Pubblicato il 23/12/2025

N. 23665/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03721/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3721 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Salt – Società Autostrada Ligure Toscana P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, non costituito in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

Annullamento del provvedimento n. 1551 del 25.1.2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili relativo alla concessione autostradale gestita da SALT p.a. – Tronco Ligure Toscano avente ad oggetto: “Circolare n. 67217/2012 e s.m.i. – Comunicazioni sulla modalità di affidamento infra-gruppo. Affidamenti infragruppo non approvati dal Concedente. Programma degli affidamenti per l'anno 2021” nella parte in cui il Concedente ha affermato che “le comunicazioni inviate per l'affidamento infragruppo dei lavori in parola non risultano comunicazioni preventive ai fini autorizzativi, come definite dalla circolare n. 67217/2012, in quanto trasmesse con una tempistica che non consente al Concedente di esprimersi, anche in ordine all'entità dei ribassi ap-plicabili, prima della stipula dei relativi contratti”

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Salt – Società Autostrada Ligure Toscana P.A. il 16/6/2022:

Annullamento del del provvedimento prot. M_INF. SVCA 10193 del 15.4.2022, con cui il Ministero ha ribadito i contenuti del provvedimento prot. 1551/2022 impugnato con il ricorso introduttivo

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 la dott.ssa AN IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è la società concessionaria della gestione delle Autostrade A12 Sestri –Livorno, A11/12 Viareggio –Lucca e A15 Diramazione per La PE (Tronco Ligure Toscano).

2. In conformità al contesto normativo vigente ed agli obblighi convenzionali assunti, l’odierna ricorrente ha provveduto, e provvede tutt’ora, alla progettazione e realizzazione degli interventi in concessione, attraverso l’affidamento a imprese terze ovvero mediante esecuzione diretta, per il tramite delle società che si sono associate per ottenere la concessione ovvero tramite imprese ad esse collegate.

3. L’art. 29.4 della Convenzione Unica, conformemente al quadro normativo vigente, riconosce alla Concessionaria la facoltà di eseguire in proprio alcuni lavori oggetto di concessione, anche attraverso l’affidamento diretto ai propri soci e/o alle società ad essi collegate.

In questa sede, in particolare, assumono interesse i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria infrastruttura, pavimentazioni, opere d’arte e gallerie nonché di potenziamento dei sistemi tecnologici per la sicurezza, la gestione e l’informazione, per il tronco Ligure Toscano, per la cui realizzazione la concessionaria ha comunicato al Ministero di voler procedere tramite “affidamento infragruppo”, assolvendo altresì agli oneri informativi previsti dalla Circolare ANAS prot. CDG-3 0067217 dell’11.5.2012.

4. Con nota del 25.01.2022 (adottata dopo uno scambio interlocutorio sulla data dei lavori e impugnata in questa sede con il ricorso principale), il Ministero ha risposto affermando, per quanto di interesse, che “ ferma ed impregiudicata ogni successiva disposizione in relazione alla disciplina applicabile, la valutazione in ordine alle richieste formulate da codesta Società sulla modalità di affidamento infragruppo dei lavori sopra elencati e relativa ai contenuti delle note indicate in riferimento viene sospesa, nelle more della definizione degli effetti della sentenza della Corte costituzionale sopra richiamata ”.

Il riferimento è alla sentenza n. 218 del 23.11.2021, con cui la Consulta ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 177, D.Lgs. n. 50/2016 su cui si fondava il complessivo sistema – e i connessi limiti quantitativi – degli affidamenti infra-gruppo da parte delle concessionarie autostradali.

5. Successivamente, a fronte della nota del 22.03.2022 con cui la ricorrente ha comunicato di aver comunque affidato i lavori, con la nota del 15.04.2022 (impugnata con il ricorso accessorio) il Ministero ha confermato la propria precedente posizione.

