Pubblicato il 13/02/2026

N. 02865/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13531/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13531 del 2025, proposto da
Antico Caffè RE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati EL Anselmo e Gennaro Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Ospedale Israelitico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pasquale Frisina e Caterina Mercurio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del silenzio illegittimamente formatosi in data 4.10.2025 ai sensi dell’art. 25, c. 4, L. 241/1990,

sull’istanza di accesso agli atti trasmessa nell’interesse dell’Antico Caffè RE srl all’Ospedale

Israelitico e al Ministero della Cultura ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/1990 in data 4.9.2025 a mezzo PEC, avente ad oggetto la documentazione meglio indicata nell’istanza medesima con particolare riferimento ai titoli di appartenenza dell’immobile di Via dei Condotti 85-86 e valutazioni di stima del Caffè RE nonché di ogni altro provvedimento, connesso, conseguente e presupposto, ad oggi non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti.

NONCHE’ PER LA DECLARATORIA DI ACCERTAMENTO

del diritto della Ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto

dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 4.9.2025, con conseguente ordine alle Amministrazioni intimate di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ospedale Israelitico e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 il dott. LU DO OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, Antico Caffè RE s.r.l. ha impugnato il diniego formatosi per silentium sull’istanza di accesso agli atti del 4 settembre 2025, proposta nei confronti dell’Ospedale Israelitico e indirizzata al Ministero della Cultura in quanto amministrazione vigilante, “ giusta da ultimo nota Mic/Sr-Laz_Sett. III/prot. 6656 del 27 agosto 2025, in merito alla conservazione e all’uso del bene culturale in oggetto ” (cfr. doc. 8 di parte ricorrente), avente ad oggetto la seguente documentazione: “ atto di trasferimento (vendita, permuta ...) da parte dell’Opera Pia Ricovero Israeliti Poveri e Invalidi all’Ospedale Israelitico già Opera Pia Ospedale Israelitico della quota di proprietà delle mura del Caffè RE, (Via dei Condotti 85-86, Via delle Carrozze n. 58, identificato in catasto Fabbricati Comune di Roma fg. 470 part.lla 242 sub. 1); - atto di provenienza, testamento olografo in data 2,6,9 novembre 1905 e 6 agosto 1908 pubblicato a ministero notaio Girolamo Battaoni, pubbl. 12 giugno 1909, e conseguenti delibere di accettazione dell’Opera Pia Ospedale Israelitico in data 30 giugno 1909 e 22 novembre 1911 e quindi autorizzazione governativa; - Statuto dell’Ospedale Israelitico; - relazioni di stima, con illustrazione dei criteri, circa la determinazione del valore economico dei beni, nella specie opere d’arte, presenti nel Caffè RE e oggetto dei provvedimenti di tutela storico artistica; - relazioni di stima, con illustrazione dei criteri, della ditta Antico Caffè RE, comprensiva di tutti i beni strumentali, ivi compresi arredi opere d’arte e memorabilia, nonché dei suoi segni distintivi; - criteri, condizioni e garanzie in base ai quali il Proponente il Piano prospetta di garantire, senza alcuna interruzione e/o accordi con l’odierno istante, la continuità aziendale oggi riferibile esclusivamente ad Antico Caffè RE srl ”.

1.1. Parte ricorrente ha ricollegato il proprio interesse all’accesso a due specifiche esigenze difensive, relative, l’una, alla verifica della nullità dell’atto di trasferimento intervenuto tra Ricovero Israeliti Poveri e Invalidi e l’Ospedale Israelitico (p. 6 del ricorso) e l’altra al contenzioso che vede contrapposte l’odierna ricorrente e la controinteressata in relazione al noto esercizio commerciale sito a Roma, Via dei Condotti, n. 85/86, con particolare riferimento alla proprietà dei beni mobili siti nei locali de quibus .

1.2. Con specifico riferimento a tale secondo aspetto, parte ricorrente ha altresì allegato la natura partecipativa del diritto di accesso esercitato, in quanto destinataria, insieme all’Ospedale Israelitico, dei provvedimenti di vincolo intervenuti in relazione all’attività commerciale per cui è causa.

2. Il Ministero della Cultura e l’Ospedale Israelitico si sono costituiti in resistenza, rispettivamente, il 10 novembre 2025 e il 23 dicembre 2025.

3. Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione, previo avviso alle parti, ai sensi del terzo comma dell’art. 73 c.p.a., di possibili profili di inammissibilità del ricorso.

