Pubblicato il 04/02/2026

N. 00283/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00491/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 491 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Emb s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Danni Livio Lago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento e Marzia Masetto, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Iannotta in Venezia, S. Marco 4091;

nei confronti

Park 4.0 s.r.l., non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum
di Save S.p.A. e Marco Polo Park s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Lucia De Salvia e Vittorio Domenichelli, con domicilio eletto presso lo studio Vittorio Domenichelli in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

- del provvedimento del 7 marzo 2025 (prot. N. c_I736 PG 2024/117888), a firma del Dirigente dott.ssa Gabriella Castagnoli e notificato in pari data, avente oggetto: “ EMB SRLS segnalazione Certifica di Inizio Attività di cui all’articolo 19 della legge 7/8/1990, n. 241 – Provvedimento di rimozione degli effetti della scia e divieto di prosecuzione dell’attività di autorimessa all’aperto ”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso (ancorché sconosciuto), ivi compreso il verbale del 24 gennaio 2025;

per quanto riguarda i motivi aggiunti

- del provvedimento del 7 marzo 2025 (prot. N. c_I736 PG 2024/117888), a firma del Dirigente dott.ssa Gabriella Castagnoli e notificato in pari data, avente oggetto: “ EMB SRLS segnalazione Certifica di Inizio Attività di cui all’articolo 19 della legge 7/8/1990, n. 241 – Provvedimento di rimozione degli effetti della SCIA e divieto di prosecuzione dell’attività di autorimessa all’aperto ”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso (ancorché sconosciuto), ivi compreso il verbale del 24 gennaio 2025;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il dott. ND RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente, costituita in data 16 luglio 2015 ed avente come oggetto sociale, tra l’altro, “ la gestione di autorimesse e parcheggi e di tutti i servizi a questo tipo di attività, di rimessaggio di autoveicoli, caravan, natanti e quanto altro ”, ha presentato, in data 17 luglio 2015, apposita SCIA al Comune di Venezia per lo svolgimento dell’attività di parcheggio a Venezia, in località Tessera, alla via Triestina n. 159.

Tale attività, esercitata sotto insegna “Eden Parking Venezia” in prossimità dell’Aeroporto “Marco Polo”, prevedeva l’uso di 174 posteggi su un’area di mq 4725.

1.1. A seguito di sopralluogo dell’8 agosto 2024, la polizia locale di Venezia ha contestato alla società (tramite verbale n. V0009317) la violazione dell’art. 1 del regolamento in materia di esercizio dei parcheggi e autorimesse pubbliche, approvato con delibera del consiglio comunale 10 giugno 2013, n. 42.

In particolare, è stato contestato l’esercizio della “ attività di parcheggio pubblico all’aperto in assenza di SCIA ovvero destinando alcune aree verdi di pertinenza dell’attività florovivaistica ed altre attività correlate ivi esistenti, per l’utilizzo di posti auto in misura superiore rispetto al consentito ” in quanto da un conteggio delle autovetture effettuato in loco ne risultavano 642 in esubero rispetto alle 174 rilevate nelle aree soggette a SCIA.

1.2. Successivamente, con separato provvedimento dell’11 ottobre 2024, il Comune ha comunicato di dover “ inibire l’attività di rimessa/parcheggio all’aperto esercitata in via Triestina n. 159-173 per la parte eccedente n. 174 veicoli così come assentiti da SCIA [...] del 17.7.2015 ”; ha quindi diffidato la società dal proseguire l’attività di rimessa/parcheggio veicoli in esubero, ha ordinato di liberare l’area utilizzata senza titolo entro quindici giorni, avvertendo altresì che, decorso il suddetto termine, accertata l’ulteriore inottemperanza, sarebbe stata disposta con specifica “ ordinanza l’immediata cessazione dell’attività di rimessa all’aperto esercitata in assenza di titolo abilitante ”.

1.3. In data 8 novembre 2024, la polizia locale ha effettuato un ulteriore sopralluogo, al fine di accertare l’ottemperanza alla diffida e ha constatato – con verbale n. V000052093 dell’11 novembre 2024 – una situazione analoga a quella in precedenza rilevata, provvedendo “ al conteggio delle auto in esubero nelle aree verdi ed altre aree verdi ed altre aree di utilizzo limitrofe rispetto a quanto assentito dalla SCIA depositata agli atti che è risultato pari a 365 veicoli […]”.

1.4. In data 22 novembre 2024, il Comune ha trasmesso alla società e ai proprietari delle aree la comunicazione di avvio del procedimento per l’applicazione delle sanzioni previste dagli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001 per l’asserita trasformazione urbanistica, in assenza di permesso di costruire, dei lotti “ da attività florovivaistica ad attività commerciale di rimessa/parcheggio ”.

In data 6 dicembre 2024, il Comune ha adottato e notificato l’ordinanza con la quale ha vietato la “ prosecuzione dell’attività di rimessa/parcheggio di veicoli in esubero rispetto a quanti assentiti da SCIA ” entro dieci giorni consecutivi dalla sua ricezione.

