Pubblicato il 23/12/2025

N. 00586/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00408/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 408 del 2021, proposto da
Hotel Excelsior S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Annarita Armiento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alba Adriatica, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Gabriele Rapali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della determinazione prot.n. 19897 pervenuta mediante pec il 05.08.2021 a firma del Responsabile dell'Area Tecnica, Ufficio Urbanistica e Territorio, Sportello Unico Edilizia del Comune di Alba Adriatica;

- di tutti gli altri atti presupposti, conseguenziali e/o connessi a quello impugnato principaliter anche se non ancora conosciuti in relazione ai quali si formula espressa riserva di presentare motivi aggiunti ivi compreso ed ove occorra:

- del parere del 03/08/2021 prot.n. 19578 reso dal Responsabile dell'Area Tecnica, Ufficio Urbanistica e Territorio, Sportello Unico Edilizia del Comune di Alba Adriatica, Pratica n. 136/2021;

- in parte qua e nei limiti dell'interesse della ricorrente del Piano del Demanio Marittimo Comunale (PDMC) approvato in data 16/10/2009, con delibera di Commissario ad Acta n. 1, art. 10.2 Norme Tecniche di Attuazione (NN.TT.AA.), laddove dovessero considerarsi vigenti le relative prescrizioni di zona.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Alba Adriatica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa AR RA;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente è titolare per subentro di una concessione demaniale marittima rilasciata il 7.3.2002 dal Comune di Alba adriatica per l’esercizio di un “ complesso balneare ”, poi rinnovata come “ stabilimento balneare ”.

Il 27.4.2021 ha comunicato al Comune, tramite SCIA, il “ posizionamento temporaneo chiosco mobile e pergolato in legno mediante spostamento di area e cabine già asservite, sistemazione camminamenti su concessione demaniale a servizio Hotel Excelsior ”.

Il 6.5.2021 l’Ufficio Tecnico comunale ha vietato la prosecuzione delle attività, prescrivendo l’integrazione della SCIA e l’adeguamento del chiosco mobile all’art. 10.2. delle NTA del piano demaniale marittimo comunale del 16.10.2009 (PDMC), che per le concessioni comprese, come in specie, in zona C, destinata a “ servizi spiaggia per le strutture ricettive ”, ammette solo l’installazione di manufatti mobili aperti lateralmente.

La ricorrente ha quindi presentato in data 26.5.2021 un progetto conforme alle prescrizioni ricevute, per poi ritirarlo con pec del 16.6.2021 rappresentando la necessità “ di effettuare i necessari approfondimenti tecnico-giuridici sulla qualificazione della concessione demaniale ”.

Con nota del 25/06/2021, la società ha quindi comunicato al Comune di ritenere ammissibile l’intervento come originariamente proposto con la SCIA, in quanto titolare di concessione per “ stabilimento balneare ” i cui parametri insediativi sono quelli dettati per la zona B del piano comunale e ha chiesto il rilascio di parere favorevole all’esecuzione dei lavori, allegando però, erroneamente, la stessa planimetria già presentata il 26.5.2021.

Rilevato l’errore, la ricorrente, con pec consegnata il 3.8.2021, ha inviato una nuova planimetria che confermava la sua intenzione di realizzare un chiosco chiuso.

Lo stesso giorno, l’Ufficio Tecnico comunale ha reso “ parere favorevole di compatibilità urbanistica ed edilizia ” facendo riferimento alla planimetria presentata in data 25/06/2021.

Il 4.8.2021 la ricorrente ha richiamato l’attenzione sulla planimetria presentata il 3.8.2021 in sostituzione di quella erroneamente allegata alla nota del 25.6.2021 e ha invitato il Comune “ a rimodulare i pareri espressi sulla scorta della tavola corretta che è coerente con quanto sostenuto nella nota di integrazione del 25/06/2021 ”.

Con determinazione prot. n. 19897 del 5.8.2021 il Comune ha respinto “ la richiesta di sostituzione degli elaborati grafici con la modifica della tipologia d’intervento e la classificazione arbitraria della destinazione urbanistica ” avendo ritenuto:

- il procedimento ormai concluso con la trasmissione degli atti all’Ufficio del Demanio e al tecnico incaricato;

- la modifica dell’intervento “ non corrispondente agli indici ed ai parametri edilizi riportati nella modulistica e nelle tavole grafiche a firma del tecnico incaricato depositati in data 27/04/2021, prot. N. 10822 ”.

