibilità di acquisire al processo la sentenza del Tribunale di PO n. 3041/2025, resa inter partes , trova conferma da un lato, nel principio secondo cui i precedenti giudiziari non sono ritenuti “documenti amministrativi” secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2022, n. 5647); dall’altro, nella necessità di evitare un eventuale conflitto tra giudicati (in termini, sia pure con riferimento all’acquisizione in sede di appello di nuovi documenti, si vedano i principi espressi da Consiglio di Stato Sezione VI, 21 agosto 2025, n. 7097).

12. Ciò premesso, il ricorso è inammissibile.

13. Oggetto del presente giudizio è l’accertamento dell’illegittimità del silenzio asseritamente serbato dalla SL PO 1 sulla istanza finalizzata alla stipula del contratto aggiuntivo del servizio di pulizia in ragione delle intervenute dismissioni di diverse strutture, ospedaliere e non, oggetto dell’originario contratto, e la contemporanea attivazione dei medesimi servizi presso l’Ospedale del Mare, e, quindi, dell’asserito “enorme divario” tra le superfici strutture oggetto del servizio.

14. Preliminarmente, si osserva che, in linea generale, in tema di appalti pubblici, sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo le controversie relative alla procedura di affidamento dell'appalto, mentre quelle aventi ad oggetto la fase di esecuzione del contratto spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto riguardanti un rapporto di natura privatistica caratterizzato dalla posizione di parità delle parti, titolari di situazioni giuridiche qualificabili come diritti e obblighi ( ex multis , Consiglio di Stato sez. V, 18 giugno 2025, n. 5299).

15. Rientrano, in particolare, nella giurisdizione amministrativa le controversie che non si appuntano sulla inadempienza di una obbligazione attinente alla fase esecutiva dell'appalto, ma sul mancato assolvimento delle prescrizioni indispensabili per la stipula dell'appalto e l'assunzione dei servizi oggetto dello stesso, potendo queste ultime essere ricomprese nelle controversie «relative a procedure di affidamento» ad evidenza pubblica ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., perciò riservate alla giurisdizione esclusiva del g.a.

16. In queste ultime vi rientrano anche quelle che attengono ad atti che, pur collocandosi dopo l'aggiudicazione (decadenza dall'aggiudicazione, revoca, esclusione dell'operatore economico, anche se sopravvenuta all'espletamento della gara), riguardano comunque la procedura di affidamento, nel senso che ne determinano le sorti o incidono sull'individuazione del contraente e comunque sono originate dall'adozione o dalla caducazione di provvedimenti amministrativi concernenti il procedimento di scelta del contraente.

17. Poste le anzidette coordinate ermeneutiche, si osserva che nel caso in esame il presunto comportamento silente dell’amministrazione non fa riferimento ad una richiesta di parte ricorrente di revisione dei prezzi o di contestazione delle proroghe del servizio affidato con l’originario contratto di appalto, quanto piuttosto alla mancata sottoscrizione dell’atto aggiuntivo in violazione dell’art. 4 del Capitolato d’appalto, e quindi, sostanzialmente al mancato aggiornamento del canone contrattuale durante il periodo di proroga.

18. In base alla norma da ultimo citata “ L’ASL NA 1 si riserva la facoltà di modificare l’entità delle aree, qualora, per sopravvenute esigenze, si fosse verificata la necessità di:1. estendere il servizio di pulizia e sanificazione anche ai locali e/o aree non contemplati nella tabella allegata al presente capitolato dell’A.S.L. NA 1 ed alla lettera d’invito; 2. aumentare le aree e/o le superfici comprese nelle tabelle (per la cessazione di gestione diretta); 4. variare la destinazione d’uso dei locali, con conseguente variazione della tipologia ”.

19. Il comma 5 della prescrizione anzidetta precisa altresì che “ ...qualora si verifichino le eventualità sopra indicate, il canone contrattuale sarà adeguato sulla base dei prezzi al mq., distinti per tipologia di area, così come indicati nell’offerta economica ” e che “...tutte le variazioni alle superfici contrattuali, con carattere definitivo, saranno oggetto di atto aggiuntivo al contratto d’appalto, qualora comportino un incremento o decremento di spesa ”... “ Ogni variazione di superficie o di prestazione sia in aumento che in diminuzione dei servizi previsti dal presente Capitolato dovrà essere preventivamente autorizzata in forma scritta dall’ASL NA 1 ”.