1.5. Preso atto delle determinazioni dell’amministrazione, la ricorrente – dopo avere presentato, in data 16 dicembre 2024, ai fini asseritamente cautelativi, una nuova SCIA per l’apertura dell’attività di autorimessa nei terreni catastalmente individuati al foglio 162, mappali 459, 450, 152 e 349 – ha impugnato la succitata ordinanza e i suoi atti presupposti con ricorso iscritto al r.g. n. 318/2025 notificato in data 3 febbraio 2025.

1.6. In data 4 febbraio 2025, il giorno dopo la notifica del predetto ricorso, il Comune di Venezia ha trasmesso la nota relativa all’avvio del procedimento per l’emanazione del provvedimento di rimozione degli effetti della SCIA presentata in data 16 dicembre 2024 e di cessazione dell’attività di autorimessa all’aperto sulle aree di cui al foglio 162, mappali 459, 450, 152 e 349.

In tale contesto, ha comunicato che, nell’incontro tenutosi in data 24 gennaio 2025 tra i referenti dei propri uffici tecnici (Area Sviluppo del Territorio e Città Sostenibile e Area Servizi al Cittadino e Imprese e Qualità della Vita), era emerso, con riferimento alla principale area nella quale la società ricorrente esercitava la propria attività, che “ l’inquadramento urbanistico attuale dell’area [era] incompatibile con l’attività di parcheggio/rimessa” . Ha quindi concluso invitando la ricorrente a prendere visione degli atti e a presentare eventuali osservazioni “ entro il termine di 5 giorni lavorativi ” dal ricevimento della stessa comunicazione.

1.7. Nello stesso giorno la società, per il tramite del proprio legale, ha riscontrato la succitata nota comunale comunicando l’intenzione di “ presentare osservazioni a quanto preannunciato dall’intestata Amministrazione comunale nella comunicazione di avvio del procedimento ”. A tal fine, è stato chiesto l’accesso al verbale dell’incontro tecnico del 24 gennaio 2025, chiedendo che il termine di cinque giorni per la presentazione delle osservazioni fosse fatto decorrere dal giorno del ricevimento del suddetto verbale.

Nelle more la società ha comunque ritenuto di impugnare, con ricorso straordinario avanti al Capo dello Stato, la precitata diffida dell’11 ottobre 2024.

1.8. In attesa di ricevere un riscontro alla suddetta richiesta di accesso agli atti con contestuale richiesta di proroga di termini per le osservazioni, in data 10 febbraio 2025, la ricorrente, tramite PEC del proprio legale, ha formulato le osservazioni reiterando la medesima richiesta relativa all’ostensione documentale.

1.9. In data 7 marzo 2025, il Comune ha notificato il provvedimento con il quale, dopo aver dato atto della carenza del requisito della compatibilità urbanistica ostativo alla conformazione della SCIA del 17 dicembre 2024 alla vigente normativa, ha disposto la “ rimozione degli effetti della SCIA, il divieto alla prosecuzione dell’attività di autorimessa all’aperto e la liberazione dell’area in oggetto dal parcheggio di veicoli entro il 01/04/2025 ”.

2. Avverso quest’ultimo provvedimento, la ricorrente è insorta, con atto introduttivo notificato e depositato in data 26 marzo 2025, corredato di istanza cautelare e affidato alle seguenti censure:

(i) Violazione del combinato disposto dell’art. 1 d.P.R. 480/2001 e dell’art. 19, commi 3 e 4, e art. 21-nonies legge 241/1990; violazione dell’art. 3 d.P.R. 480/2001 e dell’art. 75 d.P.R. 445/2000; violazione dell’art. 3, comma 1, legge 241/1990 e dell’art .23-ter, comma 1 e 1-bis, e dell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001; violazione dell’art. 8, lett. c) e d1) NTA PRG/PI per la Terraferma.

La ricorrente ha contestato l’adozione del provvedimento per essere avvenuta oltre il termine di 60 giorni previsto dall’art.19, comma 3, legge 241/1990 per l’inibizione della SCIA.

A suo avviso, non ricorrerebbero i presupposti per l’autotutela ex art.19, comma 4, legge 241/1990, i quali, in ogni caso, non emergerebbero dalla motivazione del provvedimento.

Non sarebbe possibile sostenere la legittimità del provvedimento nemmeno invocando l’art. 75 d.P.R. 445/2000, che prescinde anche dalla sussistenza dei presupposti dell’art. 21- nonies , comma 1 e comma 2- bis , legge 241/1990. Non sarebbe sostenibile la decadenza dagli effetti della SCIA del 16 dicembre 2024 in conseguenza della veridica dichiarazione sul rispetto della destinazione urbanistica impressa all’area dallo strumento urbanistico generale.

