Pubblicato il 23/12/2025

N. 23606/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07959/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7959 del 2023, proposto da
Eliseo S.r.l. - Teatro Nazionale Dal 1918, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Giuseppe Baglivo e Claudia Pezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Claudia Pezzi in Roma, via Michele Mercati n. 51;

contro

Ministero della Cultura, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la condanna,

in via principale:

- del Ministero della Cultura e del Ministero dell'Economia e delle Finanze, in solido tra loro o per la parte di rispettiva competenza, al risarcimento del danno determinato dai provvedimenti favorevoli rilasciati nel 2017, 2018 e 2019 in favore del Teatro Eliseo, successivamente annullati in sede giurisdizionale con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11558, e segnatamente: • il Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze 3 agosto 2017, attraverso il quale, sulla scorta dell’art. 22, comma 8, del D.L. 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla Legge 21 giugno 2017, n. 96, è stato istituito all’interno del Bilancio del Ministero della Cultura l’apposito capitolo di bilancio 6630 relativo al contributo straordinario di Euro 8 milioni da riconoscere per le annualità 2017 e 2018 in favore del Teatro Eliseo; • il Decreto del Direttore Generale del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (ora Ministero della Cultura) n. 2148 del 12 dicembre 2017, recante l’autorizzazione dell’impegno di spesa a favore di “Eliseo S.r.l. Teatro Nazionale dal 2018”; • il Decreto del medesimo Direttore generale n. 7 del 17 gennaio 2018, recante l’assegnazione al competente dirigente di seconda fascia, per l’esercizio finanziario 2018, delle risorse finanziarie allocate, tra l’altro, sul capitolo 6630, delegando al medesimo dirigente la firma dei provvedimenti di impegno e/o pagamento in favore del Teatro Eliseo; • il Decreto del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (ora Ministero della Cultura) n. 13 del 25 gennaio 2018, recante le specifiche regole di rendicontazione delle spese sostenute dal Teatro Eliseo “ai fini dell'erogazione del finanziamento”; • i quattro Decreti Direttoriali del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo (ora Ministero della Cultura) recanti la concreta liquidazione del contributo economico in favore del Teatro Eliseo: D.D.G. 22 febbraio 2018, n. 51, D.D.G. 19 aprile 2019, n. 201, D.D.G. 7 maggio 2019, n. 261 e D.D.G. 30 ottobre 2019, n. 1877;

in via subordinata:

- della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a titolo di responsabilità per attività legislativa illegittima alla luce della declaratoria di incostituzionalità dell'art. 22, comma 8, del D.L. n. 50/2017, disposta dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 186 del 25 luglio 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il dott. IG OA FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 28 aprile 2023 e depositato il 24 maggio 2023, Eliseo S.r.l. – Teatro Nazionale dal 1918 ha agito nei confronti del Ministero della Cultura e del Ministero dell’Economia e delle Finanze al fine di ottenere il risarcimento del danno determinato dai provvedimenti rilasciati nel 2017, 2018 e 2019 in favore del Teatro Eliseo, successivamente annullati in sede giurisdizionale con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11558.

1.1. In via subordinata, parte ricorrente ha agito nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, invocando la responsabilità di quest’ultima “ per attività legislativa illegittima ”, a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 22, comma 8, del D.L. n. 50/2017, disposta dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 186 del 25 luglio 2022.

2. Il Ministero della Cultura, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri si sono costituiti in resistenza il 21 giugno 2023, depositando memoria in data 22 giugno 2023, con cui hanno preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, per essere la presente controversia attribuita alla cognizione del giudice ordinario.

3. All’udienza pubblica del 23 settembre 2025, in vista della quale parte ricorrente ha depositato memoria, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. L’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle amministrazioni resistenti è fondata.

4.1. Occorre rilevare, ai fini che qui interessano, che con la pronuncia Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11558 è stato disposto, a seguito della declaratoria di incostituzionalità, di cui alla sentenza della Corte Costituzionale n. 186 del 25 luglio 2022, dell’art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, “ l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso e i motivi aggiunti proposti in primo grado in quanto ne sono diretta applicazione, ed anzi, in esso trovano l’unica ragione giustificativa ”.