20. Dunque, la domanda azionata si fonda, come peraltro ammesso in ricorso, sull’esistenza di “un obbligo di natura contrattuale” a sottoscrivere l’atto aggiuntivo rinveniente dagli ordini di integrazione/estensione del servizio (cfr. pag. 12 del ricorso introduttivo).

21. Tale domanda è quindi inammissibile essendo il giudice amministrativo privo di giurisdizione in ordine alle vicende relative alla fase esecutiva del rapporto –paritetico- avente fonte nell’aggiudicazione di una gara di appalto, quale, in particolare, la modifica unilaterale delle originarie condizioni contrattuali, spettando la giurisdizione al giudice ordinario secondo i principi generali come sopra evidenziati.

Difatti, il ricorso ex art. 117 c.p.a non è attivabile se l'inerzia è serbata a fronte di un'istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo, poiché in tal caso l'interessato ha titolo a chiedere l'accertamento del diritto al giudice competente.

22. Sennonché la parte ricorrente ha già adito il G.O. per far valere la domanda di inadempimento contrattuale fondata sulla mancata formalizzazione da parte dell’SL dell’estensione contrattuale, con richiesta di condanna dell’SL al risarcimento del danno e, in via subordinata, per l’accertamento della responsabilità contrattuale dell’SL ex artt. 1218 e 1375 c.c. per violazione dell’atto aggiuntivo di cui all’art. 4 del Capitolato speciale di appalto che si sarebbe tacitamente concluso per acquiescenza dell’amministrazione sanitaria alla prestazione dell’implementazione del servizio e, ancora in via più gradata, per il riconoscimento di un indennizzo ex art. 2041 c.c. e per indebito arricchimento.

23. Con sentenza n. 3041 del 26 marzo 2025 (sulla quale la SL deduce, in assenza di contestazione della parte ricorrente, la formazione del giudicato) l’anzidetto Tribunale ha respinto la domanda di inadempimento contrattuale ritenendo che l’art. 4 del Capitolato Speciale di Appalto non imponeva un obbligo contrattuale di stipulare un atto aggiuntivo in caso di modificazioni, ma una mera facoltà, concludendo nel senso che “ in mancanza dell’obbligo non può pertanto sostenersi che l’SL sia incorsa in violazioni contrattuali ”, ed escludendosi altresì il perfezionamento dell’atto aggiuntivo in forma tacita, “ dovendosi conseguentemente escludere che le singole e ripetute proroghe annuali del contratto possano integrare il requisito della forma scritta richiesta ad substantiam per eventuali modifiche o estensioni ”.

24. In assenza della stipula di un contratto in forma scritta da parte della Direzione strategica dell’SL, ed esclusa la proponibilità dell’azione ex art. 2041 c.c., l’anzidetto Tribunale ha affermato l’applicabilità dell’art. 191 comma 4 T.U.E.L e, quindi, la sussistenza di un rapporto obbligatorio diretto tra il fornitore ed il funzionario che ha adottato le determine e/o le proroghe, consentendo il servizio in violazione delle regole contabili, concludendo per l’impossibilità per la ricorrente di esperire nei confronti dell’Ente pubblico l’azione per ingiustificato arricchimento.

25. Inoltre, la stessa sentenza n. 3041/2025 ha ritenuto insussistente in capo alla P.A, in assenza di un provvedimento adottato dall’organo munito di potere deliberativo, alcun obbligo di stipula del contratto aggiuntivo.

26. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni e tenuto anche conto del giudicato formatosi sulla sentenza n. 3041/2025 del Tribunale di PO (non contestato neppure in sede di repliche), il ricorso introduttivo deve essere dichiarato inammissibile.

27. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite dovendosi tenere conto del comportamento tenuto da entrambe le parti in relazione alla vicenda giudiziaria complessivamente considerata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in PO nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL EL Di PO, Presidente

OS LM, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS LM	EL EL Di PO

IL SEGRETARIO