4. Si rileva, preliminarmente, che, per quanto allegato dal Ministero della Cultura e non contestato in causa, l’odierna ricorrente ha presentato, precedentemente all’istanza per cui è causa, e segnatamente il 16 agosto 2025, una richiesta di accesso “ per esigenze difensive e di giustizia ”, “ agli atti afferenti all’Ospedale Israelitico per la vicenda de qua (istanze, denunce, richieste di autorizzazioni alle modifiche sull’uso e detenzione, autorizzazioni, prescrizioni) e in caso positivo, se lo stesso risulti lesivo della posizione di Antico Caffè RE s.r.l. e sia stato comunque autorizzato ”.

4.1. Tale atto è stato riscontrato dal Ministero, con atto del 27 agosto 2025, nei seguenti termini: “ Al riguardo si comunica che allo stato, relativamente all’immobile in oggetto, l’Ospedale Israelitico non ha presentato alcuna istanza di autorizzazione all’alienazione o di autorizzazione alla concessione in uso e/o locazione, rispettivamente ai sensi degli artt. 55 e 57 bis del D. Lgs. n. 42/2004, di esclusiva competenza della scrivente Direzione Amministrativa della Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (ex Segretariato Regionale MIC per il Lazio); altresì, presso questa Direzione non risultano pervenute denunce e/o richieste di autorizzazioni al cambiamento di destinazione d’uso ai sensi dell’art. 21 del D. Lgs n. 42/2004 ” (cfr. doc. 4 del Ministero della Cultura).

4.2. A seguito di tale atto, parte ricorrente ha sollecitato – in data 15 ottobre 2025 – il solo Ministero della Cultura all’ostensione degli atti già elencati nell’istanza, nel frattempo presentata, del 4 settembre 2025, unitamente ad ulteriore documentazione che non costituisce, tuttavia, l’oggetto del diritto di accesso azionato nella presente sede (cfr. doc. 9 allegato al ricorso).

4.3. Ritiene il Collegio, alla luce di tali premesse, che, nei confronti del Ministero della Cultura, l’azione proposta sia infondata, non avendo parte ricorrente preso adeguatamente posizione né sul contenuto del richiamato atto del 27 agosto 2025, né rispetto ai rilievi difensivi (cfr. p. 3 e 4 della memoria del Ministero della Cultura del 17 dicembre 2025) con cui l’amministrazione ha chiarito di non detenere la documentazione richiesta.

5. Occorre a questo punto rilevare che l’Ospedale Israelitico ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e che parte ricorrente ha replicato a questa eccezione, deducendo che, ai fini della sottoposizione dell’Ospedale Israelitico all’art. 22 della L. 241/1990 “ non solo assumono rilievo le attività ospedaliere accreditate e finanziate, in modo significativo, dal SSN ma, con esplicito riferimento alla materia dei beni culturali, non possono che essere menzionati i puntuali obblighi di conservazione propri del regime del patrimonio culturale di appartenenza degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti ” (cfr., da ultimo, p. 3 della memoria di replica).

5.1. Preliminarmente, tenuto conto che l’istanza di accesso agli atti risulta essere stata proposta tanto nella prospettiva dell’accesso documentale ex L. 241/1990 (leggendosi nel doc. 8 di parte ricorrente: “ l’Antico Caffè RE s.r.l. ha diritto di accesso agli atti afferenti al bene culturale in esame ex art. 22 e ss. l. 241/1990 per esigenze difensive e di giustizia, nonché per essere in grado di ottemperare agli obblighi discendenti da provvedimenti amministrativi e giudiziali ”) che in quella dell’accesso civico (“ l’Ospedale Israelitico, ente provato che svolge attività in convenzione con il SSN e che riceve contributi pubblici, è assoggettato alle disposizioni sulla trasparenza e sull’accesso civico ”), il problema della legittimazione passiva va affrontato tanto nella prospettiva dell’art. 22, comma 1, lett. e) della L. 241/1990, ai sensi del quale “[ai fini del presente capo, si intende] per pubblica amministrazione, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario ”, che in quella dell’art. 2-bis, comma 3, del D.Lgs. 33/2013, il quale prevede che “ La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, alle società in partecipazione pubblica come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell’articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e alle associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, con bilancio superiore a cinquecentomila euro, che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici ”.

5.2. Va considerato, a questo riguardo, che lo svolgimento dell’attività legata alla gestione di una struttura sanitaria non è dirimente nel senso della ritenuta riconducibilità dell’Ospedale Israelitico alla categoria di pubblica amministrazione, per quanto già espressamente affermato, sebbene ad altri fini, da questo T.A.R.: invero, l’Ospedale Israelitico, pur classificato e accreditato nell’ambito del Servizio Sanitario Nazionale, è disciplinato dalla legge n. 101/1989 che ne ha escluso la natura pubblica, definendolo, all’art. 21, comma 2, come Ente ebraico civilmente riconosciuto al quale, ai sensi degli artt. 24 e 29 della medesima legge, non può essere fatto “ un trattamento diverso da quello che le leggi civili prevedono per altre istituzioni private che erogano servizi assistenziali e sanitari ” (cfr., in questi termini, T.A.R. Lazio Roma, Sez. III quater, 13 settembre 2013, n. 8261).

