Pubblicato il 27/04/2026

N. 02684/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00600/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 600 del 2023, proposto da
ON IO, AC IO, AT IO, SQ IO, rappresentati e difesi dall'avvocato Maurizio Ricciardi Federico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI PRATA SANNITA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Eleonora IO, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) della Determina dirigenziale n. 240 (reg. gen.) del 7.12.2022, recante adozione a carico degli eredi IO della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis, 4 ter e 4 quater, d.p.r. n. 380/01 ed annessa ingiunzione di pagamento (anche in solido);

b) della Determina dirigenziale n. 244 (reg. gen.) del 9.12.2022, recante acquisizione al patrimonio comunale e relativa trascrizione dell'immobile nei Registri di Conservatoria;

in uno ad ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente, comunque, lesivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Prata Sannita;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 aprile 2026 la dott.ssa CO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e RI

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, i ricorrenti agiscono per l’annullamento dei provvedimenti con cui il Comune di Prata Sannita, a fronte dell’inottemperanza all’ordinanza di sospensione lavori e ripristino dello stato dei luoghi n. 13 del 25 maggio 2012, ha applicato la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis , 4 ter e 4 quater , d.P.R. 380/2001 ed annessa ingiunzione di pagamento e disposto l’ acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusive, in uno ad ogni altro atto preordinato, collegato, connesso e conseguente, comunque, lesivo.

2. La vicenda amministrativa da cui origina il presente contenzioso può essere così sinteticamente ricostruita.

Con verbale prot. n. 1639 del 21 maggio 2012, il Comune di Prata Sannita accertava la realizzazione di opere edilizie talune in difformità dal permesso di costruire n. 13/2006 e altre in totale assenza di titolo abilitativo, in relazione ad un immobile sito in contrada Perrone, ed identificato al foglio 3, particella n. 5004.

Le irregolarità contestate attenevano, più specificatamente, alla realizzazione: i) di opere eseguite in difformità dal permesso di costruire n. 13/2006 (maggiore volume di circa 68,45 mc; garage fuori terra; quote di solaio diverse; difformità nelle aperture); ii) di un manufatto abusivo posto sul retro dell’edificio, di rilevantissime dimensioni (circa 10,30 x 6,60 m, altezza 2,90 m), comprendente cinque ambienti abitabili, per un volume totale dell’illecito pari a circa 265,45 mc e una superficie lorda di 83,13 mq.

L’immobile di cui trattasi insiste in zona agricola E2 del P.R.G., sottoposta a vincolo paesaggistico del Piano Territoriale Paesistico del Massiccio del Matese (zona CIP – Conservazione Integrata del Paesaggio), riapprovato con D.M. del 4 settembre 2000, a vincolo paesaggistico di cui al D.M. BB.AA. del 28 marzo 1985, al Piano stralcio per il rischio frana del bacino dei fiumi Liri-Garigliano e RN ed alla normativa sismica di zona 2.

Sulla scorta di tali accertamenti, il Comune emetteva l’ordinanza di sospensione lavori e ripristino dello stato dei luoghi n. 13 del 25 maggio 2012, regolarmente notificata a tutti i comproprietari, LI RU, IO AN, IO IS, IO SQ e IO TI.

Nella vigenza del termine per ottemperare, in data 9 agosto 2012, LI RU presentava istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 (prot. n. 2563/2012).

Il relativo procedimento, tuttavia, si concludeva con esito negativo con determina n. 3320 del 30 ottobre 2022, a causa del diniego prot. 21015/2012 espresso dalla Soprintendenza, che aveva rilevato l’incompatibilità delle opere con il vincolo paesaggistico gravante sulla zona.

Con verbale di sopralluogo prot. n. 2693 del 28 aprile 2022, il Comune accertava l’inottemperanza all’ordinanza di ripristino provvedendo alla notifica a tutti gli interessati.

