Pubblicato il 20/04/2026

N. 00914/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03626/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3626 del 2025, proposto da
Open Fiber S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Matteo Annunziata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Cuneo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Annamaria Gammaidoni e ES Sciolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Stroppo, Unione Montana Valle Maira e Infratel Italia - Infrastrutture e Telecomunicazioni per l’Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della nota prot. n. 0090506/2025 trasmessa a mezzo PEC in data 17.10.2025, avente ad oggetto “ istanza di autorizzazione per opere civili, scavi e occupazione di suolo pubblico in aree urbane/extraurbane ai sensi dell’art. 49 del D.LGS.259/2003 lungo SP 422 tr.3 nel Comune di Stroppo - dal km 59+199 km 66+159 - PROVVEDIMENTO DI DINIEGO ”, con la quale la Provincia di Cuneo ha inibito l’esecuzione degli interventi richiesti da Open Fiber, e di tutti gli altri atti ad essa presupposti, coordinati, connessi e/o consequenziali, pregiudizievoli per gli interessi della ricorrente, ivi compresi, in particolare il “ Regolamento per l’istituzione ed applicazione del canone patrimoniale di concessione ed autorizzazione per l’occupazione di aree e spazi pubblici ” della Provincia di Cuneo, approvato con deliberazione del Consiglio provinciale n. 79 del 14.12.2023, la nota prot. n. 0091368/2025 del 21.10.2025, la nota prot. n. 0085710/2025 del 2.10.2025, la nota prot. n. 0067092/2025 del 23.7.2025 e la nota del Comune di Stroppo prot. n. 2103 del 2.9.2025, trasmessa dall’Unione Montana Valle Maira in data 12.9.2025;

e per l’accertamento del silenzio-assenso formatosi, ai sensi dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, sulla istanza di autorizzazione presentata da Open Fiber S.p.A. alla Provincia di Cuneo in data 10.7.2025 e della inefficacia, ai sensi dell’art. 49- ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 2, comma 8- bis , della legge n. 241/90, della nota prot. n. 0090506/2025 trasmessa a mezzo PEC in data 17.10.2025 e degli ulteriori atti che inibiscono la realizzazione dell’intervento successivamente trasmessi dall’Ente locale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Cuneo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. ES PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 10 luglio 2025 Open Fiber, società operante nel mercato delle comunicazioni elettroniche per la realizzazione dell’infrastruttura di rete a banda ultra larga in fibra ottica, ha presentato alla Provincia di Cuneo un’istanza ex art. 49 del d.lgs. n. 259/2003 (recante il cd. “ Codice delle Comunicazioni Elettroniche ”) di “ autorizzazione per opere civili, scavi e occupazione di suolo pubblico in aree urbane/extraurbane ai sensi dell’art. 49 del D. Lgs. 259/2003 - Istanza che annulla e sostituisce i precedenti protocolli: Protocollo n. 0164049 del 31-07-2023 Protocollo n. 024779 del 04-01-2023 Protocollo n. 0175505 del 08-12-2021 SUAP COMUNE DI DRONERO - Si trasmette la presente per dare evidenza del progetto completo che ricade nella SP 422. Comune di Stroppo ”, relativi ad un intervento per progetto in fibra ottica sulla Strada Provinciale 422, nell’ambito territoriale appartenente al Comune di Stroppo.

Come precisato nella Relazione tecnica allegata all’istanza ex art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, al fine di contemperare l’interesse nazionale allo sviluppo delle infrastrutture con quello alla preservazione della sicurezza nell’effettuazione dei lavori per la realizzazione degli scavi, Open Fiber ha individuato quale tipologia di scavo a basso impatto ambientale prevista dalla normativa speciale di settore, il Decreto Ministeriale 1° ottobre 2013 (cd. “Decreto Scavi”), la metodologia di scavo in “ minitrincea ”, stante la ritenuta inidoneità della metodologia “ perforazione orizzontale ” o “ no-dig ” per l’intero tracciato interessato in ragione della consistenza del sottosuolo.