6. Avverso tali note, con un unico motivo di ricorso, la ricorrente ha dedotto “ Violazione e/o falsa applicazione di legge con riferimento all’art. 3, l. 7.8.1990, n. 241. Violazione e/o falsa applicazione delle statuizioni della sentenza della Corte costituzionale n. 218/2021. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 29, comma 4, della convenzione unica. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria nonché erronea valutazione del presupposto. Nullità per carenza di attribuzione ”.

7. La ricorrente, in particolare, ha contestato l’impostazione sottesa alle note impugnate (di riscontro alle sue note inviate a meri fini informativi), non sussistendo la necessità di un’autorizzazione da parte del Ministero per gli affidamenti infragruppo di lavori, in quanto non prevista né dal quadro normativo né dagli atti convenzionali, se non per i ribassi applicabili infragruppo.

L’ipotesi di un regime autorizzatorio, poi, sarebbe comunque stata definitivamente esclusa per effetto della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 177, D.Lgs. n. 50/2016, che – al di là delle valutazioni da effettuarsi da parte del Ministero convenuto – avrebbe radicalmente travolto l’approccio quantitativo al tema dei c.d. affidamenti infragruppo, comportando la piena riespansione dell’autonomia imprenditoriale della Concessionaria in ordine alle modalità esecutive dei lavori oggetto della concessione, potendo questi essere eseguiti in proprio, attraverso società collegate o esternalizzando attraverso ricorso al mercato. Sotto questo profilo, non essendo (più) soggetta a vincoli la facoltà della concessionaria di affidare i lavori a proprie controllate e/o collegate, sarebbe senz’altro carente di attribuzione il potere con cui il Concedente pretende di potersi ingerire nelle scelte gestionali della Concessionaria sino a impedirne l’esercizio di prerogative previste direttamente dalla legge.

8. L’Amministrazione, pur ritualmente evocata, non si è costituita in giudizio.

9. All’udienza straordinaria di riduzione dell’arretrato del 10.10.2025 – in vista della quale la ricorrente ha confermato la permanenza dell’interesse, come da memoria in atti – la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il ricorso è fondato.

11. Al di là della formulazione lessicale delle note impugnate (che “sospendono” il procedimento nelle more della definizione degli effetti della sentenza della Corte Costituzionale), è chiaro che con esse si è comunque inteso imporre alla ricorrente una forma di vincolo alla scelta circa le modalità di affidamento, in applicazione del complessivo sistema – con i connessi limiti quantitativi – degli affidamenti infragruppo da parte delle concessionarie autostradali, da ritenersi caducato per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 218/2021.

Per contro, come rilevato dalla ricorrente, la dichiarazione di incostituzionalità ha travolto radicalmente l’approccio quantitativo al tema degli affidamenti infragruppo e comporta la piena riespansione dell’autonomia imprenditoriale della Concessionaria in ordine alle modalità esecutive dei lavori oggetto della concessione, potendo questi essere eseguiti in proprio, attraverso società collegate o esternalizzando attraverso ricorso al mercato (nello specifico, si ricorda che con la sentenza della Corte sulla illegittimità dell’art. 177 del D.Lgs. n. 50/2016 è venuto meno l’obbligo ivi previsto del Concessionario di esternalizzazione della percentuale del 60% dei lavori mediante procedura ad evidenza pubblica (in tal senso, Cassazione civile sez. un., 12/06/2024, n.16288), e, dunque, anche ogni connessa questione relativa ai lavori che concorrono alla determinazione di tale quota, così come lo stesso potere del Ministero di sindacarne il rispetto o meno.

12. Discende, dunque, da quanto sopra l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, in quanto adottati dal MIT nell’esercizio di poteri afferenti alla verifica del rispetto da parte della ricorrente di quell’obbligo di esternalizzazione (prima) stabilito dalla norma ormai dichiarata incostituzionale con efficacia ex tunc .

13. Le spese di lite, tenuto conto della complessità delle questioni che hanno reso necessario anche un intervento della Corte costituzionale, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE NI, Presidente FF

AN IA, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Grauso, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IA	GE NI

IL SEGRETARIO