5.3. Né rileverebbe l’indirizzo giurisprudenziale (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 5 ottobre 2012, n. 1641) che ha ritenuto “di pubblico interesse” ai fini dell’applicazione dell’art. 22 della L. 241/1990, l’esercizio di attività sanitaria in regime ospedaliero da parte di un ente ecclesiastico (al quale parte ricorrente ha inteso assimilare l’Ospedale Israelitico, quale ente ebraico civilmente riconosciuto), dal momento che l’accesso agli atti per cui è causa afferisce a un diverso segmento dell’attività del suddetto Ospedale, relativo alla proprietà delle mura dell’Antico Caffè RE.

5.3.1. È noto, a quest’ultimo riguardo, che il nostro ordinamento ha recepito una nozione dinamica e funzionale di ente pubblico, in cui la dimensione autoritativa viene individuata in relazione alle finalità che l’ente persegue, ai poteri che gli vengono riconosciuti e limitatamente ad essi, ben potendo accadere che uno stesso soggetto possa avere la natura di ente pubblico a certi fini e rispetto a certi istituti, e possa, invece, non averla ad altri fini, conservando rispetto ad altri istituti regimi normativi di natura privatistica (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2021, n. 7573; Sez. IV, 4 aprile 2019, n. 2217; Sez. VI, 26 maggio 2015, n. 2660).

5.4. Ciò posto, si osserva che, nella prospettiva dell’attività “di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”, rileva l’attività esercitata in sé considerata, avendo riguardo, in particolare, agli interessi generali che la medesima è capace di soddisfare (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 25 gennaio 2023, n. 860).

5.5. Come condivisibilmente opinato in giurisprudenza, dal momento che la nota Ad. Plen., 22 aprile 1999, n. 4 ha chiarito che l’istituto del diritto di accesso, disciplinato dagli artt. 22 e segg. della L. n. 241 del 1990, dà attuazione ai principi contenuti nell’art. 97 Cost. – il quale, come noto, stabilisce che l’attività amministrativa deve uniformarsi ai principi di buon andamento ed imparzialità – il riferimento all’attività di pubblico interesse di cui alla richiamata lett. e) dell’art. 22, primo comma, deve essere inteso come rivolto all’attività amministrativa svolta dai soggetti privati, e ciò in quanto solo questa attività rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 97 Cost. (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 24 novembre 2020, n. 2270, confermata da Cons. Stato Sez. VI, 13 luglio 2021, n. 5307, secondo cui la disposizione in esame “ nel fare menzione dei soggetti di diritto privato ha sempre avuto riguardo per lo più ai concessionari e gestori di pubblico servizio, legati alla pubblica amministrazione da un rapporto sicuramente (anche) pubblicistico, che ne connota l’attività, al punto da giustificare da tempo, come noto, la devoluzione delle relative controversie, tra concedente e concessionario, alla giurisdizione del giudice amministrativo (art. 133, comma 1, lett.c) del c.p.a.) ”).

5.6. Deve a questo punto rilevarsi che il soddisfacimento dell’interesse pubblico alla fruizione del bene vincolato è rimesso al complesso dei controlli esercitati dall’amministrazione e non già al mero dato della proprietà, in capo all’Ospedale Israelitico, di una parte del detto bene, che non vale, ex se , a farne un’amministrazione pubblica ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. e), come interpretato dalla richiamata giurisprudenza.

5.6.1. Ne consegue che l’istanza di accesso proposta ai sensi della L. 241/1990 non è meritevole di accoglimento.

6. Tenuto conto dell’analoga formulazione, relativamente alla nozione di attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, del terzo comma dell’art. 2-bis e dell’art. 22, comma 1, lett. e) della L. 241/1990 (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 21 giugno 2022, n. 5089, § 8.), la domanda non è accoglibile nemmeno nella prospettiva del c.d. “accesso civico”.

7. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

8. Le spese seguono la soccombenza e, nell’ammontare liquidato in parte dispositiva, sono poste a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente a rifondere alle controparti le spese di lite, che liquida in € 1.000,00 in favore dell’Ospedale Israelitico, oltre accessori di legge, se dovuti, e in € 1.000,00 in favore del Ministero della Cultura, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

EL GI, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

LU DO OR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU DO OR	EL GI

IL SEGRETARIO