L’area in questione sarebbe urbanisticamente – o quantomeno sotto il profilo edilizio – compatibile con l’attività di parcheggio/rimessa/deposito di veicoli, posto che, nella fattispecie, il confronto non dovrebbe intervenire con la zonizzazione urbanistica dell’area (risultante dal locale PRG/PI per la terraferma) quanto invece, ex art. 9- bis d.P.R. 380/2001, con lo stato legittimo dell’immobile, conseguito a seguito di permesso di costruire in sanatoria in data 16 settembre 2011 e relativa planimetria.

L’area a deposito oggetto della SCIA del 16 dicembre 2024 – sulla scorta della legenda della planimetria allegata al permesso di costruire in sanatoria del 2011 – sarebbe espressamente assentita come “ superficie di parcheggio scoperto 11.125 mq. (n. 352 Parcheggi) attività di cui alle lettere Zone C e D1 art. 8 delle NTA) ” e comunque, per essa, troverebbe applicazione il comma 1- bis dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001, rientrando, l’attività di rimessa veicoli, nella categoria funzionale di cui al precedente comma 1, ossia quella “ produttiva e direzionale ”.

Ad essere violato sarebbe anche l’art. 3 legge 241/1990 che impone alla PA di “ indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione [ ... ]” in quanto il provvedimento sarebbe sfornito di valide ragioni (sia in diritto che in fatto) per la sua emanazione.

Da ultimo, il Comune sarebbe incappato nel vizio di incompetenza, avendo esercitato poteri in realtà spettanti al Prefetto;

(ii) Violazione degli artt. 1, 3 comma 1, 10, 10-bis comma 1 e 21-octies legge 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento grossolano dei presupposti di fatto e di diritto e per istruttoria insufficiente; difetto di motivazione.

Il provvedimento gravato sarebbe illegittimo per avere indicato, nel suo preambolo, il mancato inoltro di memorie e controdeduzioni da parte della società.

Il legale della stessa, in effetti, ha inviato nelle date del 4 e del 10 febbraio 2025 delle puntuali osservazioni a riscontro della comunicazione di avvio del procedimento, evidenziando, in particolare, la compatibilità dell’attività esercitata (all’interno della medesima categoria funzionale) con la destinazione urbanistico-edilizia acquisita dall’area con il permesso di costruire in sanatoria del 2011.

Non potrebbe rilevare il fatto che le osservazioni in parola siano state prodotte un giorno dopo rispetto allo stretto termine di cinque giorni fissato dall’amministrazione.

In breve, sarebbero stati violati i diritti partecipativi previsti dalla legge sul procedimento amministrativo in conseguenza della mancata valutazione di quanto rappresentato soprattutto con l’ultima nota.

Al riguardo, la non univoca interpretazione della questione urbanistico-edilizia sottesa all’intera vicenda consentirebbe di escludere, alla radice, che il mancato rispetto di quanto previsto dall’art. 10, comma 1, lett. b), legge 241/1990 – che impone “l’obbligo” di valutare le osservazioni del privato – possa essere “sanato” ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2.

Da ultimo, il verbale dell’incontro tecnico del 24 gennaio 2025, trasmesso in data 13 marzo 2025, confermerebbe la natura della valutazione apodittica, generica e tautologica cui sarebbe pervenuto il Comune senza tenere conto della concreta destinazione impressa all’area per effetto del più volte menzionato permesso di costruire del 2011.

Dalla violazione dei diritti partecipativi discenderebbe anche la violazione dei principi della collaborazione e della buona fede scolpiti all’art. 1, comma 2- bis , legge 241/1990.

3. Con decreto presidenziale n. 122 del 28 marzo 2025 – dopo avere precisato l’oggetto del gravame (ossia la rimozione degli effetti della SCIA del 16 dicembre 2024 e il divieto di prosecuzione dell’attività di autorimessa all’aperto) e l’origine dell’articolato contenzioso (ossia la verifica compiuta dalla polizia municipale in data 8 agosto 2024 con la conseguente constatazione dell’utilizzo dell’area come autorimessa ospitante ulteriori 642 veicoli rispetto ai 174, in ragione dei posti auto assentiti con SCIA del 17 luglio 2015) – è stata disposta la sospensione dell’efficacia del provvedimento in argomento.

4. Il Comune si è costituito in giudizio con atto di mera forma in data 4 aprile 2025 e ha poi depositato in data 14 aprile 2025 una memoria ove ha contraddetto i motivi della ricorrente chiedendo il rigetto della domanda cautelare, oltre che la reiezione del ricorso.

5. In pari data, altre due società – Save S.p.A. e Marco Polo Park s.r.l. – hanno spiegato il loro intervento ad opponendum , nella veste, rispettivamente, di concessionaria della gestione totale dell’aeroporto “Marco Polo” di Venezia e gestore del servizio di parcheggio all’interno del sedime aeroportuale, depositando una memoria volta a contrastare la concessione della misura cautelare collegiale oltre che a chiedere il rigetto del ricorso.