Il Responsabile del Servizio Tecnico adottava quindi, le determine n. 240 del 7 dicembre 2022 (di irrogazione della sanzione pecuniaria di euro 20.000,00 ex art. 31, commi 4 bis , 4 ter e 4 quater , d.P.R. n. 380 del 2001) e n. 244 del 9 dicembre 2022 (di acquisizione al patrimonio comunale di mq 154,00), entrambe oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

3. Il ricorso è affidato a plurimi motivi di censura con cui viene eccepita l’illegittimità dei provvedimenti gravanti:

i) per non aver il Comune di Prata Sannita tenuto conto degli effetti prodotti dalla presentazione dell’istanza di accertamento di conformità sulla precedente ordinanza di demolizione;

ii) in ragione dell’insussistenza di una previa determinazione di presa d’atto del verbale di polizia urbana prot. n. 2693 del 28 aprile 2022, quale necessario presupposto del provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale;

iii) stante l’inapplicabilità della sanzione ex art. 31, comma 4- bis a violazioni anteriori all’entrata in vigore della l. n. 164 del 2014;

iv) in via derivata, in ragione del richiamo operato al verbale di polizia urbana prot. n. 2693 del 28 aprile 2022 contenente il riferimento all’ordinanza di demolizione n. 13 del 2012, da ritenersi superata dalla successiva richiesta di sanatoria e dalla mancata adozione di un nuovo ordine di demolizione;

v) per difetto di motivazione.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Prata Sannita insistendo per il rigetto del ricorso per infondatezza.

5. In vista dell’approssimarsi dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie.

6. All’udienza pubblica di smaltimento del 16 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato solo in parte, per le ragioni di seguito esposte.

7.1. Non meritano condivisione le censure prospettate con il primo motivo ed il quarto motivo di doglianza, che possono essere trattati congiuntamente in ragione della loro intima connessione.

In punto di diritto, preme rilevare che l’avvenuta presentazione di istanza di sanatoria non inficia la validità dell’atto sanzionatorio, non avendo la prima un effetto caducante nell’ordinanza di rispristino dello stato dei luoghi, ma determinandone solo la temporanea inefficacia e ineseguibilità fino al suo eventuale rigetto, a seguito del quale riprende a decorrere il termine per l’esecuzione e, in caso d'inottemperanza, può essere disposta l’acquisizione dell’opera abusiva senza necessità dell’adozione di una nuova ingiunzione o concessione di un nuovo termine di novanta giorni.

Infatti, per i principi di legalità e di tipicità del provvedimento amministrativo e dei suoi effetti, soltanto nei casi previsti dalla legge una successiva iniziativa procedimentale del destinatario dell'atto può essere idonea a determinare ipso iure la cessazione della sua efficacia.

L’opposta tesi, secondo cui la mera presentazione dell'istanza di sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 fa perdere ogni effetto al precedente provvedimento di demolizione, comporta l'illogica e paradossale conseguenza, che anche il secondo provvedimento di demolizione (emanato dopo la reiezione dell'istanza di sanatoria) potrebbe essere neutralizzato da un’altra istanza ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 e così via, in un continuo alternarsi di ingiunzioni di demolizioni e domande di sanatoria, paralizzante dell'azione amministrativa di repressione degli abusi edilizi.

Non coglie nel segno, quindi, il riferimento alla giurisprudenza di questo T.A.R. (nella specie a sez. III, n. 3389 del 28/04/2025) al fine di sostenere la tesi della necessità dell’emanazione di una rinnovata ordinanza di ripristino, trattandosi di diversa fattispecie in cui la domanda di sanatoria era intervenuta nel corso nel giudizio ed il relativo procedimento non si era ancora concluso,  producendo l'effetto di rendere improcedibile l'impugnazione contro l'atto sanzionatorio, per sopravvenuta carenza di interesse posto che “ il riesame dell'abusività dell'opera, provocato dall'istanza, sia pure al fine di verificarne l'eventuale sanabilità, comporta la necessaria formazione di un nuovo provvedimento, esplicito o implicito (di accoglimento o di rigetto), che vale comunque a superare il provvedimento sanzionatorio oggetto dell'impugnativa, in quanto la P.A. dovrà o emettere un nuovo ordine di demolizione, o comunque assegnare al privato un nuovo termine per adempiere spontaneamente all'ordine già dato ”.

Le fattispecie, pertanto, non sono in alcun senso sovrapponibili in quanto, nel caso di specie, il provvedimento demolitorio ha avuto conferma implicita nel diniego di accertamento di conformità.

7.2. Del pari infondato è il secondo motivo di ricorso con cui è dedotta l’illegittimità del provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale per mancanza di un provvedimento “ di presa d’atto ” del verbale di polizia urbana di accertamento dell’inottemperanza.

La determina dirigenziale n. 244 del 9 dicembre 2022 contiene in sé, uno acto, sia l’accertamento dell’inottemperanza, con espresso richiamo al predetto verbale, sia il dispositivo di acquisizione che, inoltre, ha natura meramente dichiarativa, producendosi l’effetto acquisitivo dell'immobile, ipso iure, alla scadenza del termine indicato nell'ordinanza di demolizione (così, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. II, 11/03/2024, n. 2329 e T.A.R. Lombardia – Brescia, sez. II, 29/04/2025, n. 365).