Il provvedimento di rigetto, il parere del 3.8.2021 e il piano demaniale comunale, che ha inserito l’area oggetto di concessione in zona C - “ servizi spiaggia per strutture ricettive ”, sono impugnati con i seguenti motivi di ricorso:

I - violazione e falsa applicazione artt. 19 e 19 bis L.07.08.1990 n.241 e s.m.i. Violazione e Falsa Applicazione art artt. 5 e 23 bis del DPR 380/01. violazione art.97 Cost. - violazione principi di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa - eccesso di potere (carenza assoluta dei presupposti, difetto di istruttoria, sviamento; illogicità ed erroneità manifeste; travisamento; ingiustizia manifesta) ; il Comune, ricevuta l’integrazione del 25.6.2021, non avrebbe potuto:

- considerare concluso il procedimento e inammissibile la rettifica del progetto, in quanto, proprio la trasmissione del parere favorevole all’Ufficio del Demanio, competente al rilascio della concessione demaniale suppletiva per le nuove opere, è condizione sospensiva del rilascio del permesso di costruire;

- istruire il procedimento sulla base della tavola progettuale del chiosco espressamente ritirata dalla ricorrente in data 16.6.2021;

- qualificare l’invio del 3.8.2021 della tavola corretta ad emendata degli errori di quella originaria come “ richiesta di sostituzione degli elaborati grafici con la modifica della tipologia d’intervento e la classificazione arbitraria della destinazione urbanistica ”;

- affermare che la richiesta “ non può essere accolta in quanto non corrispondente agli indici ed ai parametri edilizi riportati nella modulistica e nelle tavole grafiche a firma del tecnico incaricato depositati in data 27/04/2021, prot. N. 10822 ”, perché la modulistica non presenta alcun indice o parametro e le tavole presentate, non riportano indici e parametri edilizi;

II- violazione e falsa applicazione art. 14 LR 141/1997 - violazione e falsa applicazione artt. 1, 4, 5 e 7 del PDMR del 29/07/2004, art. 2.4 e 9 del PDMC, art. 1, 4, 5 e 7 del “nuovo” PDMR del 29/07/2004 - violazione e falsa applicazione art. 17, comma 3, della L. 17.8.1942 n. 1150 - violazione art. 97 Cost. - violazione principio di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa e del principio del legittimo affidamento - violazione del principio tempus regit actum - eccesso di potere (difetto di istruttoria; illogicità ed erroneità manifeste; difetto dei presupposti; travisamento; sviamento) ; il provvedimento impugnato presuppone:

a) che il PDMC approvato con delibera del Commissario ad Acta n. 1 del 16/10/2009, tipizza la zona oggetto dell’intervento come “ servizi spiaggia per strutture ricettive ” nella quale sono ammessi insediamenti ridotti rispetto agli “ stabilimenti balneari ”, categoria alla quale invece dovrebbe ricondursi la concessione demaniale di cui l’Hotel Excelsior è titolare, come dimostrerebbe il fatto che il Comune nel 2009 aveva assentito la realizzazione di cinque cabine, intervento che l’art. 9 PDMC ammette solo per gli “ stabilimenti balneari ”;

b) che il PDMC sia conforme al piano demaniale marittimo regionale (PDMR) adottato con deliberazione del Consiglio Regionale d’Abruzzo n. 141/1 del 29.07.2004 e modificato con deliberazione n. 20/04 del 24/02/2015; invece il PDMC prevede la tipologia “ servizi spiaggia per strutture ricettive ” sconosciuta alla classificazione di cui all’articolo 4 del PDMR, al quale il PDMC deve adeguarsi, che ammette l’insediamento solo di: “ a) stabilimenti balneari con impianti mobili; b) stabilimenti balneari con impianti fissi e mobili; ..... o) servizi di ombreggio (attrezzatura balneare), senza impianti fissi e mobili, per strutture ricettive-pararicettive costiere confinanti con il pubblico demanio marittimo .... ”;