6. Sempre in data 14 aprile 2025, la ricorrente ha depositato motivi aggiunti con il fine di sviluppare alcune delle articolate censure formulate nell’atto introduttivo.

In particolare, con riguardo all’impossibilità per il Comune di invocare l’art. 75 d.P.R. 445/2000, la ricorrente ha inteso innanzitutto precisare come sia stato violato il comma 1 dell’art. 3 legge 241/1990, non essendo stata menzionata la zonizzazione urbanistica dell’area oggetto della segnalazione; il provvedimento gravato e il presupposto parere tecnico, infatti, si sarebbero limitati a rilevare l’incompatibilità dell’inquadramento urbanistico attuale con l’attività di parcheggio pubblico.

A seguire, ha sottolineato che l’allegato alla SCIA del 16 dicembre 2024 avrebbe indicato chiaramente come l’attività segnalata fosse esercitata sul “ PIAZZALE IN GHIAIA COME DA P.D.C. 380615/2011 ”, ossia sull’area corrispondente al parcheggio, rappresentato in colore arancione nella planimetria progettuale del predetto permesso di costruire del 2011, servente le due attività imprenditoriali allora in essere (coltivazione e realizzazione giardini, da un lato, ristorazione, dall’altro).

La falsità della dichiarazione relativa al rispetto della “ compatibilità urbanistica ”, pertanto, non sussisterebbe e comunque non sarebbe rilevante, posto che è principio consolidato che la decadenza ex art. 75 d.P.R. 445/2000 opera solo sulla falsità “ tale da incidere causalmente sull’adozione del provvedimento attributivo del beneficio, in modo diretto ed effettivo ” (Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2024 n. 3001).

La ricorrente non avrebbe mai dichiarato la compatibilità dell’attività segnalata a dicembre 2024 con la zonizzazione urbanistica dello strumento urbanistico generale; la stessa avrebbe solo dichiarato di aver “[...] rispettato le norme urbanistiche nonché quelle relative alla destinazione d’uso ”.

In sostanza, il parcheggio commerciale assentito nel 2011 avrebbe potuto essere destinato all’attività di autorimessa segnalata a dicembre 2024: il diverso utilizzo del manufatto all’interno della medesima categoria funzionale (commerciale) non sarebbe urbanisticamente rilevante quantomeno ex art. 23- ter , comma 1, secondo periodo, e comma 1- bis , d.P.R. 380/2001; infatti, il parametro per valutare tale rilevanza “urbanistica” non sarebbe lo strumento urbanistico locale (come ipotizza il Comune) ma, ai sensi del comma 2, “ la destinazione [...] stabilita dalla documentazione di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis ”.

7. All’esito della camera di consiglio del 17 aprile 2025, questo Tribunale ha adottato l’ordinanza n. 155 pubblicata il 22 aprile 2025 con la quale ha respinto l’istanza cautelare.

In tale contesto, dopo avere ripercorso l’intera vicenda ai fini di un migliore inquadramento dei fatti storici, ha inteso evidenziare i seguenti aspetti: (i) “ la rappresentazione della situazione da parte della ricorrente, non risultando fedele a quella reale, tanto da richiedere l’esecuzione di ulteriori accertamenti, ha impedito, in concreto, alla SCIA di produrre i suoi effetti tipici ”; (ii) “ con il permesso di costruire in sanatoria PG 2011/380615 del 16 settembre 2011 sono state autorizzate opere di pavimentazione esterne di pertinenza dell’attività florovivaistica e attività correlate esistenti – con riferimento all’area sita in Via Triestina 159, Tessera, Venezia e catastalmente identificata al foglio 17, mappale 152, 348, 349, 350, 352, 360, 362, 367, 368, 369, 370, 384, 386, 388, 390, 93 – mentre la SCIA PG 619182 del 17 dicembre 2024 ha ad oggetto la creazione di un’area di deposito di autoveicoli interdetta al pubblico da svolgersi nell’area identificata al foglio 162, mappali 459, 450, 152 e 349 ”; (iii) “ da un raffronto tra le aree interessate, da un lato, dal permesso di costruire in sanatoria e, dall’altro, dalla SCIA, emerge come le medesime non siano totalmente sovrapponibili, con la conseguenza che la seconda non trova legittimazione sulla base del primo e l’attività oggetto della stessa risulta incompatibile con la destinazione d’uso dell’area nella quale è esercitata l’impresa in quanto classificata come area per attività florovivaistica ”.

8. Su quest’ultimo provvedimento si è espresso il Consiglio di Stato che ha respinto l’appello.

Nel dettaglio, il Giudice di secondo grado, con ordinanza n. 2547 dell’11 luglio 2025, nel ritenere “ che i motivi proposti e le questioni sollevate [richiedessero] un più approfondito esame, da svolgere nella competente sede di merito ”, non ha ravvisato “ elementi di periculum – in termini di pregiudizio grave e irreparabile – tali da giustificare l’adozione della misura cautelare richiesta, stante la natura essenzialmente patrimoniale degli interessi fatti valere dall’appellante, correlati all’estensione dell’area utilizzabile (e, dunque, al complessivo numero di posteggi) nell’ambito dell’attività esercitata ”.