7.3. Le doglianze prospettate con il terzo motivo di ricorso meritano, invece, di essere condivise, dovendo ritenersi fondato il rilievo svolto dalla parte ricorrente, che ha opposto l'illegittimità della sanzione applicata, in quanto prevista da una norma, ossia l'art. 17, comma 1, lett. q-bis, del d.l. n. 133/2014, convertito dalla legge n. 164/2014, che ha aggiunto il comma 4- bis all'art. 31 del testo unico edilizia, la cui entrata in vigore risale ad epoca successiva alla condotta omissiva contestata alla parte privata, realizzata nel 2004.

La questione della quale qui si dibatte è stata invero affrontata e risolta, nel senso della non applicabilità, in via retroattiva, della sanzione prevista dal comma 4-bis dell'art. 31 del d.P.R n. 380 del 2001, dall'Adunanza plenaria n. 16 dell'11 ottobre del 2023, n. 16 che ha statuito che “ La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4 bis d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell'entrata in vigore della l. n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.” (cfr. anche, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 30/04/2025, n. 3673)

Nel caso di specie, l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi è intervenuta il 25 maggio 2012, di talché il termine di 90 giorni risulta ampiamente decorso alla data dell’entrata in vigore della l. n. 164 del 2014.

La violazione - autonoma rispetto alla realizzazione degli abusi edilizi - costituita dalla mancata esecuzione dell'ordine di demolizione si è, quindi, perfezionata in un momento ampiamente antecedente all'introduzione del comma 4- bis all'interno dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001.

La fondatezza del terzo motivo determina, conseguentemente, l’accoglimento in parte qua del ricorso e l’annullamento della determina n. 240 del 7 dicembre 2022 di irrogazione della sanzione pecuniaria, con assorbimento delle ulteriori censure.

7.4. Le censure di difetto di motivazione, infine, non meritano condivisione.

Con particolare riferimento al provvedimento di acquisizione gratuita impugnato, deve rilevarsi che esso chiarisce con esattezza l’area oggetto di acquisizione, indicando il modo in cui si è pervenuti al calcolo della sua estensione, in base agli indici di fabbricabilità vigenti, e specificando che essa equivale ad un’area di “ mq 154,00 MINORE della massima superficie acquisibile di mq 831,30 ”.

Va, quindi, confermata la legittimità del provvedimento con cui il Comune di Prata Sannita ha acquisito gratuitamente al proprio patrimonio i manufatti edilizi abusivi, dovendosi ribadire che l’acquisizione si sostanzia in una misura di carattere sanzionatorio che discende automaticamente dall'inottemperanza dell'ordine di demolizione, con la conseguenza che l'atto di acquisizione ha natura meramente dichiarativa, non implicando alcuna valutazione discrezionale, e carattere rigidamente vincolato (così, da ultimo Consiglio di Stato, sez. II, 11/03/2024, n. 2329 e T.A.R. Lombardia – Brescia, sez. II, 29/04/2025, n. 365).

8. Le nuove censure sollevate dai ricorrenti con memoria ex art. 73 c.p.a. depositata il 15 febbraio 2026 - riferite alle questioni della prescrizione quinquennale ex art. 28 l. n. 689 del 1989, del legittimo affidamento, dell’estraneità degli eredi all’abuso e della rilevanza del cd. decreto s alva casa - sono invece inammissibili, essendo state introdotte con un mero atto difensivo non notificato all'amministrazione resistente.

Invero, nel processo amministrativo sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata alla controparte sia nell'ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel corpo del ricorso sia quando, pur richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi, ovvero in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 17/12/2025, n. 8180).

9. In conclusione il ricorso è parzialmente fondato come da motivazione, ed entro tali limiti va accolto con conseguente annullamento della determina n. 240 del 7 dicembre 2022 di irrogazione della sanzione pecuniaria.

10. Per la peculiarità della situazione dei ricorrenti e per la reciproca parziale soccombenza le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - NAPOLI (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla la determina n. 240 del 7 dicembre 2022; lo respinge nel resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026, tenuta da remoto con modalità Microsoft teams, con l'intervento dei magistrati:

RI ZE, Presidente

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere

CO LI, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
CO LI	RI ZE

IL SEGRETARIO