In data 16 maggio 2025 la ricorrente aveva già inoltrato alla Provincia una perizia a conferma della necessità di procedere su tutta la tratta prevalentemente con la tecnica di scavo in “ minitrincea ”, dando, altresì, espressamente atto dell’impossibilità di riutilizzo di infrastrutture esistenti (“ Inoltre, a causa degli KO/esiti negativi da parte di Enel Distribuzione all’utilizzo delle tratte aree/interrate esistenti e delle infrastrutture TIM non riutilizzabili sul tratto interessato in quanto non esistenti ”).

Con nota prot. n. 67092 del 23 luglio 2025 la Provincia di Cuneo ha comunicato alla società motivi ostativi ex art 10- bis legge n. 241/1990 con la motivazione che la progettazione proposta e la scelta massiva dell’utilizzo della minitrincea per gran parte delle percorrenze previste era “ fortemente impattante sul patrimonio stradale e potenzialmente lesiva per la sicurezza della circolazione, come già ampiamente segnalato in precedenti interlocuzioni ”, dando atto altresì che “ durante il recente incontro tenutosi presso la nostra sede, è stato concordato che venisse trasmessa … una documentazione ufficiale attestante l’esito negativo da parte dei gestori delle reti esistenti … relativamente all’eventuale riutilizzo delle infrastrutture già presenti ” in quanto tale documentazione avrebbe consentito “ una rivalutazione tecnica motivata della proposta avanzata ”, ma che “ tuttavia la soluzione progettuale depositata in ultimo risulta priva di tale allegata documentazione … rendendo di fatto inaccoglibile l’attuale configurazione del tracciato in microtrincea ”.

Il successivo 2 ottobre 2025 la Provincia di Cuneo si è dichiarata “ disponibile al rilascio dei provvedimenti autorizzativi richiesti ”, subordinando, tuttavia, il suo assenso all’osservanza di alcune prescrizioni per l’esecuzione dei ripristini definitivi.

Il 13 ottobre 2025 Open Fiber ha riscontrato la comunicazione della Provincia, evidenziando l’illegittimità delle pretese avanzate in tema di ripristini stradali per asserito contrasto con quanto previsto dal citato Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 1° ottobre 2013 (recante le “ Specifiche tecniche delle operazioni di scavo e ripristino per la posa di infrastrutture digitali nelle infrastrutture stradali ”) e ribadendo che l’intervento sarebbe stato realizzato conformemente a quanto previsto dalla normativa speciale di settore di rango primario e secondario.

Con altra nota trasmessa in pari data, la ricorrente ha, altresì, evidenziato alla Provincia l’avvenuta formazione del titolo per silenzio-assenso.

In data 17 ottobre 2025 è pervenuto il provvedimento espresso di diniego della Provincia di Cuneo in questa sede gravato, motivato sui presupposti per cui “ la Società richiedente non ha valutato soluzioni tecniche alternative per la realizzazione dell’infrastruttura di rete, quali, a titolo esemplificativo, l’utilizzo di infrastrutture esistenti (palificate, reti Enel, TIM, ecc.) ” e “ l’intervento così come proposto arreca un grave danno all’infrastruttura stradale ”.

Il 21 ottobre 2025 lo stesso Ente locale ha inoltrato un ulteriore atto, sotto forma di (nuovo) preavviso di rigetto ex art. 10- bis della legge n. 241/1990 e diffida, con il quale si è affermato che “ non è possibile ritenere concessa l’autorizzazione per silenzio assenso ai sensi dell’art. 49 comma 7 del D.lgs. n. 259/2003 per l’intervento in oggetto in quanto il relativo procedimento è stato debitamente e motivatamente sospeso nel rispetto delle norme vigenti con espressa comunicazione a codesta Spett.le ditta, la cui ricevuta è agli atti e in relazione alla quale non sono pervenute osservazioni e successivamente è stato emesso provvedimento di diniego ”, diffidando Open Fiber “ dall’occupare o manomettere la viabilità stradale in oggetto ”.

