Pubblicato il 26/01/2026

N. 00135/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00167/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale ER la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 167 del 2020, proposto da
ST ER l'IA S.p.a., in ERsona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Pellizzer, Elisabetta Buranello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Franco Pellizzer in Bologna, via Collegio di Spagna 15;

contro

Unione Reno Galliera, in ERsona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tommaso Bonetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Altabella 3;
Comune di Bentivoglio, in ERsona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato AO Bonetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AO Avv. Bonetti in Bologna, via Altabella, 3;

nei confronti

A13 S.r.l., Città Metropolitana di Bologna, Regione Emilia Romagna, non costituiti in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in ERsona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, ivi domiciliataria ex lege, via A. Testoni, 6;

ER l'annullamento

- della Nota del Responsabile SUAP Edilizia dell’Unione Reno Galliera prot. n. 66238, prat. 31451/25972/2018 del 19.12.2019, inviata a mezzo PEC in pari data, di diniego alla richiesta/diffida di ST ER l’IA S.p.A. di adozione dei provvedimenti di competenza del SUAP e/o del Comune di Bentivoglio finalizzati al ripristino dei luoghi in conformità alle disposizioni del Codice della Strada relativamente ad oERe realizzate all’interno della fascia di rispetto autostradale;

- dei titoli edilizi citati nella suddetta nota (non cogniti alla ricorrente) e ivi identificati come D.I.A. n. 59/2011 e Provvedimento Finale Unico rilasciato dall’Unione Reno-Galliera con PFU n. 31684 del 16.09.2014;

- del Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) del Comune di Bentivoglio approvato con Delibera del Consiglio Comunale n. 36 del 30.08.2011, limitatamente all’art. 29, Paragrafo 2, lettera a) “ASP-B: ambiti produttivi sovracomunali esistenti” e alla cartografia RUE identificata con la Tavola 2, Tavoletta 13, nonché, ove occorrer possa, della Delibera della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna n. 1461 del 18 aprile 1995 (non cognita alla ricorrente);

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso, anche non cognito alla ricorrente;

nonché, ER l’accertamento della fondatezza dell’istanza/diffida a provvedere inviata da ST ER l’IA S.p.a. alle Amministrazioni intimate in data 18.10.2019 e del conseguente obbligo dell’Unione Reno Galliera e/o del Comune di Bentivoglio di adottare, nei confronti della Società A13 S.r.l., i provvedimenti amministrativi (ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi) necessari ed idonei a ristabilire la conformità dei luoghi alla disciplina del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 recante “Codice della Strada” che vieta la costruzione, ricostruzione o ampliamento in fascia di rispetto autostradale di edificazioni di qualsiasi tipo e materiale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione Reno Galliera, del Comune di Bentivoglio e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. AO LL e uditi ER le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Espone l’odierna ricorrente ST ER l’IA s.p.a., concessionaria ER la costruzione e l’esercizio di parte rilevante della rete autostradale, di aver riscontrato nel corso del 2017 all’altezza della Progr. Km. 011+880 carreggiata Sud dell’autostrada A/13, in prossimità dell’Area di Servizio “Castel Bentivoglio Ovest” nel territorio del Comune di Bentivoglio, la realizzazione in fascia di rispetto autostradale di oERe in cemento armato costituenti fondazioni ERimetrali di un nuovo edificio in ampliamento a quello esistente.

Appurato che il manufatto in corso di costruzione era identificato al Catasto Fabbricati del Comune di Bentivoglio al Foglio 34, particella 346, intestato alla Ditta A13 S.r.l. con sede in Lugo (RA) la ricorrente con nota del 22 febbraio 2018 inviava segnalazione all’Unione Reno Galliera-SUAP Edilizia, al Comune di Bentivoglio – Servizio Edilizia Privata e Urbanistica e alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna, contestando la violazione della vigente normativa (D.lgs. 285/1992) in materia di salvaguardia e tutela della fascia di rispetto e delle ERtinenze autostradali.

Stante il mancato riscontro la ricorrente diffidava l’Unione Reno Galliera e il Comune di Bentivoglio ad assumere, ER quanto di rispettiva competenza e nel termine di 60 giorni dalla ricezione della diffida medesima, i provvedimenti necessari al ripristino di una situazione dei luoghi conforme alle disposizioni normative vigenti e, quindi, agli articoli 18 del Codice della Strada e 28 del suo regolamento di esecuzione.

