Pubblicato il 21/04/2026

N. 07129/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02972/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2972 del 2021, proposto da
Autostrada dei Fiori S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni e Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Annoni in Roma, Via Udine, n. 6;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. n. 33092 del 31 dicembre 2020, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha comunicato alla società “Autostrada dei Fiori S.p.a.”, in qualità di concessionaria del tronco autostradale A6 (Torino-Savona), che “ in considerazione di quanto disposto dall’art. 14 del Decreto Legge n. 183 del 31 dicembre 2020 “milleproproghe”, la variazione applicabile con decorrenza 1° gennaio 2021 risulta pari a zero percento (0,00%)”.

- della nota prot. n. 6 del 2 gennaio 2021, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha precisato che “ la sospensione dell’adeguamento per le tariffe autostradali decorrente dalla data del 1 gennaio 2021 è stata disposta dall’art. 13 del Decreto Legge n. 183 del 31 dicembre 2020 “milleproroghe” pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2020 n. 323 ”;

- di ogni ulteriore atto comunque connesso, presupposto e conseguenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 10 aprile 2026 la dott.ssa MA CC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con provvedimento prot. n. 33092 del 31 dicembre 2020, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha comunicato alla società “Autostrada dei Fiori S.p.a.”, in qualità di concessionaria del tronco autostradale A6 (Torino-Savona), che “ in considerazione di quanto disposto dall’art. 14 del Decreto Legge n. 183 del 31 dicembre 2020 “milleproproghe”, la variazione applicabile con decorrenza 1° gennaio 2021 risulta pari a zero percento (0,00%)”.

Con nota prot. n. 6 del 2 gennaio 2021, lo stesso Ministero - correggendo l’errore commesso nella individuazione della norma del d.l. n. 183/2020 menzionata nella propria precedente comunicazione - ha precisato che “ la sospensione dell’adeguamento per le tariffe autostradali decorrente dalla data del 1 gennaio 2021 è stata disposta dall’art. 13 del Decreto Legge n. 183 del 31 dicembre 2020 “milleproroghe” pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2020 n. 323 ”.

Avverso tali provvedimenti propone ricorso, ritualmente notificato e depositato, la società “Autostrada dei Fiori S.p.a.”, censurandoli sia per vizi propri che per illegittimità derivata dall’incostituzionalità dell’art. 13 del d.l. 162/2019, come modificato dall’art. 13 del d.l. n. 183/2020.

Resiste al ricorso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, depositando documentazione.

Con memoria del 5 marzo 2026, la società ricorrente insiste per l’accoglimento del gravame anche in ragione della sentenza della Corte Costituzionale n. 147 del 14 ottobre 2025, intervenuta nelle more del giudizio, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019, come convertito, e dell’art. 13, comma 5, del d.l. n. 183/2020, come convertito, con i quali, per i concessionari aventi il Piano economico finanziario (PEF) scaduto, è stato differito il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali, rispettivamente, per l’anno 2020 e per l’anno 2021, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del PEF, da perfezionarsi entro il 31 luglio 2020 (prima disposizione censurata) e, poi, entro il 31 luglio 2021 (seconda disposizione censurata).

All’udienza straordinaria del 10 aprile 2026, svolta in modalità telematica ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis c.p.a., la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti di seguito indicati.

Come correttamente dedotto dalla ricorrente, assume rilievo dirimente la dichiarazione di incostituzionalità  dell’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019, come convertito e nel testo vigente prima delle modifiche di cui all’art. 13, comma 5, del d.l. n. 183/2020, nonché del medesimo art. 13, comma 5, del d.l. n. 183/2020, essendo stato adottato il provvedimento impugnato sulla base della suddetta normativa (tanto più considerando che il dubbio di costituzionalità era stato espressamente sollevato da Autostrada dei Fiori S.p.a. nell’atto introduttivo dell’odierno giudizio).