c) che il PDMC, benché scaduto il 16.10.2019, sia ancora vigente per quanto riguarda le prescrizioni di zona, sebbene l’art.17, comma 3, della l. 17.8.1942 n.1150, che disciplina la c.d. “ ultrattività residuale dei piani particolareggiati ” decaduti per decorso del termine di validità, stabilisca che “decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione ”;

d) che il progetto della ricorrente sia in contrasto con l’art. 10 delle NTA del PDMC; la presunta “ classificazione arbitraria della destinazione urbanistica” dell’intervento proposto si riferisce ai parametri posti dall’art. 10 delle NTA del PDMC ormai scaduto, mentre la SCIA, che muove nella natura di “ stabilimento balneare ” dell’insediamento, così qualificato negli atti concessori, è coerente con la classificazione degli insediamenti ammissibili introdotta dal PDMR del 2015.

Resiste il Comune di Alba Adriatica che eccepisce l’irricevibilità del ricorso.

All’udienza pubblica del 5 novembre 2025 il ricorso è passato in decisione.

1. L’eccezione di irricevibilità è infondata; ai fini della verifica della tempestività del ricorso occorre fare riferimento alla data della notifica del ricorso che si è perfezionata per la ricorrente con l’invio a mezzo posta il 29.9.2021 (art. 149, comma 4, c.p.c.) nel termine di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento impugnato avvenuta il 5.8.2021.

2. Nel merito il ricorso è infondato.

2.1. Preliminarmente il Collegio dà atto che il rigetto impugnato è sorretto da due motivazioni autonome e indipendenti, la prima di natura formale che oppone la conclusione del procedimento all’invito della ricorrente “ a rimodulare i pareri espressi sulla scorta della tavola corretta che è coerente con quanto sostenuto nella nota di integrazione del 25/06/2021 ”, la seconda di natura sostanziale che considera l’intervento descritto nella tavola grafica presentata il 3.8.2021:

- “ non corrispondente agli indici ed ai parametri edilizi riportati nella modulistica e nelle tavole grafiche a firma del tecnico incaricato depositati in data 27/04/2021, prot. N. 10822 ”;

- una “ richiesta di sostituzione degli elaborati grafici con la modifica della tipologia d’intervento e la classificazione arbitraria della destinazione urbanistica ”;

Principi di effettività della tutela e di economia processuale inducono a vagliare con priorità il secondo capo di motivazione che attiene agli aspetti sostanziali della vicenda.

Se infatti saranno respinte le censure ad esso rivolte, non sarà necessario sottoporre ad esame il gravame del primo capo di motivazione perché, seppure fosse fondato, il provvedimento non potrebbe essere annullato in quanto sorretto dalle altre ragioni passate indenni al vaglio di legittimità.

2.2. La questione della tipologia dell’attività oggetto della concessione demaniale – “ stabilimento balneare ” o “ servizio spiaggia per strutture ricettive ” - dalla quale secondo la ricorrente dipende la l’assentibilità dell’intervento descritto nella tavola grafica del 3.8.2021, integrativa della SCIA del 27.4.2021, in applicazione dei parametri previsti per a zona B del PDMC, non può essere risolta sulla base del lessico usato negli atti concessori che si sono succeduti nel tempo (in origine “ complesso balneare ” e poi “ stabilimento balneare ”), come sostenuto nel ricorso, dovendosi invece accertare se l’insediamento di nuove opere edilizie è conforme agli atti generali di pianificazione.

Lo dimostra il fatto che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l’installazione di cinque cabine - che il PDMC riserva agli “ stabilimenti balneari ” – non fu autorizzata nel 2011, ma con la concessione del 7.3.2002 per la gestione di un “ complesso balneare ”, evidentemente sulla base di parametri normativi previgenti.

Pertanto, la circostanza che il PDMC sopravvenuto riservi agli stabilimenti balneari una dotazione di tale consistenza non prova che la ricorrente sia titolare di uno “ stabilimento balneare ” e quindi neppure smentisce la tesi sostenuta dal Comune che la concessione abbia ad oggetto “ servizi spiaggia per strutture ricettive ”.