Con nota del 19 dicembre 2019 l’Unione Reno Galliera riscontrava la suindicata diffida in senso negativo ER ragioni così riassumibili:

a) l’area interessata dall’intervento edilizio contestato da ST ER l’IA (“Bentivoglio Zona artigianale industriale”) costituisce “Centro Abitato”ai sensi della Deliberazione di G.C. n. 149 del 28 novembre 2013;

b) il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) del Comune di Bentivoglio prevede, ER l’Ambito Produttivo “Castello di Bentivoglio” ASP-B, una fascia di rispetto di mt. 41 dal “ciglio stradale” dell’infrastruttura, che sarebbe stata deliberata dalla Giunta della Regione Emilia-Romagna con atto n. 1461 del 18.04.1995 in relazione all’approvazione di una Variante specifica al PRG del Comune di Bentivoglio (distanza riportata nella cartografia del RUE);

c) né ST ER l’IA, né ANAS avrebbero, a suo tempo (nel 2010) presentato osservazioni e/o obiezioni nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico;

d) gli interventi edilizi contestati da ST risultano conformi anche ai titoli edilizi a tal fine rilasciati e/o formatisi.

La ricorrente ha impugnato la suindicata nota unitamente al RUE (art.29 par.2) del Comune di Bentivoglio ed ai titoli edilizi che hanno consentito la realizzazione delle oERe all’interno della fascia di rispetto autostradale, deducendo motivi così sintetizzabili:

I)Violazione di legge ER violazione degli articoli 3 e 18 del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada) e dell’art. 28 del DPR 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere ER difetto di istruttoria, carente e/o insufficiente motivazione, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza. Violazione degli articoli 4, 6, 19 e A-5 della Legge Regionale 24 marzo 2000, n. 20. Violazione dell’articolo 19.1 del Piano Strutturale Comunale (PSC) del Comune di Bentivoglio: la disposizione del RUE nella parte in cui prevede una distanza difforme dalle previsioni contenute nel Codice della Strada sarebbe illegittima e disapplicabile da parte dell’adito Tribunale Amministrativo, prevalendo gli artt. 18 e 28 del Codice della Strada e relativo regolamento di esecuzione sulle difformi disposizioni urbanistiche come ritenuto da costante giurisprudenza.

II) Violazione di legge ER violazione degli articoli 3, 18, 26 e 27 del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada) e dell’art. 28 del DPR 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere ER difetto di istruttoria, carente e/o insufficiente motivazione, illogicità, falso presupposto: sarebbe del tutto ingiustificato il mancato coinvolgimento della ricorrente nei procedimenti che hanno condotto ad autorizzare gli interventi di ampliamento in esame, come fatto in casi analoghi.

III) Violazione di legge ER violazione degli articoli 3, 18, 26 e 27 del D.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della Strada) e dell’art. 28 del DPR 16 dicembre 1992, n. 495. Violazione di legge ER violazione degli articoli 27 e 41 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e ER violazione degli articoli 2, 4, 9 e 23 della L.R. 21 ottobre 2004, n. 23 s.m.i. Eccesso di potere ER insufficiente motivazione, carenza di istruttoria, falso presupposto, illogicità: il SUAP ai sensi della vigente normativa avrebbe dovuto avviare procedimento repressivo al fine di ripristinare lo stato dei luoghi.

Chiede parte ricorrente anche l’accertamento della fondatezza dell’istanza/diffida a provvedere e dell’obbligo ER le amministrazioni resistenti di esercitare il potere repressivo ripristinatorio dello stato dei luoghi.

Si è costituto in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aderendo al ricorso proposto da ST ER l’IA s.p.a.

Si sono costituiti in giudizio anche l’Unione Reno Galliera e il Comune di Bentivoglio eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti poiché in sintesi: - la ricorrente non avrebbe fornito la prova a suo carico della costruzione dell’oERa a meno di 30 mt. dal confine autostradale se si eccettuano le sole riprese di google maps e google earth; - l’adozione della variante al RUE avrebbe dovuto essere tempestivamente impugnata da ST a suo tempo debitamente notiziata; - ER la determinazione della fascia di rispetto autostradale la distanza andrebbe calcolata dal ciglio come prevede il RUE e non dal confine stradale.

Con memoria la difesa di parte ricorrente ha tra l’altro rappresentato l’avvio di procedura espropriativa volta all’allargamento della corsia autostradale si da rendere ancor più evidente il contrasto con la fascia di rispetto. Ha poi citato giurisprudenza secondo cui sarebbe sovrapponibile la nozione di confine stradale prevista dal Codice della Strada con quella di ciglio stradale di cui al D.M. 1404/1968.

Con memoria di replica la difesa delle amministrazioni resistenti ha evidenziato l’irrilevanza nel presente giudizio della pendenza del procedimento espropriativo ed insistito nella mancanza della prova che il manufatto in esame sia collocato ad una distanza inferiore ai 30 mt. di cui al Codice della Strada ed ai 41 mt. fissati dal RUE.

Con memoria di replica la difesa di ST ER l’IA ha rilevato come la distanza inferiore ai 30 mt. dal confine stradale sia desumibile oltre che dalle mappe satellitari google anche dal SIR della Regione Emilia Romagna e dalle tavole progettuali presentate dal progettista depositate dalle amministrazioni resistenti, fermo restando ove necessario disporsi verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a.

Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere l’accertamento della legittimità della realizzazione di oERe da parte di soggetti privati al Foglio 34, particella 346, del NCEU del Comune di Bentivoglio in asserita violazione della fascia di rispetto autostradale di cui al d.lgs. 285/1992.

Lamenta ST ER l’IA s.p.a., concessionaria ER la costruzione ed esercizio della rete autostradale, la violazione del vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di rispetto autostradale nel centro abitato non potendo l’Amministrazione comunale stabilire distanze difformi salvo espressa deroga, nel caso di specie pacificamente mancante.

2.- Il ricorso è fondato e va accolto.

3.- Ai sensi dell’articolo 18 co 1“Fasce di rispetto ed aree di visibilità nei centri abitati” del vigente Codice della Strada approvato con d.lgs. 285/92 “Nei centri abitati, ER le nuove costruzioni, ricostruzioni ed ampliamenti, le fasce di rispetto a tutela delle strade, misurate dal confine stradale, non possono avere dimensioni inferiori a quelle indicate nel regolamento in relazione alla tipologia delle strade.”

Ancora l’art.3 punto 10) del citato Codice definisce il confine stradale quale “limite della proprietà stradale quale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato; in mancanza, il confine è costituito dal ciglio esterno del fosso di guardia o della cunetta, ove esistenti, o dal piede della scarpata se la strada è in rilevato o dal ciglio suERiore della scarpata se la strada è in trincea.”

A sua volta l’art. 28 “Fasce di rispetto ER l'edificazione nei centri abitati” del DPR 495/92 “Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada stabilisce testualmente:

“1. Le distanze dal confine stradale all'interno dei centri abitati, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a:

a) 30 m ER le strade di tipo A;

b) 20 m ER le strade di tipo D.

2. Per le strade di tipo E ed F, nei casi di cui al comma 1, non sono stabilite distanze minime dal confine stradale ai fini della sicurezza della circolazione.

3. In assenza di strumento urbanistico vigente, le distanze dal confine stradale da rispettare nei centri abitati non possono essere inferiori a:

a) 30 m ER le strade di tipo A;

b) 20 m ER le strade di tipo D ed E;

c) 10 m ER le strade di tipo F.

……………. omissis… ………………….”

La suindicata normativa è chiara nel fissare in 30 mt. ER le strade poste nei centri abitati la distanza delle costruzioni dal confine stradale, come definito dall’art.3 del Codice, il quale come visto è il limite della proprietà stradale mentre il criterio del ciglio esterno ha espressamente valore soltanto sussidiario.

La giurisprudenza è pacifica nel ritenere il divieto di edificabilità nella fascia di rispetto autostradale di natura assoluta ed inderogabile da parte degli strumenti urbanistici.

La distanza minima di mt. 60 fuori dai centri abitati e di mt. 30 all'interno dei centri abitati oppure nelle aree fabbricabili fuori (art. 16 e ss., d.lgs. n. 285 del 1992 e art. 26 e ss., d.P.R. n. 495/1992) entro cui oERa il divieto di edificabilità assoluta e inderogabile nell'ambito della fascia di rispetto autostradale è volta ad assicurare il prioritario interesse pubblico alla sicurezza del traffico e all'incolumità delle ERsone oltre ad assicurare l'esecuzione di lavori di manutenzione, la realizzazione di oERe accessorie e di ampliamento della sede stradale che sarebbero impediti dalla presenza di edificazioni e/o manufatti prossimi alla sede stradale; ER tali motivi, la normativa in materia impone delle distanze minime non derogabili tra le costruzioni e le strade, c.d. fasce di rispetto, che devono rimanere inedificate a prescindere dall'effettivo ERicolo ai beni giuridici protetti nello specifico caso. Si tratta di limiti che si applicano sia alle nuove costruzioni sia alle ricostruzioni a seguito di demolizione, sia agli ampliamenti di edifici fronteggianti le strade di tipo A (autostrade di qualunque tipo) (così T.A.R. Lazio Roma sez. II, 7/04/2020 n. 3809; cfr. T.A.R. Valle D’Aosta 28/05/202, n. 37; Consiglio di Stato sez. IV, 25/09/2022, n. 4927).

Il suindicato vincolo al pari di altri vincoli di inedificabilità (es. cimiteriale) oERa indipendentemente dal formale recepimento all’interno degli strumenti urbanistici, prevalendo in caso di eventuale difformità ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 6/10/2017, n. 4656; Cassazione civ. sez. I, 11/02/2015, n. 2656).

La doverosa conformazione della disciplina urbanistica ai vincoli legali di inedificabilità trova del resto ovvia conferma anche nella normativa regionale in materia urbanistica (L.R. n. 20/2000 pro tempore applicabile) come desumibile in particolare dagli artt. 4, 6 e 19 della citata legge.