4.2. Posto che gli atti annullati attribuivano dei vantaggi economici all’odierno ricorrente (dal momento che con il ricorso introduttivo in primo grado, era impugnato, in parte qua , il decreto n. 142791 del 14 settembre 2017, con cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze costituiva, nello stato di previsione del Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo, il capitolo n. 6630 “ Contributo al Teatro Eliseo per le spese ordinarie e straordinarie in occasione del centenario ” con uno stanziamento di 4 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e, con il ricorso per motivi aggiunti, i provvedimenti: a) del 12 dicembre 2017 n. 2148, recante l’autorizzazione dell’impegno della somma di 4 milioni di euro per l’esercizio 2017 a favore di “Eliseo S.r.l. Teatro Nazionale dal 2018” e relativo positivo riscontro preventivo amministrativo-contabile della Ragioneria generale dello Stato – Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo in data 22 gennaio 2018 e b) del 17 gennaio 2018 rep. n. 7, con cui venivano assegnate, per l’esercizio finanziario 2018, le risorse finanziarie allocate sul capitolo 6630), si tratta, nel presente giudizio, di stabilire se, a fronte dell’invocata lesione del legittimo affidamento riposto dal Teatro Eliseo sulla legittimità e stabilità dei provvedimenti ministeriali ottenuti dal 2017 al 2019 (cfr. p. 6 del gravame, nonché il paragrafo 16 dello stesso atto introduttivo, ove il thema decidendum della presente controversia è efficacemente compendiato nei seguenti termini: « Si è, dunque, al cospetto di una vicenda in cui un soggetto privato destinatario di provvedimenti amministrativi favorevoli ottenuti tra il settembre 2017 e l’ottobre 2019 (incentrati ontologicamente sul rimborso di spese sostenute per attività obbligatoriamente da svolgersi nell’anno del centenario del Teatro, ossia nel 2018), rimasti pienamente efficaci e persino confermati in sede giurisdizionale sino al 29 dicembre 2022, dovrebbe essere chiamato a distanza di cinque anni [per effetto dell’intervenuto annullamento degli stessi, n,d,r,] a restituire l’intero ammontare del contributo medesimo, ovviamente già integralmente utilizzato dal medesimo soggetto per sostenere tutte le spese a suo tempo affrontate »), sussista la giurisdizione amministrativa ovvero, per quanto eccepito dalle amministrazioni resistenti, quella ordinaria.

4.3. Si tratta, com’è noto, di un tema che vede contrapposti, da un lato, il Consiglio di Stato, il quale, a partire dalla nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 20 del 29 novembre 2021 (cfr., nel medesimo senso, tra le pronunce più recenti: Cons. Stato, Sez. II, 4 aprile 2024 n. 3108 e Id., Sez. IV, 4 aprile 2024, n. 3072), ha affermato la ricorrenza della giurisdizione del giudice amministrativo – sul rilievo che sussiste la giurisdizione amministrativa quando l’affidamento abbia ad oggetto la stabilità del rapporto amministrativo, costituito sulla base di un atto di esercizio di un potere pubblico, perché la “fiducia” su cui riposava la relazione giuridica tra amministrazione e privato, asseritamente lesa, si riferisce non già ad un comportamento privato o materiale, ossia a un “mero comportamento”, ma al potere pubblico, nell’esercizio del quale l’amministrazione è tenuta ad osservare le regole speciali che connotano il suo agire autoritativo e al quale si contrappongono situazioni soggettive del privato aventi la consistenza di interesse legittimo: cfr. paragrafo 7 della ridetta pronuncia – e le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, le quali, a partire dalle note pronunce n. 6594, 6595 e 6596/2011 e fino alle più recenti sentenze, successive al richiamato arresto dell’Adunanza Plenaria (cfr. Cass., S.U., n. 2175/2023, seguita da Cass., S.U., n. 3514/2023, n. 10880/23, n. 25324/2023, n. 13191/2024 e n. 13964/2024), hanno viceversa ribadito la sussistenza della giurisdizione ordinaria.