Con atto notificato in data 15 dicembre 2025, la ricorrente ha censurato la nota prot. n. 0090506/2025 trasmessa a mezzo PEC in data 17 ottobre 2025, lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi, così testualmente rubricati:

I. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 49 d.lgs. n. 259/2003, degli artt. 1, 2, 3 e 8 del D.M. 1° ottobre 2013 (cd. “Decreto Scavi”), nonché degli artt. 1, 3 e 7 e ss. della legge n. 241/90 e dell’art. 40, comma 4, D.L. n. 77/2021. Violazione dei principi di proporzionalità, di collaborazione e buona fede. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità nei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, difetto di motivazione e/o motivazione apparente, contraddittorietà, illogicità, sviamento ”; in particolare, la ricorrente deduce che la tecnica di scavo in “ minitrincea ” rappresenta, al pari della perforazione orizzontale, una metodologia di scavo a basso impatto ambientale, prevista e disciplinata dagli artt. 2 e 8 del Decreto Scavi, con la conseguenza che il suo utilizzo non solo risulta incoraggiato e favorito dalla normativa speciale di settore, ma – ove realizzata secondo il paradigma legale di riferimento – è escluso in radice che essa possa ex se comportare rischi per sicurezza della circolazione stradale e per l’incolumità degli utenti; inoltre, in base all’art. 40, comma 4, del D.L. n. 77/2021, l’Ente interessato può adoperarsi per tentare di concordare con l’operatore accorgimenti per il posizionamento dell’infrastruttura al fine di garantire la sicurezza stradale, ma non può pretendere unilateralmente la modifica della tipologia legale di intervento richiesta;

II. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 del d.lgs. n. 259/2003, nonché dell’art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 2, co. 8-bis, della legge n. 241/90. Avvenuta formazione del titolo per silenzio-assenso ed inefficacia degli atti, comunque illegittimi, successivamente adottati ”; segnatamente, la ricorrente evidenzia l’avvenuta formazione del provvedimento autorizzatorio per silenzio-assenso, ai sensi dell’art. 49, comma 7, d.lgs. n. 259/2003, tenuto conto che Open Fiber ha trasmesso alla Provincia di Cuneo l’istanza ex art. 49 d.lgs. n. 259/2003 in data 10 luglio 2025, la Provincia di Cuneo ha inoltrato un atto di preavviso di rigetto ex art. 10- bis della legge n. 241/1990 in data 23 luglio 2025 e soltanto il 17 ottobre 2025 è, infine, sopraggiunto il provvedimento finale di diniego.

Con ordinanza cautelare n. 47 del 16 gennaio 2026, la Sezione ha ritenuto che le esigenze cautelari prospettate dalla parte ricorrente potessero essere adeguatamente tutelate con la sollecita fissazione dell’udienza di merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.

Successivamente le parti costituite hanno svolto e ribadito le rispettive difese; in particolare, la Provincia di Cuneo, quanto alla domanda attorea di accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio-assenso, ha osservato che la sospensione ex art. 10- bis legge n. 241/1990 comporta che il conteggio dei giorni si arresti “ fino a quando l’interessato non presenti la documentazione richiesta ”; “ una volta depositati i documenti, il termine riprende a decorrere per il periodo residuo ”; poiché l’Amministrazione avrebbe tempestivamente provveduto a richiedere con nota prot. n. 67092 del 23 luglio 2025 integrazioni mai pervenute, non poteva pertanto riprendere il decorso del termine del procedimento; inoltre, tenuto conto che la circolazione stradale rientrerebbe nell’ambito della tutela della salute pubblica, ai sensi dell’art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990, il meccanismo del silenzio assenso è espressamente escluso per i procedimenti riguardanti la pubblica sicurezza, la salute e la pubblica incolumità.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

Il ricorso si appalesa fondato per le ragioni appresso indicate, dal momento che le censure articolate con il secondo motivo di ricorso, da considerarsi assorbenti, colgono nel segno.

Ai sensi dell’art. 49, comma 7, d.lgs. n. 259/2003, “ trascorso il termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l’amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un’apposita conferenza di servizi, la medesima si intende in ogni caso accolta … ”.

La norma, volta ad attribuire carattere prioritario all’esigenza di assicurare la realizzazione delle infrastrutture in parola e del relativo servizio pubblico, prevede chiaramente che – decorso infruttuosamente il termine per la conclusione del procedimento senza che l’Amministrazione si sia pronunciata espressamente al riguardo con un atto conclusivo dello stesso – interviene la formazione tacita del titolo autorizzatorio per silenzio-assenso.