Prima ancora, lo stesso Giudice, con decreto presidenziale n. 2187 pubblicato il 17 giugno 2025, aveva parimenti osservato che, “ indipendentemente da ogni più completa valutazione del fumus boni iuris – la cui assenza [era] stata peraltro già condivisibilmente indagata dal giudice di prime cure –, le ragioni vantate dalla parte appellante [apparivano] di carattere meramente patrimoniale e quindi [risultavano] non solo integralmente ristorabili – così da non potersi considerare di gravità ed urgenza tali da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio – ma anche facilmente documentabili – tramite ostensione della contabilità tenuta ”.

9. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2022, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato sul presupposto della violazione di plurime disposizioni di legge (violazione del combinato disposto dell’art. 1 d.P.R. 480/2001 e dell’art. 19, commi 3 e 4, e art. 21- nonies legge 241/1990; violazione dell’art. 3 d.P.R. 480/2001 e dell’art. 75 d.P.R. 445/2000; violazione dell’art. 3, comma 1, legge 241/1990 e dell’art. 23- ter , commi 1 e 1- bis , e dell’art. 9- bis d.P.R. 380/2001; violazione dell’art. 8, lett. c) e d1), NTA PRG/PI per la Terraferma).

In particolare, dopo aver rilevato l’adozione del provvedimento inibitorio della SCIA, oltre il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 19, comma 3, legge 241/1990, ha sottolineato l’impossibilità di qualificare lo stesso alla stregua di un atto emanato in autotutela non sussistendo alcuna falsa rappresentazione dei fatti.

In ogni caso, l’amministrazione avrebbe agito esercitando poteri in realtà spettanti al Prefetto.

2.1. Il primo motivo è infondato.

Il Collegio, tenuto conto delle considerazioni svolte dalla ricorrente nelle memorie da ultimo depositate, ritiene imprescindibile prendere le mosse da una ricognizione del dato testuale sia del permesso di costruire in sanatoria rilasciato il 16 settembre 2011 sia della SCIA presentata il 16 dicembre 2024.

Il primo titolo concerne le “ OPERE DI PAVIMENTAZIONE ESTERNE DI PERTINENZA DELL’ATTIVITÀ FLOROVIVAISTICA E ATTIVITÀ CORRELATE ESISTENTI ” da eseguirsi sui mappali 152, 348, 349, 350, 352, 360, 362, 367, 368, 369, 370, 384, 386, 388, 390 e 93 del foglio 17 (documento n. 8 del primo deposito di parte ricorrente). L’allegata planimetria distingue, contrassegnandola con il colore arancione, la “ Superficie di parcheggio scoperto 11.125 mq. (n. 352 Parcheggi) attività di cui alle lettere Zone C e D1 art 8 delle N.T.A. ” (documento n. 9 del primo deposito di parte ricorrente).

La SCIA del 16 dicembre 2024 indica (nella sezione intestata “ Oggetto della pratica ”) “ CREAZIONE AREA DI DEPOSITO AUTOVEICOLI INTERDETTA AL PUBBLICO ” ed elenca (nella sezione intestata “ dati catastali ”) i mappali 459, 450, 152 e 349 del foglio 162 nonché riporta la dichiarazione di aver rispettato “ i regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e di igiene e sanità, i regolamenti edilizi e le norme urbanistiche nonché quelle relative alle destinazioni d’uso ” (rispettivamente, pagine 5, 7 e 8 del documento n. 4 del primo deposito di parte ricorrente). L’allegata planimetria distingue la succitata “ AREA A DEPOSITO ” (come specificato nella legenda), ricadente nei menzionati mappali, con delle linee oblique parallele con sovraimpressa la dicitura “ PIAZZALE IN GHIAIA COME DA P.D.C. 380615/2011” (pagina 12 del documento n. 4 del primo deposito di parte ricorrente).

Ciò posto, il raffronto visivo delle due planimetrie consente oggettivamente di rilevare che l’estensione delle due superfici non coincidono; più specificamente, la prima (quella evidenziata in arancione relativa al permesso di costruire in sanatoria del 2011) è maggiore della seconda (quella evidenziata con linee oblique relativa alla SCIA del 2024) e la include.

