Pubblicato il 12/02/2026

N. 00708/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00418/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 418 del 2023, proposto da
- TO CA e IA ER FI, rappresentati e difesi dall’Avv. Bruno Bianchi ed elettivamente domiciliati presso lo studio dello stesso in Milano, Via San Giovanni sul Muro n. 18;

contro

- il Comune di Cernusco sul Naviglio, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Anna IA Muntoni e domiciliato ai sensi dell’art. 25 cod. proc amm.;

nei confronti

- VA RI ON, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Giovanni Quadri ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Milano, Via Santa Tecla n. 5;

per l’annullamento,

- del provvedimento prot. n. 676 datato 5 gennaio 2023, notificato il medesimo giorno, con il quale il Dirigente del Settore Infrastrutture e Urbanistica - Edilizia Privata del Comune di Cernusco sul Naviglio ha comunicato l’avvenuta archiviazione, con esito negativo, della “ Istanza di apertura del procedimento amministrativo ” protocollata dai ricorrenti, ai fini dell’espletamento “ della necessaria verifica dell’attuale stato dei luoghi dei lotti in questione, con l’accertamento, in particolare, delle modifiche al confine conseguenti all’intervento edilizio realizzato dalla VA ON s.r.l. in forza della concessione edilizia n. 1270/1982 ”;

- di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e/o consequenziale, tra cui, in particolare, la nota comunale prot. n. 68317 datata 2 dicembre 2022, recante la comunicazione di improcedibilità della “ Istanza ” presentata dagli esponenti, costituendo la stessa nota anche preavviso dell’adozione di provvedimento negativo ai sensi e per effetti di cui all’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cernusco sul Naviglio e della VA RI ON;

Viste le istanze di passaggio in decisione della causa sugli scritti e senza discussione presentata dai difensori di tutte le parti del giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere ON De VI;

Nessun difensore presente all’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 23 febbraio 2023 e depositato il 16 marzo successivo, le parti ricorrenti hanno impugnato, unitamente agli atti presupposti, il provvedimento prot. n. 676 datato 5 gennaio 2023, notificato il medesimo giorno, con il quale il Dirigente del Settore Infrastrutture e Urbanistica - Edilizia Privata del Comune di Cernusco sul Naviglio (MI) ha comunicato loro l’avvenuta archiviazione, con esito negativo, della “ Istanza di apertura del procedimento amministrativo ” dagli stessi presentata, ai fini dell’espletamento “ della necessaria verifica dell’attuale stato dei luoghi dei lotti in questione, con l’accertamento, in particolare, delle modifiche al confine conseguenti all’intervento edilizio realizzato dalla VA ON s.r.l. in forza della concessione edilizia n. 1270/1982 ”.

I ricorrenti sono proprietari di un compendio immobiliare ad uso autorimessa situato nel Comune di Cernusco sul Naviglio (di cui all’area foglio 29, mappale n. 196) ed edificato in forza di concessione edilizia n. 1502 rilasciata in data 8 febbraio 1984 (concessione n. 1270/1982); il predetto manufatto è collocato in adiacenza all’abitazione dei ricorrenti e nella parte sud è posto a ridosso della proprietà confinante. A seguito di un intervento di demolizione e ricostruzione effettuato nel 1982 nella predetta proprietà confinante, i ricorrenti hanno avviato un giudizio in sede civile, conclusosi con sentenza della Corte d’Appello di Milano (n. 976/2007), poi confermata in sede di legittimità (Corte di Cassazione, sentenza n. 20354/2013), con cui è stata ordinata la rimessione in pristino della costruzione di proprietà della confinante VA RI ON attraverso la demolizione della parte del manufatto eccedente i limiti di distanza dalla proprietà dei ricorrenti. In data 30 novembre 2020, gli Uffici comunali hanno segnalato ai ricorrenti che l’autorimessa di proprietà non risultava censita in catasto, invitando gli stessi alla relativa regolarizzazione. I medesimi ricorrenti hanno quindi incaricato un tecnico per effettuare il richiesto adempimento ai fini catastali: quest’ultimo sia in sede di esame documentale che di verifica dello stato dei luoghi avrebbe constatato che lo spostamento del confine determinato dalla modifica del muro divisorio operata dalla proprietà confinante in sede di esecuzione dell’intervento di demolizione e ricostruzione risalente al 1982 avrebbe prodotto una discrasia tra lo stato di fatto dell’autorimessa de qua e le corrispondenti tavole di cui al progetto autorizzato dal Comune resistente. In ragione di ciò, i ricorrenti in data 27 ottobre 2022 hanno presentato presso il competente Ufficio comunale una “ Istanza di apertura del procedimento amministrativo ” finalizzata alla “ verifica dell’attuale stato dei luoghi dei lotti in questione, con l’accertamento, in particolare, delle modifiche al confine conseguenti all’intervento edilizio realizzato dalla VA Costantes s.r.l. in forza della concessione edilizia n. 1270/1982 ”. Il Comune ha conseguentemente avviato il procedimento, coinvolgendo espressamente anche la controinteressata VA RI ON, che ha presentato una propria memoria partecipativa, con cui ha segnalato che i ricorrenti avevano avviato nel 2015 davanti al Tribunale di Milano un giudizio per ottenere l’esecuzione di quanto stabilito nelle già richiamate sentenze civili, seguito poi nel mese di luglio 2019 da un atto di transazione tra le parti in contesa che avrebbe posto fine alla citata controversia; con comunicazione del 2 dicembre 2022, il Comune ha prospettato ai ricorrenti l’improcedibilità della richiesta verifica, sul presupposto che la esatta individuazione dei confini delle proprietà coinvolte rappresenterebbe una questione prettamente privatistica, che trarrebbe peraltro origine da una vicenda giurisdizionale in ambito civilistico cui l’Amministrazione è rimasta estranea. A seguito della presentazione delle osservazioni da parte del legale incaricato dai ricorrenti, il Comune di Cernusco sul Naviglio con provvedimento del 5 gennaio 2023 ha comunicato l’avvenuta archiviazione, con esito negativo, della “ Istanza di apertura del procedimento amministrativo ” presentata dai ricorrenti in data 27 ottobre 2022.