4.4. In particolare, stando alle più recenti pronunce della Corte di Cassazione: a) il fatto che nell’esercizio del proprio potere pubblico, l’amministrazione sia tenuta ad osservare le regole speciali che connotano il suo agire autoritativo – e al quale si contrappongono situazioni soggettive del privato aventi la consistenza di interesse legittimo – non esclude che essa sia tenuta ad osservare anche le regole generali di correttezza e buona fede; b) che la protezione offerta all’affidamento dall’ordinamento giuridico abbia la forma del diritto soggettivo troverebbe conferma anche nel rilievo che la legittima aspettativa rientra nell’ambito dei beni protetti dal disposto dell’art. 1 del Protocollo 1 alla CEDU (Protezione della proprietà), secondo l’interpretazione che di tale articolo la giurisprudenza della Corte EDU ha fornito fin dalla sentenza PI LE PM Ltd e altri c. Irlanda del 29 novembre 1991; c) le suddette controversie non hanno ad oggetto le modalità di esercizio del potere amministrativo e non sono inerenti a situazioni soggettive che, ancorché aventi consistenza di diritti, siano state tuttavia incise dalla spendita di poteri pubblici, ma riguardano il complessivo modus agendi dell’amministrazione, che si assume contrario a regole comportamentali di buona fede e correttezza e nel cui ambito il provvedimento illegittimo e la sua caducazione (in autotutela o ope judicis ) rilevano come meri fatti storici; d) l’oggetto del giudizio di risarcimento del danno da lesione dell’affidamento del privato non è il modo in cui l’amministrazione ha esercitato il proprio potere ma quello in cui l’amministrazione – nonché lo stesso privato destinatario del provvedimento – hanno o non hanno osservato le regole di correttezza nei reciproci rapporti e tali regole operano su piani distinti rispetto alle regole di legittimità amministrativa: “l’uno relativo alla validità degli atti amministrativi e l’altro fonte invece di responsabilità per l’amministrazione. Oltre che distinti, i profili in questione sono autonomi e non in rapporto di pregiudizialità, nella misura in cui l’accertamento di validità degli atti impugnati non implica che l’amministrazione sia esente da responsabilità per danni nondimeno subiti dal privato destinatario degli stessi, anche per violazione dei connessi obblighi di protezione inerenti al procedimento” (Cass. S.U., 2175/2023); e) in sostanza, tanto l’annullamento del provvedimento ampliativo determinato in sede giurisdizionale quanto quello disposto in autotutela sono finalizzati alla rimozione di una situazione di illegittimità e sono, perciò, entrambi inidonei a determinare il venir meno del diritto soggettivo del privato e l’insorgenza di una posizione di interesse legittimo (Cass., S.U., 13191/2024).

5. Il Collegio ritiene di porsi in continuità con l’orientamento della Corte di Cassazione (oltre che con quanto recentemente statuito dalla Sezione in una fattispecie consimile alla presente: cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 10 settembre 2025, n. 16160), quale giudice della giurisdizione: pertanto, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., attesa la natura di diritto soggettivo della situazione fatta valere da parte ricorrente nel presente giudizio, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la controversia andrà riassunta nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato di questa sentenza, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda.

6. Non mette conto stabilire se sussista o meno la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda subordinata, alla luce del noto orientamento secondo cui in caso di proposizione di plurime domande legate da nesso di subordinazione, il giudice adito deve valutare la giurisdizione con riferimento alla domanda proposta in via pregiudiziale, venendo in rilievo la questione di giurisdizione sulla domanda subordinata soltanto quando sia stato sciolto il nesso di subordinazione, il che accade se la domanda principale sia rigettata nel merito o per ragioni di rito ma senza chiusura del processo innanzi al giudice adito (Cass. civ., Sez. un., 23 luglio 2021, n. 21165).

7. Sussistono giustificati motivi, in considerazione del riportato dibattito giurisprudenziale, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il proprio difetto di giurisdizione ex art. 11 c.p.a.: il giudizio potrà essere riassunto innanzi al Giudice ordinario competente, nel termine di legge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NT GI, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario

IG OA FI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG OA FI	NT GI

IL SEGRETARIO