Osserva la Corte costituzionale che: “ imponendo di non provvedere nei termini originariamente previsti sull’istanza di adeguamento tariffario e sull’aggiornamento del PEF, alla soluzione di continuità nell’esercizio dell’azione amministrativa e nell’ordinario svolgimento del rapporto contrattuale, si è aggiunto l’effetto di rendere sostanzialmente inoperanti gli istituti volti a favorire la conclusione di procedimenti il cui termine ordinatorio sia scaduto, a garanzia del buon andamento di tale azione amministrativa; con la conseguenza di produrre, a detrimento di quel buon andamento, la deresponsabilizzazione dei pubblici dipendenti e, soprattutto, la copertura in via legislativa di comportamenti della pubblica amministrazione astrattamente idonei a generare la sua responsabilità sul piano civilistico.

Gli illegittimi effetti determinati dalle disposizioni censurate, d’altra parte, sono stati accentuati dalle ulteriori dilazioni dei termini dettate dalla normativa successiva, le quali reiterano e consolidano l’alterazione della parità tra la parte pubblica e quella privata, senza che vi sia un interesse pubblico a sorreggere tale mutamento dell’equilibrio.

Non va da ultimo sottaciuto, anche sul piano della ragionevolezza, l’effetto paradossale della censurata posticipazione dei termini procedimentali, che non fa altro che alterare la corrispondenza tra fruizione del bene e pagamento del relativo pedaggio, in spregio del principio, posto a garanzia dell’utenza, del pay for use, tenendo immuni dagli aumenti delle tariffe proprio i fruitori, in un dato tempo, dell’infrastruttura, e potenzialmente riverberandosi, con i connessi aumenti, sui fruitori futuri.

6.3.3.− L’alterazione dell’equilibrio tra le parti risulta, d’altra parte, particolarmente accentuato sul versante del rapporto contrattuale che discende dalla concessione, con conseguente lesione dell’art. 41 Cost. Va infatti considerato che, in rapporti di tal genere, proprio per la importanza che essi rivestono e per gli interessi che intendono soddisfare, l’equilibrio contrattuale convenuto fra le parti assume massimo rilievo, in quanto funzionale a rendere l’esercizio della concessione in linea con gli interessi del Paese e nella piena garanzia dell’utenza…

Le disposizioni censurate pongono invece una disciplina che - pur non modificando ex se la regolazione del rapporto concessorio, in quanto apparentemente si limita a differire i termini per la conclusione dei procedimenti di adeguamento tariffario e di aggiornamento dei PEF - finisce per alterare irragionevolmente l’equilibrio contrattuale tra le parti, sbilanciandolo in favore di una di esse, l’amministrazione concedente, con ricadute negative sugli interessi tanto dei concessionari, quanto dell’utenza.

Il loro effetto sostanziale, infatti, è quello di “bloccare” - e far ripartire daccapo - il procedimento di aggiornamento dei PEF, spostando in avanti il termine per la sua conclusione, ulteriormente differito peraltro con interventi legislativi successivi. Così facendo, il legislatore legittima il silenzio-inadempimento del concedente - il quale, secondo quanto è emerso anche durante la discussione nell’udienza pubblica, allo stato mai ha espressamente rigettato una proposta di PEF - e contestualmente impedisce al concessionario di agire contro tale silenzio.

Incidendo in tal modo sulla relazione paritaria concessoria, in cui come detto sono prevalenti gli elementi del rapporto contrattuale rispetto a quelli autoritativi, non soltanto è leso - come si è detto - il principio del buon andamento della pubblica amministrazione, che secondo una moderna concezione del potere pubblico impone che il relativo esercizio sia improntato ai canoni di correttezza e del giusto procedimento nonché al principio di doverosità della funzione amministrativa, ma possono determinarsi conseguenze di non poco momento sull’infrastruttura autostradale, sulla sua efficienza e sulla sua sicurezza, che necessitano di manutenzione e investimenti che vanno programmati.