In questo senso, in sede cautelare, si è rimarcato che le aree non erano sovrapponibili, prescindendo dal cambiamento del numero dei fogli e dei mappali, aspetto che la ricorrente ha voluto sottolineare nelle sue memorie con la precipua finalità di confutare un mero riscontro fattuale al quale nulla aggiunge ovvero toglie la dichiarazione asseverata del 3 luglio 2025 (documento n. 4 del quarto deposito di parte ricorrente). Quest’ultima, infatti, si limita ad asseverare che le particelle 459, 450, 152 e 349 “ rientrano nell’area evidenziata in arancione nella tavola 1rev del 21.06.2011, allegata al Permesso di Costruire in Sanatoria prot. gen. 2011/380616 ”, precisando che “ a) Il mappale 450 deriva dal precedente mappale 437 con Tipo di frazionamento n. 38507 del 17/02/2022, che a sua volta deriva dal mappale 367 con Tipo di frazionamento n. 38417 del 16/04/2019 ” e “ b) Il mappale 459 deriva dal mappale 368 con Tipo Mappale n. 124790 del 03/10/2022 ”.

Acclarata la marginalità di questa indicazione, mette conto osservare che ciò che rileva è un’altra questione collegata al tema della non coincidenza o non sovrapponibilità delle aree di cui si discute.

Il riferimento è alla obiettiva difficoltà connessa alla verifica della diversa estensione della superficie destinata a parcheggio. Tale difficolta, infatti, può indurre a ritenere, prima facie , che la SCIA sia regolare, avendo la stessa ad oggetto solo una porzione dell’area per la quale è stato rilasciato il permesso di costruire in sanatoria.

Tuttavia, a ben vedere, quest’ultimo titolo è stato assentito sulla base di una richiesta avanzata il 24 giugno 2011 ove si sono espressamente indicate le opere che si volevano realizzare: “[…] piazzali in asfalto e ghiaia ad uso: parcheggio ad uso del locale ” (pagina 2 del documento n. 2 del secondo deposito effettuato da parte ricorrente). Tra l’altro, la medesima richiesta è stata accompagnata da un documento di quattro pagine significativamente intestato “ Relazione sui posti auto necessari alle attività site in via Triestina n. 159 a Tessera ” che si è dilungato sulle ragioni sottostanti. Per l’esattezza, il tecnico incaricato, dopo aver dato conto della presenza di due attività distinte nell’area oggetto d’intervento (una dedita alla coltivazione e alla realizzazione di giardini; l’altra afferente alla ristorazione), ha offerto un’analisi dettagliata dei dati, elencando le specifiche esigenze (tra le quali, quella di garantire posti auto ai clienti delle due imprese, i primi descritti come soggetti interessati alla possibilità “ di poter rimanere a contatto con la natura, passeggiando nel giardino e giocando con gli animali presenti all’interno dei recinti ”, i secondi come fruitori “ di un servizio di ristorazione, un posto per bere qualcosa dopo cena e la piscina ”) che rendevano indispensabili 80 posti auto per le attività florovivaistiche e 355 per quelle di ristorazione.

In altri termini, una lettura decontestualizzata della SCIA e della relativa planimetria è certamente fuorviante e non consente di cogliere tutte le implicazioni derivanti da un uso dell’area solo apparentemente coincidente con quello originariamente assentito.

Questo spiega il perché il Comune abbia dovuto condurre un’attività istruttoria in un arco temporale più esteso dell’ordinario, coinvolgendo due Aree tecniche (Sviluppo del Territorio e Citta Sostenibile; Servizi al Cittadino e Imprese e Qualità della Vita) prima di giungere all’avvio del procedimento per l’inibizione della SCIA il 4 febbraio 2025, che si è poi concluso il 7 marzo 2025 e che, a detta della ricorrente, non avrebbe tenuto conto delle osservazioni prodotte.

L’esame del primo titolo pone in evidenza come la superficie destinata a parcheggio scoperto, avente estensione pari a 11.125 mq, sia funzionale alle “ attività di cui alle lettere Zone C e D1 art 8 delle N.T.A. ”, ossia alle attività correlate a quella imprenditoriale (florovivaistica) che all’epoca era stata presa in considerazione ai fini del rilascio del permesso di costruire.

L’amministrazione, infatti, non manca di sottolineare come l’area in questione sia una zona territoriale classificata, ai sensi delle NTA della Terraferma, come area D.8.a. meglio disciplinata dall’art. 34- bis delle stesse NTA. Quest’ultima disposizione ammette anche le destinazioni d’uso correlate alla produzione intensiva di piante, quali “ Attività direzionali: credito, assicurazioni, agenzie e servizi alle imprese, studi professionali, intermediari del commercio, ricerca ” (art. 8.2. lett. C, NTA) e “ Servizi alle persone: commercio al minuto, pubblici esercizi ” (art. 8.2. lett. D1, NTA).

In sostanza, quando la ricorrente ha presentato la SCIA il 16 dicembre 2024, proprio perché ha richiamato il pregresso permesso di costruire in sanatoria, era conoscenza dello stato dei luoghi e della destinazione d’uso impressa alle diverse aree e ha tentato artatamente di superare le criticità derivanti dai sopralluoghi compiuti dal Comune nei mesi precedenti (8 agosto 2024 e 8 novembre 2024) nel corso dei quali è stato rilevato l’utilizzo di aree verdi di pertinenza dell’attività florovivaistica per il parcheggio dei veicoli.