La fattispecie menzionata “ costituisce un’ipotesi speciale di assenso tacito rispetto a quella generale di cui all’art. 20 della legge n. 241/1990, in quanto il titolo autorizzativo può formarsi per silentium anche se sono coinvolti interessi c.d. critici o sensibili ” (cfr. T.A.R. Liguria, Sez. II, 16 marzo 2026, n. 304), sicché, con riferimento alla formazione del silenzio-assenso nel caso in esame, non trovano applicazione le limitazioni previste dall’art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990.

L’operatività dell’istituto del silenzio-assenso, con formazione tacita del titolo, comporta la consumazione del potere a provvedere sull’istanza, con la conseguenza che l’Amministrazione “ non può più intervenire e pronunciarsi sulla domanda, se non previo annullamento in autotutela del provvedimento di tacito assenso in precedenza perfezionatosi ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 26 settembre 2022, n. 5938).

Nel caso in esame, a fronte della trasmissione dell’istanza ex art. 49 d.lgs. n. 259/2003 in data 10 luglio 2025, la Provincia di Cuneo ha inoltrato un primo atto di preavviso di rigetto ex art. 10- bis della legge n. 241/1990 in data 23 luglio 2025, dopo di che, in assenza di osservazioni del privato sui motivi ostativi, soltanto il 17 ottobre 2025 è sopraggiunto il provvedimento finale di diniego.

Anche laddove non si acceda al recente orientamento giurisprudenziale in base al quale si deve escludere che, nelle procedure soggette al regime del silenzio-assenso di cui al Codice delle comunicazioni elettroniche, il preavviso di rigetto abbia effetti sospensivi del termine di conclusione del procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 5 febbraio 2025, n. 898; Cons. Stato, Sez. VI, 30 aprile 2025, n. 3657), giova osservare che il preavviso di diniego ha semplicemente sospeso i termini di conclusione del procedimento “ che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine ” di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, come testualmente previsto dalla stessa norma, posto che il preavviso non è idoneo di per sé a impedire la formazione del silenzio-assenso che opera ex lege .

Infatti, ai sensi dell’art. 49, comma 2, del d.lgs. n. 259/2003, come modificato dall’art. 4, comma 1, lett. r), n. 1), d.lgs. 24 marzo 2024, n. 48, “ il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro dieci giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e la rettifica o l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 7 inizia nuovamente a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale ”.

Come si evince dall’esame della norma, l’Amministrazione intimata, qualora lo avesse ritenuto necessario, avrebbe potuto richiedere l’integrazione dei contenuti tecnici presentati dalla odierna ricorrente entro il limitato arco temporale previsto dalla normativa primaria: ovvero dieci giorni dalla ricezione dell’istanza, circostanza che nel caso di specie non si è verificata.

Dall’avvenuta formazione del titolo per silenzio-assenso deriva anche l’inefficacia ex lege dei successivi atti trasmessi dall’Amministrazione, ivi compreso l’atto di diniego del 17 ottobre 2025.

Ai sensi del comma 8- bis dell’art. 2, legge n. 241/1990, introdotto dall’art. 12, comma 1, lett. a), n. 2), D.L. n. 76/2020 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120/2020), “ le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni ”.

La disposizione in parola è espressamente richiamata dall’art. 49- ter del d.lgs. n. 259/2003, introdotto nel Codice delle Comunicazioni Elettroniche dall’art. 1, comma 23, del d.lgs. n. 48/2024, a mente del quale “ con riferimento alle procedure di cui agli articoli da 44 a 49 del presente decreto, si applica quanto previsto dall’articolo 2, comma 8-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

Per quanto precede, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, accertata la formazione del silenzio-assenso, deve essere dichiarata l’inefficacia, ai sensi dell’art. 49- ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 2, comma 8- bis , della legge n. 241/1990, della nota prot. n. 0090506/2025 del 17 ottobre 2025, oggetto del presente giudizio.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, ferma la rifusione del contributo unificato versato alle condizioni di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Condanna la Provincia di Cuneo a corrispondere alla società ricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in complessivi euro 2.000 (duemila/00), oltre accessori di legge, ferma la rifusione del contributo unificato versato alle condizioni di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

ES PA, Presidente FF, Estensore

Lorenzo Maria Lico, Referendario

Pietro Buzano, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

ES PA

IL SEGRETARIO