4.- Tanto premesso i citati artt. 18 e 28 rispettivamente del Codice della Strada e relativo Regolamento di esecuzione sono inequivocabili anche nel prendere quale criterio di misurazione della distanza il confine stradale e non il ciglio stradale di cui al D.M. 1° aprile 1968, n. 1404  “Distanze minime a protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori del ERimetro dei centri abitati, di cui all’art.19 della legge 6 agosto 1967, n. 765” ER quanto le nozioni “confine stradale” e “ciglio della strada” appaiono sostanzialmente sovrapponibili (Consiglio di Stato sez. IV, 21/11/2025, n. 9108).

Deve ritenersi, ERtanto, che la distanza minima vada calcolata dal confine della proprietà autostradale e non dal ciglio della tangenziale né tanto meno dalla sua proiezione (in questo senso T.A.R. Campania Napoli sez. IV, 17/03/2015, n.1593; T.A.R. Umbria,12/08/2013, n. 448).

4.1. - Occorre dunque stabilire in punto di fatto se il suesposto limite di 30 mt. calcolato dal confine stradale sia stato o meno rispettato nel caso in esame.

Ritiene sul punto il Collegio dimostrata in giudizio tale circostanza alla luce degli elementi precisi e concordanti allegati dalla ricorrente.

Le mappe satellitari Google Maps e Google Earth (doc. nn. 4, 8 e 8 ter) depositate da parte ricorrente dimostrano una distanza inferiore al limite dei 30 mt., mappe che pur non dando certezza sulla data del rilevamento fotografico assumono tuttavia un valore quantomeno indiziario (T.A.R. Sardegna sez. I, 8/10/2019 n. 779) al pari della documentazione fotografica estratta dai siti ufficiali di amministrazioni come la Regione ed il Comune.

Anche il Geoportale 3D sviluppato all’interno del SIT Regione Emilia Romagna conduce allo stesso risultato.

Inoltre come rilevato dalla ricorrente le stesse Tavole del progetto di ampliamento dell’edificio depositate dalle amministrazioni resistenti (doc. nn. 3 e 4) evidenziano una distanza di soli 26,80 mt. tra il lato del manufatto di nuova costruzione ed il confine della proprietà autostradale sul lato rivolto verso l’area di servizio “Bentivoglio Ovest” riportata dal progettista.

4.2.- Ciò secondo il Collegio è sufficiente ER ritenere provata l’esistenza di una distanza inferiore rispetto al limite di 30 mt. stabilito dal Codice della Strada a nulla rilevando le diverse disposizioni contenute nel RUE (art.29 paragrafo 2) le quali debbono essere sul punto disapplicate, potendo il g.a. disapplicare anche d’ufficio ai fini della decisione sulla legittimità del provvedimento impugnato la norma secondaria di regolamento qualora essa contrasti in termini di palese contrapposizione con il disposto legislativo primario ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 08/02/2019, n. 821; Id. sez. VI, 24/10/2017, n. 4894).

4.3.- Il primo motivo di gravame, di natura assorbente, merita dunque adesione, così come d’altronde il terzo motivo ad esso strettamente connesso, discendendo dall’abusività dell’oERa ER violazione del divieto assoluto di inedificabilità l’obbligo delle amministrazioni convenute di esercitare il potere repressivo ripristinatorio dello stato dei luoghi.

5.- Per completezza è fondato anche il secondo motivo del ricorso con particolare riferimento al vizio di eccesso di potere ER difetto di istruttoria oltre che di violazione del Codice della Strada e relativo regolamento di esecuzione.

L’inerenza della costruzione alla fascia di rispetto autostradale comportava in ogni caso l’obbligo ER le amministrazioni convenute di coinvolgere anche la ricorrente nel procedimento volto al rilascio dei titoli edilizi, la quale avrebbe potuto agevolmente rilevare la difformità del RUE rispetto alle disposizioni del Codice della Strada.

6.- Alla luce dei suesposti motivi il ricorso va accolto con l’effetto dell’annullamento dei provvedimenti impugnati nel limite dell’interesse azionato.

Le spese di lite seguono la soccombenza, secondo dispositivo, ad eccezione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con cui sussistono giusti motivi ER disporre la compensazione attesa la mancata produzione di memorie e documenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale ER l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e ER l’effetto annulla gli atti impugnati, come da motivazione.

Condanna il Comune di Bentivoglio e l’Unione dei Comuni Reno Galliera, in solido, alla refusione delle spese di lite nei confronti della ricorrente in misura di 4.000,00 (quattromila/00) euro, oltre accessori di legge; compensa con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di TO, Presidente

AO LL, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO LL	UG Di TO

IL SEGRETARIO