In detta prospettiva, non può trovare cittadinanza la tesi della ricorrente secondo cui la compatibilità urbanistica della superficie con l’attività di parcheggio/rimessa/deposito di veicoli dovrebbe ricavarsi dallo stato legittimo dell’immobile conseguito a seguito del permesso di costruire in sanatoria. Paradossalmente, è proprio lo stato legittimo dell’immobile – secondo la definizione di cui al secondo comma dell’art. 9- bis d.P.R. 380/2001 – che comprova l’impossibilità di svolgere la predetta attività di parcheggio/rimessa/deposito di veicoli sulla superficie ove è stata accertata la presenza di veicoli in esubero nei termini sopra esposti.

La ricorrente, infatti, era legittimata ad esercitare la propria attività solo negli spazi di cui alla SCIA del 17 luglio 2015, tutt’altro che contigui a quelli indicati nella SCIA del 16 dicembre 2024 in quanto collocati nella fascia di rispetto stradale e bene evidenziati nella relativa planimetria allegata.

La realtà, dunque, è che si è avuta una falsa rappresentazione dei fatti in grado di incidere causalmente in modo diretto ed effettivo sul risultato finale della SCIA e che solo gli approfondimenti del Comune hanno permesso di fare emergere con nitore; ne consegue che l’ente locale, nel porre in essere la propria articolata azione amministrativa, ha correttamente agito in autotutela, a prescindere sia dalla qualificazione formale dell’atto finale – sorretto da una motivazione sintetica ma esaustiva (“ l’inquadramento urbanistico attuale dell’area è incompatibile con l’attività di parcheggio di parcheggio/rimessa ”) in quanto basata su un esame di due uffici tecnici comunali opportunamente verbalizzato – sia dal mancato interessamento della Procura della Repubblica verosimilmente evitato per ragioni prudenziali.

In proposito, si richiama l’orientamento pretorio secondo cui “ I casi normativi definiti d’autotutela doverosa, tra cui quello della decadenza ex tunc del beneficio qual conseguenza del generale principio contenuto nell’art. 75 d.P.R. n. 445/2000 […] non sono affatto “eccezioni” alla regola “generale” ex art. 21-novies della l. 241/1990, ma costituiscono forme ben definite d’autotutela doverosa poste a garanzia di supremi valori ed interessi dell’ordinamento contro la consolidazione degli effetti d’un atto illegittimo ed ingiusto e non tempestivamente revocato o annullato ” (Cons. Stato, sez. VI, 31 dicembre 2019, n. 8920).

Quanto all’applicazione del comma 1- bis dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001, coglie nel segno l’amministrazione quando rimarca l’esistenza di una differenza netta tra mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale (c.d. “orizzontale”) e il cambio di destinazione tra diverse categorie (c.d. “verticale”) che, anche se operato in assoluta carenza di opere, è riconducibile alla categoria degli “ interventi di nuova costruzione ” di cui alla lettera e) dell’art. 3 d.P.R. 380/2001, con necessario assoggettamento a permesso di costruire ex art. 10, comma 1, lett. a), dello stesso testo unico e al relativo regime contributivo e sanzionatorio.

Nella fattispecie, l’esercizio dell’attività di deposito di autoveicoli dietro corrispettivo implica che la categoria funzionale dell’immobile ove avviene sia quella “ produttiva e direzionale ” mentre l’esercizio dell’attività florovivaistica comporta, in concreto, l’assegnazione dello stesso immobile a una diversa categoria che può individuarsi in quella “ rurale ”. Tale inquadramento non costituisce “ una palese forzatura ”, come sostenuto dalla ricorrente, per il solo fatto che alle attività florovivaistiche sono riservate le zone D8.a, ossia uno specifico tipo delle zone territoriali omogenee di tipo “D” qualificate come “ parti di territorio destinate ad attività di carattere industriale, artigianale, commerciale, direzionale e ricettiva ” ex art. 27 NTA. È vero, semmai, l’esatto contrario, la dettagliata disciplina dettata per questa tipologia di attività, recata dal già menzionato art. 34- bis NTA, pone dei vincoli che non possono essere ignorati e che, soprattutto, conformano le destinazioni d’uso degli immobili ove la stessa specifica attività dev’essere svolta.

In sintesi, a tutto concedere, in via generale, gli immobili ove si esercita l’attività florovivaistica non possono ontologicamente appartenere alla stessa categoria funzionale degli immobili impiegati per l’esercizio della differente attività di deposito o parcheggio di autoveicoli.