Più specificamente, mancando una formale tabella di equivalenza fra le tipologie concessorie previgenti e quelle introdotte con il PDMC/2009, la mera coincidenza fra il numero delle cabine autorizzate con la concessione del 2002 e quello previsto nel PDMC/2009 per gli “ stabilimenti balneari ”, non ha come conseguenza univoca che anche per gli altri parametri insediativi debba applicarsi a detta concessione il nuovo regime previsto per gli “ stabilimenti balneari ”.

E infatti, le opere autorizzate con la concessione del 7.3.2002 – 5 cabine, 2 cabine WC, piatto doccia, ingresso, pedane di pertinenza delle cabine, camminamenti e posa di ombrelloni - sono compatibili con la dotazione ammessa dal PDMC per i “ servizi spiaggia per strutture ricettive ”, mentre la dotazione prevista dall’art. 9 NTA PDMC/2009 per gli “ stabilimenti balneari ” - decisamente più consistente, perché consente, anzi impone, l’installazione di un “ manufatto destinato a supportare la gestione dell’attività ” di altezza non superiore a 4.50 ( art. 9.1 e 9.6 NTA), non figura fra gli allestimenti insediabili nelle aree destinate ai “ servizi spiaggia per strutture ricettive ”.

2.3. In proposito la ricorrente obietta che la disciplina prevista dal PDMC/2009 per la zona C destinata a “ servizi spiaggia per strutture ricettive ” (art. 7 NTA), che consente l’insediamento solo di manufatti aperti lateralmente (art. 10.2 NTA), non sarebbe applicabile, sia perché è decorso il termine decennale di validità del piano, sia perché, ove pure se ne ammetta l’attuale vigenza, esso è incompatibile in parte qua con il sovraordinato PDMR che non prevede la tipologia “ servizi spiaggia per strutture ricettive ”.

Entrambe le tesi sono infondate.

La prima è smentita dall’orientamento recentemente ribadito secondo il quale “ Il piano particolareggiato …. diventa sì inefficace decorso il termine di dieci anni, ma rimane fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso (art. 17 l. n. 1150 del 1942). La disposizione esprime il principio secondo cui la maglia pianificatoria delineata dal Piano rimane comunque efficace sino all'adozione di un diverso strumento urbanistico attuativo, quand'anche il piano che la prevede non possa più trovare attuazione per decorso del tempo. In altra prospettiva, la scadenza decennale di un piano riguarda le sole previsioni vincolistiche, ferma restando l'efficacia delle previsioni propriamente pianificatorie ” (Consiglio di Stato sez. VI, 07/06/2024, n.5103).

Pertanto la pretesa della ricorrente di realizzare un chiosco chiuso sull’area oggetto di concessione demaniale costituisce una modifica dell’assetto edilizio preesistenteche deve confrontarsi con le prescrizioni di zona del PDMC/2009.

La seconda è inconferente perché il fatto che la tipologia “ servizi spiaggia per strutture ricettive ”, alla quale il Comune riconduce la concessione della ricorrente, non sia prevista fra quelle elencate nel PDMR (sia nella versione approvata il 29.07.2004, che in quella approvata il 24.02.2015) non prova l’esistenza di un contrasto fra la fonte regionale e quella comunale.

La ricorrente non si avvede infatti che la tipologia di insediamento b) “ stabilimenti balneari e servizi di ristorazione con strutture fisse e/o mobili ” (art. 5 NTA del PDMC), che sostiene essere coerente con il titolo concessorio del 7.3.2002, è essa stessa non completamente riconducibile alle tipologie previste dal piano regionale che classifica gli stabilimenti balneari in due categorie (art. 4 NTA):

1- “ stabilimenti con impianti mobili ” intendendosi per mobili “ le strutture accessorie (arredo esterno, parco giochi, attrezzature balneari, tendaggi e gazebi, piattaforme mobili, tetti fonici, percorsi di mobilità e di accessibilità alla concessione) e le strutture leggere di facile rimozione per servizi balneari di modeste dimensioni… permanenti limitatamente alla stagione balneare….. e le strutture autorizzate ed assentite nel titolo concessorio pluriennale, le quali potranno permanere per tutto l’arco dell’anno fino alla scadenza del rapporto concessorio ”.