Questi ultimi assumendo l’illegittimità del suddetto provvedimento, ne hanno chiesto l’annullamento, in primo luogo, per violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, per eccesso di potere per difetto di istruttoria, per manifesta ingiustizia e per eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza, leale collaborazione e correttezza dell’azione amministrativa.

Ulteriormente sono stati dedotti l’eccesso di potere per erronea e carente motivazione, l’eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità, l’erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto e lo sviamento.

Infine, sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, l’eccesso di potere per difetto di motivazione e l’omessa confutazione delle osservazioni.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Cernusco sul Naviglio e la VA RI ON, che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della causa, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, il Collegio, preso atto delle istanze di passaggio in decisione della causa sugli scritti e senza discussione presentata dai difensori di tutte le parti del giudizio, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. Con la prima e la seconda doglianza del ricorso, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connesse, si assume l’illegittimità del provvedimento comunale impugnato, poiché la segnalazione effettuata dai ricorrenti in ordine alla sussistenza di una irregolarità edilizia, consistente nello spostamento da parte della controinteressata del muro divisorio esistente tra i lotti di rispettiva proprietà, avrebbe imposto al Comune di avviare un procedimento di verifica ai sensi dell’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, non emergendo nella specie aspetti di natura esclusivamente privatistica, come ritenuto in maniera erronea dall’Amministrazione procedente.

2.1. Le censure sono complessivamente infondate.

I ricorrenti, attraverso l’istanza inoltrata in data 27 ottobre 2022, hanno chiesto al Comune di Cernusco sul Naviglio “ ai sensi della Legge 07 agosto 1990, n. 241, l’apertura di procedimento amministrativo finalizzato (…) all’espletamento della necessaria verifica dell’attuale stato dei luoghi in questione, con l’accertamento, in particolare, delle modifiche al confine conseguenti all’intervento edilizio realizzato dalla VA Costantes s.r.l. in forza della concessione edilizia n. 1270/1982 ” (all. 8 al ricorso).

Tale richiesta origina dalla circostanza che si sarebbe verificato uno spostamento del confine tra la proprietà dei ricorrenti e quella della VA RI ON a seguito dalla modifica del muro divisorio operata in sede di esecuzione dell’intervento di demolizione e ricostruzione effettuato dalla predetta controinteressata con concessione edilizia n. 1270/1982. In sede di richiesta, i ricorrenti hanno altresì segnalato di aver avviato un giudizio in sede civile, conclusosi con sentenza della Corte d’Appello di Milano (n. 976/2007), poi confermata in sede di legittimità (Corte di Cassazione, sentenza n. 20354/2013), con cui è stata ordinata la rimessione in pristino della costruzione di proprietà della confinante VA RI ON attraverso la demolizione della parte del manufatto eccedente i limiti di distanza dalla loro proprietà; successivamente, come segnalato dalla VA controinteressata nella propria memoria partecipativa (e omesso da parte degli istanti), è stato avviato dai ricorrenti davanti al Tribunale di Milano il giudizio R.G. n. 4204/2015 ai sensi dell’art. 612 c.p.c. per ottenere l’esecuzione forzata di quanto stabilito nelle citate sentenze (all. 3 del Comune).