Ne deriva che, nel caso di specie, si è dinanzi a un mutamento di destinazione d’uso di tipo verticale la cui disciplina, seppur oggetto di importanti modifiche ad opera del d.l. 69/2024, costituisce – come insegna la giurisprudenza – “ uno dei perni attraverso i quali è possibile operare un effettivo governo del territorio ”. Infatti, se “ l’ordinamento restasse indifferente ai cambi di destinazione d’uso dei singoli immobili si finirebbe per vanificare la zonizzazione, l’equa distribuzione degli oneri di urbanizzazione, l’effettiva applicazione degli standard urbanistici, la razionale allocazione dei carichi urbanistici ” (in questi termini, Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2023, n. 167).

Quanto alla supposta incompetenza del Comune nel provvedere alla rimozione degli effetti della SCIA, si osserva che l’art. 3 d.P.R. 480/2001 intesta al Prefetto il potere di “ sospendere o vietare l’esercizio dell’attività nei casi previsti dall’articolo 11, comma 2, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, per motivate esigenze di pubblica sicurezza e, in ogni caso e anche successivamente a tale termine, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza ”.

Ciò sta a significare che non è compresso il parallelo e distinto potere del Comune afferente alla verifica della legittimità e regolarità dell’attività oggetto della segnalazione certificata di inizio attività.

Al riguardo, la giurisprudenza non ha mancato di rilevare che, con il d.P.R. 480/2001, “ il legislatore ha correttamente individuato il punto di equilibrio tra la necessaria semplificazione del procedimento di autorizzazione e l’irrinunciabile svolgimento di specifici controlli sull’esercizio di un’attività ovviamente impattante su interessi generali di rango primario. Ne consegue che l’attività di rimessa di veicoli non è liberalizzata ma soggetta a titolo autorizzativo, peraltro subordinato al rispetto delle norme edilizie e alla conformità dell’area alla destinazione urbanistica ” (TAR Campania, Salerno, sez. III, 11 giugno 2025, n. 1071).

2. Con il secondo motivo di gravame la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato per aver violato i diritti partecipativi previsti dalla legge sul procedimento amministrativo in conseguenza della mancata valutazione di quanto rappresentato nelle osservazioni formulate a seguito dell’avvio del procedimento (violazione degli artt. 1, 3 comma 1, 10, 10- bis, comma 1, e 21- octies legge 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento grossolano dei presupposti di fatto e di diritto e per istruttoria insufficiente; difetto di motivazione).

2.1. Anche il secondo e ultimo motivo è infondato.

Il Comune, in data 4 febbraio 2025, ha comunicato l’avvio del procedimento per l’emanazione del provvedimento di rimozione effetti della SCIA presentata il 16 dicembre 2024 dando atto dell’esito dell’incontro tra i referenti dell’Area Sviluppo del Territorio e Città Sostenibile e dell’Area Servizi al Cittadino e Imprese e Qualità della Vita, volto a verificare la compatibilità urbanistica dell’area in argomento.

In tale contesto, l’amministrazione ha evidenziato di aver rilevato che la dichiarazione resa era “ risultata non veritiera a seguito delle verifiche esperite ” e che era stata riscontrata “ la carenza del requisito della compatibilità urbanistica ” ostativa alla conformazione della SCIA alla vigente normativa; ha poi avvisato di volere inviare la segnalazione alla Procura della Repubblica, in carenza di diversi elementi di valutazione, e, infine, ha assegnato un termine di cinque giorni per la presentazione di eventuali osservazioni.

In sostanza, ad eccezione del termine da ultimo assegnato (allo scadere del quale comunque non è subito seguita l’adozione del provvedimento, avvenuta il 7 marzo 2025), l’amministrazione ha costantemente ricercato il confronto con la ricorrente, in ossequio ai principi di buona fede e leale collaborazione, accordando anche l’accesso agli atti per ottenere l’ostensione del verbale tra i referenti degli uffici comunali coinvolti.

Al riguardo, non può attribuirsi rilievo alla frase “ non sono pervenute memorie o controdeduzioni da parte della ditta in indirizzo ” inserita nel provvedimento finale, non tanto perché la stessa potrebbe, in effetti, essere dovuta a un errore materiale, certamente censurabile sotto altri profili, quanto piuttosto perché l’apporto della ricorrente non avrebbe mai potuto condurre a determinazioni diverse, atteso il quadro fattuale emerso dopo gli approfondimenti eseguiti sulle pregresse pratiche relative all’intera area e alla sua destinazione d’uso di cui si è già detto in occasione dello scrutinio del primo vizio-motivo.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere respinto.

4. Le spese di lite seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in euro 3.000 (tremila/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti, da corrispondere in favore sia del Comune sia delle società controinteressate, per queste ultime, nella misura del cinquanta per cento ciascuna.

Manda alla segreteria la trasmissione del fascicolo processuale alla Procura della Repubblica di Venezia per le valutazioni di competenza in ordine alla falsità delle dichiarazioni rese nella SCIA prot. n. 2024/619182 del 17 dicembre 2024 ovvero ad altri aspetti correlati alla vicenda.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RA FL, Presidente

EN GA, Primo Referendario

ND RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND RI	RA FL

IL SEGRETARIO