2 - “ stabilimenti con impianti fissi e mobili ” intendendosi per impianti fissi “ le strutture classificate di “facile rimozione”, “di difficile rimozione” e le “pertinenze demaniali” permanenti per tutto l’arco dell’anno e dell’intero periodo di durata del rapporto concessorio; …. le strutture di ristorazione (bar, ristoranti, chioschi) e ricettività ricomprese negli stabilimenti balneari, ancorché temporanee e/o stagionali e/o leggere che, indipendentemente dal periodo di utilizzo previsto nella concessione, risultino autorizzate ed assentite da titolo concessorio pluriennale ”.

Ciò conferma che, più che alla definizione lessicale delle tipologie, occorre avere riguardo alle installazioni che sono consentite dal titolo concessorio per individuare la tipologia corrispondente.

Fra le opere indicate concessione del 7.3.2002, come integrata dalla concessione suppletiva del 26.1.2011 figurano:

- n. 7 cabine prefabbricate ” (di cui “ n. 5 cabine per spogliatoio, n. 1 cabina per wc, n. 1 cabina per w.c. disabili ”), opere non tipizzate dal PDMR, ma autorizzate in concreto dal titolo concessorio e come tali sussumibili nella categoria propria degli “ stabilimenti con impianti mobili ” di “ strutture autorizzate ed assentite nel titolo concessorio pluriennale, le quali potranno permanere per tutto l’arco dell’anno fino alla scadenza del rapporto concessorio ”;

- “ camminamenti e doccia in lastre rimovibili”, “area ricreativa perimetrata su sabbia, tenda ombreggiante e tensostruttura, area verde e area asservita per posa ombrelloni e sedie ”, riconducibili alle specifiche categorie di “ strutture accessorie (arredo esterno, parco giochi, attrezzature balneari, tendaggi e gazebi, piattaforme mobili, tetti fonici, percorsi di mobilità e di accessibilità alla concessione) parimenti tipiche degli “ stabilimenti con impianti mobili ”.

È agevole constatare che dette opere sono sussumibili anche all’elenco delle opere ammesse per i “ servizi spiaggia di strutture ricettive ” di cui all’art. 10 NTA del PDMC/2009: “ 4 cabine spogliatoio (salva l’autorizzazione di 5 cabine di cui alla concessione del 7.3.2002), spazi all’aperto per attività ginniche, relax, vasche idromassaggio, attrezzature ludico ricreative; piscine…,. un organismo mobile, posto in essere solo nel periodo estivo, avente una superficie massima di mq. 16 e realizzato con copertura in materiale naturale (paglia, palme, cannucciato o tenda) ed aperto lateralmente….; servizio completo per la balneazione (ombrelloni, sdraio, lettini, ecc.)…; servizi igienico-sanitari delle stesse caratteristiche previste per gli stabilimenti balneari, docce all’aperto, dotate di piatto di raccolta, percorsi di accesso ai servizi e al mare della larghezza minima di ml. 1,50, in lastre di cemento, quadri o in listoni di legno o materiale plastico”.

2.4. Pertanto, poiché la tipologia “ servizi spiaggia di strutture ricettive ” prevista dal PDMC trova corrispondenza nel tipo “ stabilimenti balneari con impianti mobili ” prevista dal PDMR/2015, non vi è alcun contrasto fra la pianificazione comunale e quella regionale sovraordinata.

Ne consegue che il rigetto della richiesta di realizzazione di un chiosco chiuso sull’area oggetto della concessione del 7.3.2002 ha solido fondamento nel capo di motivazione che ne ha rilevato la contrarietà ai parametri insediativi dettati dall’art.10 delle NTA del PDMC/2009 per la zona C del piano demaniale comunale, in cui detta area è compresa, definita, nella stessa SCIA presentata dall’Hotel Excelsior il 27.4.2021, “ AREA SERVIZI OMBREGGIO ”, chiaramente assimilabile alla tipologia “ servizi spiaggia di strutture ricettive ”.

Il ricorso pertanto è respinto.

3. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Alba Adriatica, delle spese processuali che liquida in € 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM RO, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

AR RA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RA	RM RO

IL SEGRETARIO