Il Comune, in sede di espletamento dell’istruttoria (e come riportato nella comunicazione di improcedibilità del 2 dicembre 2022: all. 2 al ricorso), nella quale è stata coinvolta anche la controinteressata VA RI ON (all. 2 del Comune), ha potuto rilevare che, a seguito dei richiamati giudizi in sede civile, di cui l’Amministrazione non è stata parte, i ricorrenti e la controinteressata avevano stipulato degli accordi, anche di natura transattiva, aventi a oggetto proprio la definizione dei confini tra le reciproche proprietà (cfr. all. 3 del Comune e l’atto notarile di transazione allegato). In particolare, le predette parti private attraverso la s.c.i.a. del 23 marzo 2018 (prot. n. 15632 - pratica n. SE41/2018) hanno effettuato delle “ Opere di spostamento di tratto di recinzione ”, con riguardo alle loro proprietà (foglio 29, mappali 196 e 197): nella Relazione allegata è stato chiarito che “ a seguito di accordi intercorsi tra le due proprietà frontiste è emersa l’esigenza di modificare il tracciato della recinzione posta a confine concedendo al fondo di cui al mappale 196 una maggior distanza tra l’edificio residenziale esistente e il tratto di recinzione posta sul lato sud del lotto. Le opere edilizie che verranno eseguite contemplano la traslazione per max 50 cm di una porzione pari a m 6,25 della recinzione composta da lastre in cls prefabbricato … ” (all. 7 del Comune, ultima pagina).

Sulla scorta dei richiamati presupposti risulta immune da censure la determinazione comunale impugnata, che ha archiviato con esito negativo l’istanza presentata dai ricorrenti.

In primo luogo, deve condividersi la parte della motivazione con cui puntualizza, confermando quanto già segnalato in sede di comunicazione preliminare, che « la concessione edilizia n. 1270/1982 è entrata nell’ordinamento giuridico “fatti salvi i diritti di terzi” e con la presunzione di legittimità, che ne attesta la validità fino alla sua eventuale rimozione dall’ordinamento medesimo mediante i tipici strumenti previsti dal sistema, ovvero l’annullamento in via giudiziaria, giustiziale, in autotutela espressa »; è evidente che la contestazione del titolo edilizio avrebbe dovuto essere proposta entro le tempistiche stabilite dall’ordinamento, non essendo ammessa una contestazione indiretta del suddetto titolo attraverso una richiesta di autotutela attivata tardivamente.

In ogni caso, assume portata dirimente in senso negativo la circostanza che la richiesta dei ricorrenti è finalizzata, come espressamente indicato nell’istanza del 27 ottobre 2022 – intitolata “ Istanza di apertura del procedimento amministrativo (Legge 07 agosto 1990, n. 241) ” (all. 8 al ricorso) e contenente solo un fugace richiamo al potere di vigilanza in ambito urbanistico-edilizio di cui all’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001 –, a ottenere dal Comune la verifica dell’attuale stato dei luoghi in vista dell’accertamento delle modifiche al confine della loro proprietà conseguenti all’intervento edilizio realizzato dalla VA controinteressata. Tale tipologia di verifica tuttavia, afferendo ad aspetti di natura esclusivamente civilistica, non è di competenza dell’Ente comunale, come chiarito puntualmente nella nota impugnata (« non competono all’A.C. le verifiche di aspetti privatistici quali le “... modifiche al confine conseguenti all’intervento edilizio realizzato dalla VA Costantes s.r.l. ...” »).

Difatti, il potere di controllo dell’Amministrazione in sede di verifica dell’attività urbanistico-edilizia deve essere collegato al riscontro di profili di illegittimità per contrasto con leggi, regolamenti, piani, programmi e regolamenti edilizi, mentre non può essere esercitato a tutela di diritti di terzi non riconducibili a quelli connessi con interessi di natura pubblicistica o per risolvere un conflitto fra parti private sull’assetto dominicale di un’area (cfr. Consiglio di Stato, IV, 24 febbraio 2022, n. 1302; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 12 luglio 2022, n. 1669; in argomento anche, Consiglio di Stato, II, 11 settembre 2024, n. 7523).

Per tali ragioni, il Comune non ha alcuna potestà in vista dell’accertamento relativo all’esatta individuazione dei confini tra proprietà private, o anche tra proprietà pubbliche e private, trattandosi di questioni di natura civilistica, attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario (art. 950 cod. civ.; Cass., SS.UU., ord. 1° aprile 2020, n. 7639; T.A.R. Campania, Napoli, III, 27 marzo 2025, n. 2576).

Pertanto, le contestazioni formulate dai ricorrenti avverso il provvedimento comunale prot. n. 676 del 5 gennaio 2023 non risultano fondate.