Sotto questo profilo, infatti, l’aggiornamento del PEF e l’adeguamento annuale delle tariffe - che, nel contesto dell’innovato quadro normativo imperniato attorno alle competenze di ART in materia, sono posti in stretta correlazione tra loro - sono funzionali a consentire al concessionario di programmare le capacità di spesa e gli investimenti da effettuare sulla rete autostradale, in modo da assolvere efficientemente agli obblighi contrattuali derivanti dalla convenzione. Il differimento dei termini per la conclusione dei procedimenti qui in esame altera l’equilibrio contrattuale e impedisce al concessionario di avere la provvista finanziaria necessaria, minandone dunque la libertà di iniziativa economica privata.

6.3.4.− Lo sbilanciamento del rapporto concessorio così posto in essere non è funzionale neppure a impedire, secondo quanto affermato nelle difese dal Presidente del Consiglio dei ministri, un asserito aumento ingiustificato delle tariffe, sul presupposto che queste potessero essere calcolate sulla base dei vecchi criteri.

A escludere una tale evenienza stanno proprio l’istituzione dell’ART e la successiva estensione delle sue competenze alle concessioni in essere, che hanno portato alle delibere del 2019, le quali hanno dettato criteri uniformi per il calcolo delle tariffe. Spetta ora a una efficace e doverosa interlocuzione tra le parti, ispirata al principio di buona fede, dare applicazione alle delibere dell’Autorità di regolazione dei trasporti, aggiornando i PEF e adeguando le tariffe secondo i criteri dettati da tali delibere.

Le disposizioni censurate - e quelle che ne sono seguite - hanno, invece, sistematicamente differito e diversamente scansionato la sequenza procedimentale, di natura contrattuale, in ordine all’aggiornamento dei PEF e all’adeguamento delle tariffe, trasformandola invero in una sequenza di non-provvedimenti.

L’esito è duplice. In primo luogo, si realizza un irragionevole blocco dell’attività amministrativa, che ha quale paradossale conseguenza quella di impedire di dare seguito a quel disegno del legislatore imperniato su tariffe omogenee, stabilite sulla base dei criteri dell’autorità di settore. In secondo luogo, viene a crearsi uno squilibrio tra le parti del rapporto concessorio: il concessionario è tenuto agli adempimenti di tutti gli obblighi inerenti alla concessione, e specificati nella convenzione, senza peraltro poter contare sulla provvista finanziaria che il sistema normativo gli garantisce in tempi prestabiliti; l’amministrazione concedente è esonerata, per un tempo limitato ma indefinito e comunque di significativa durata, dall’adempimento degli obblighi assunti nei confronti del concessionario, a garanzia delle esigenze economiche dell’impresa, e, correlativamente, della sicurezza dell’infrastruttura a tutela dell’utenza ”.

Sussistono, dunque, i presupposti per disporre l’annullamento, per illegittimità derivata, del provvedimento prot. n. 33092 del 31 dicembre 2020 (per come rettificato dalla nota prot. n. 6 del 2 gennaio 2021) in quanto espressamente adottato in applicazione della disposizione dichiarata incostituzionale.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto sotto tale profilo, con assorbimento degli ulteriori motivi di impugnazione articolati dalla parte ricorrente.

Quanto alla domanda di accertamento del diritto della ricorrente al riconoscimento dell’adeguamento tariffario nella misura richiesta e di conseguente condanna del Ministero a provvedere a tale adeguamento, esse vanno respinte, atteso che l’attività demandata all’Amministrazione non ha carattere vincolato e presuppone l’esercizio di una specifica attività istruttoria, riguardante tra l’altro la verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento degli investimenti effettuati (cfr. TAR Lazio sez. IV, 21 ottobre 2025, n. 18129).

Le spese di lite possono essere compensate in ragione delle peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. n. 33092 del 31 dicembre 2020 (per come rettificato dalla nota prot. n. 6 del 2 gennaio 2021).

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO FI, Presidente FF

Antonino Scianna, Primo Referendario

MA CC, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA CC	IO FI

IL SEGRETARIO