Pubblicato il 17/03/2026

N. 04975/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11885/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11885 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
“ Le Ginestre ” Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Policari e Mattia Paonessa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cave (RM), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio “ I Castelli della Sapienza ”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Pignatiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di “ Nasce Un RI ” Soc. Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determinazione reg. gen. n. 800 del 09.09.2025, con cui il Comune di Cave, Area Sociale e Sanità, ha disposto l'aggiudicazione della “ Gara telematica a procedura aperta tramite piattaforma e-procurement per l'affidamento del servizio O.E.P.A.C. in favore degli alunni diversamente abili frequentanti la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado del Comune di Cave, per la durata di tre anni ”, in favore di “ Nasce Un RI ” Società Cooperativa Sociale;

- della determinazione della C.U.C. Consorzio “ I Castelli della Sapienza ” n. 121 del 04.09.2025, recante la proposta di aggiudicazione della procedura in favore di “ Nasce Un RI ” Società Cooperativa Sociale;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, e in particolare di tutti gli atti e i verbali di gara n. 1 del 03.07.2025 e 07.07.2025, n. 2 del 04.08.2025 e del 07.08.2025, e n. 3 del 28.08.2025, nella parte in cui hanno ammesso e non escluso l'operatore “ Nasce Un RI ” Società Cooperativa Sociale, ritenendo di poterne valutare l'offerta come ammissibile e congrua, e collocandolo nella prima posizione nella graduatoria di gara;

nonché per la declaratoria

di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e del diritto della ricorrente a subentrare nell'aggiudicazione e nel contratto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 1°.12.2025:

per l’annullamento di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

nonché per la declaratoria

di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e del diritto della ricorrente a subentrare nell’aggiudicazione e nel contratto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cave, del Consorzio “ I Castelli della Sapienza ” e di “ Nasce Un RI ” Soc. Coop. Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. IU RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto introduttivo del giudizio notificato e depositato nei termini di rito, la cooperativa ricorrente avversava la determinazione con cui il Comune di Cave aveva disposto l’aggiudicazione, in favore della società cooperativa controinteressata, del servizio O.E.P.A.C. “ in favore degli alunni diversamente abili frequentanti la scuola dell’infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado del Comune di Cave, per la durata di tre anni ”, nonché la presupposta determinazione contenente la relativa proposta di aggiudicazione e gli atti di gara in questione, nella parte in cui, con essi, la cooperativa controinteressata risultava ammessa e non esclusa, ritenendone l’offerta ammissibile e congrua.

In via di fatto, “ Le Ginestre ” rappresentava di essere l’affidataria uscente del servizio O.E.P.A.C. e di aver partecipato alla gara indetta dal Comune di Cave con bando pubblicato il 26 maggio 2025, attraverso la Centrale unica di Committenza “ I Castelli della Sapienza ”, per il nuovo affidamento del servizio secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo ai sensi degli artt. 71 e 108, co. 2, D.Lgs. n. 36/2023, per un importo complessivo a base gara pari ad Euro 617.112,00.

Con successiva comunicazione del 16 giugno 2025, il bando di gara veniva parzialmente rettificato con la pubblicazione di un nuovo disciplinare ed un nuovo capitolato d’appalto.

All’esito della gara, la cooperativa controinteressata era risultata prima in graduatoria con un punteggio complessivo di 77,993, di cui 50,15 per l’offerta tecnica e 27,843 per quella economica, mentre la ricorrente si era classificata seconda con 73,458 punti, di cui 45,80 punti per la proposta tecnica e 27,658 per l’offerta economica.

Di conseguenza, a seguito delle verifiche di rito, la Centrale Unica di Committenza aveva proposto l’aggiudicazione del contratto in favore della cooperativa “ Nasce Un RI ” e, con l’atto impugnato, il Comune resistente si determinava in conformità alla proposta in questione.

Avverso tali atti la cooperativa ricorrente avanzava i seguenti mezzi di censura.

Con il primo, essa si doleva della “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 70, co. 4, lett. a), D.Lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione della lex specialis e in particolare dell’art. 3 del Disciplinare e dell’art. 3 del Capitolato d’Appalto. Violazione dell’autovincolo. Violazione dei principi di legalità, par condicio e trasparenza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità e ingiustizia manifeste ”.