2.2. Deve altresì aggiungersi che l’azione giurisdizionale oggetto di scrutinio si presenta come non lineare e in contrasto con il divieto di venire contra factum proprium, emergendo il perseguimento di interessi non meritevoli di tutela, dal momento che i ricorrenti hanno chiesto l’intervento comunale per accertare le modifiche al confine tra il lotto di loro proprietà e quello della VA controinteressata, pur essendo stati stipulati in precedenza appositi accordi tra le predette parti con cui è stata regolata (anche) la suddetta questione (cfr., in particolare, la delega che i ricorrenti hanno conferito in data 5 marzo 2018 alla VA RI ON per presentare la s.c.i.a. relativa all’esecuzione delle opere per lo spostamento della recinzione in Piazza Matteotti n. 8, angolo Via Bourdillon n. 3: all. 8 del Comune; cfr. atto notarile di cessione di area a titolo transattivo del 9 luglio 2019, stipulato dai ricorrenti e dalla VA RI ON: all. 3 del Comune).

Tale condotta rappresenta un abuso dello strumento processuale poiché appare finalizzata al perseguimento di risultati estranei al perimetro delle norme processuali presenti nell’ordinamento (cfr., sulla non assolutezza del diritto di agire in giudizio di cui all’art. 24 Cost., Corte costituzionale, sentenze n. 271 del 13 dicembre 2019 e n. 94 del 4 maggio 2017); si deve infatti sottolineare come i caratteri del processo amministrativo sono stati strutturati dal legislatore considerando che nello stesso trovano composizione e soddisfazione non soltanto interessi privati, ma anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti, sicché, pur essendo un processo di parte, il suo svolgimento non appartiene alla assoluta disponibilità dei soggetti presenti nel giudizio, ma è sottoposto a delle regole che, per alcuni aspetti, hanno carattere inderogabile (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 12 novembre 2024, n. 3158; IV, 6 febbraio 2023, n. 311; II, 29 aprile 2020, n. 708).

2.3. Da quanto evidenziato, discende l’infondatezza delle scrutinate censure.

3. Con il terzo motivo di ricorso si assume l’illegittimità dell’atto impugnato, poiché il Comune non avrebbe compiutamente controdedotto alle osservazioni presentate dai ricorrenti in sede procedimentale.

3.1. La doglianza è infondata.

Sotto il profilo fattuale, nella fattispecie oggetto di scrutinio la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza formulata dai ricorrenti è stata inoltrata ai medesimi soggetti istanti in data 2 dicembre 2022 (all. 2 al ricorso), i quali poi hanno presentato una memoria partecipativa in data 9 dicembre 2022 (all. 9 al ricorso): in sede di provvedimento finale l’Amministrazione procedente, dopo aver dato atto dell’avvenuta partecipazione del privato e di non condividerne la prospettazione (“ le osservazioni ex art. 10 bis L. n.241/90 depositate in data del 09/12/2022 prot. n. 69604 (…) non hanno fornito ulteriori elementi utili al procedimento ”), ha quindi assunto la propria determinazione conclusiva, specificando altresì che quanto riportato nella memoria partecipativa, ossia “ la regolarizzazione edilizia e catastale dell’immobile ad uso autorimessa non è affatto pregiudiziale e non è correlata con le questioni civilistiche tra le parti ”. Tale modus procedendi è perfettamente legittimo e non può ritenersi alla stregua di un adempimento meramente formale, considerato “ che la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte (…), essendo sufficiente che dalla motivazione si evinca che l’amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà (Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2024, n. 7933) ” (Consiglio di Stato, V, 9 giugno 2025, n. 4971; anche, T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 22 dicembre 2025, n. 4224).

In tal senso, è opportuno richiamare la consolidata giurisprudenza amministrativa che interpreta le norme in materia di partecipazione procedimentale non in senso formalistico, bensì avendo riguardo all’effettivo e oggettivo pregiudizio che la loro inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica Amministrazione e di cui non vi è traccia nella vicenda de qua (cfr. Consiglio di Stato, VI, 7 ottobre 2022, n. 8613; VI, 13 aprile 2022, n. 2772; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 17 marzo 2025, n. 890; IV, 5 agosto 2024, n. 2350; IV, 30 aprile 2024, n. 1308; IV, 20 dicembre 2023, n. 3131; IV, 2 maggio 2023, n. 1043; IV, 21 aprile 2023, n. 982).

3.2. Da quanto evidenziato, discende l’infondatezza della esaminata censura.

4. Alla complessiva infondatezza delle scrutinate doglianze, segue il rigetto del ricorso.

5. Le spese seguono la soccombenza nel rapporto tra i ricorrenti e il Comune resistente e vengono liquidate in dispositivo, mentre si compensano nei confronti della VA RI ON.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Condanna le parti ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio nei confronti del Comune di Cernusco sul Naviglio nella misura di € 2.000,00 (duemila/00), oltre rimborso forfettario delle spese generali e oneri riflessi, come per legge; le compensa nei confronti della VA RI ON.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RI ZI, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

ON De VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON De VI	RI ZI

IL SEGRETARIO