Secondo la cooperativa ricorrente la lex specialis di gara, nell’individuare l’importo dell’appalto a seguito, peraltro, di rettifica apportata dal Responsabile del Comune di Cave con determinazione n. 570 del 16.06.2025, avrebbe chiaramente qualificato come “ non soggetto a ribasso ” l’importo di Euro 593.102,40, ricomprendendo nello stesso anche quello relativo al “ Costo manodopera del servizio. Operatori Cat. C1 ” per un totale di Euro 591.668,480, oltre ad Euro 1.434 per oneri per la sicurezza, così manifestando la volontà della stazione appaltante di sottrarre i costi della manodopera dall’importo su cui i concorrenti avrebbero potuto proporre il proprio ribasso economico ai fini del confronto competitivo.

In tal modo, proseguiva la ricorrente, la stazione appaltante avrebbe espressamente escluso i costi della manodopera dall’importo ribassabile da parte dei concorrenti, al contempo eliminando ogni riferimento alla disciplina di cui all’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 e, in tal modo, escludendo anche la possibilità per l’operatore economico di indicare costi della manodopera inferiori a quelli previsti a base di gara, salva la dimostrazione che tale ribasso derivi da una più efficiente organizzazione aziendale.

Secondo la ricorrente, nonostante le inequivoche previsioni della legge di gara, la controinteressata avrebbe indicato, a titolo di costi della manodopera, la somma di Euro 580.066,50, ossia un importo inferiore a quello di Euro 591.668,480 posto a base di gara ed espressamente qualificato dalla stazione appaltante come “ non soggetto a ribasso ”.

Pertanto, a giudizio della ricorrente, l’offerta presentata dalla controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa ai sensi dell’art. 70, comma 4, lett. a ), del d.lgs. n. 36/2023 in quanto non conforme ai documenti di gara.

Con un secondo mezzo di censura, la cooperativa “ Le Ginestre ” si doleva della “ Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41, co. 13 e 14, 102, co. 2, 108, co. 9, e 110 D.Lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara. Violazione dei principi di legalità, par condicio e trasparenza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità e ingiustizia manifeste ”.

In via subordinata, parte ricorrente lamentava comunque l’illegittimità dell’aggiudicazione in favore della controinteressata per avere la stazione appaltante del tutto omesso di verificare l’effettiva congruità dei costi della manodopera pur indicati dalla controparte in misura inferiore a quella prevista dal bando.

In tal modo, l’amministrazione resistente avrebbe violato l’obbligo, discendente dal Codice dei Contratti, di sottoporre automaticamente alla verifica di anomalia l’offerta del concorrente che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, al fine di appurare la sussistenza delle condizioni al cui ricorrere l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 ha subordinato il possibile ribasso dei costi della manodopera.

Oltretutto, proseguiva la ricorrente, la controinteressata, avendo offerto un costo della manodopera ribassato rispetto a quello posto a base di gara, avrebbe di fatto proposto un costo orario inferiore a quello derivante dal CCNL di categoria che la stessa concorrente si era impegnata ad applicare e rispettare.

Invero, considerato il prezzo orario offerto dalla controinteressata in misura pari a Euro 21 l’ora, sosteneva la ricorrente, l’incidenza oraria dei costi della manodopera della controinteressata sarebbe stato pari a 20,22 Euro l’ora, inferiore quindi all’importo orario di 20,63 Euro l’ora indicato dall’art. 3 del Capitolato e corrispondente a quello risultante dalle tabelle ministeriali di settore.

In sostanza, secondo la ricorrente, in presenza di una discordanza con le tabelle ministeriali, sarebbe stato obbligo per la stazione appaltante avviare il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Ancora, sosteneva “ Le Ginestre ”, a rendere ancor più evidente l’onere di verificare l’anomalia dell’offerta avversaria avrebbe condotto l’analisi delle proposte e migliorie offerte sul piano tecnico da parte della cooperativa controinteressata, la cui realizzazione avrebbe implicato necessariamente l’impiego di risorse aggiuntive rispetto a quelle previste a base gara, con conseguente incremento del monte ore a cui parametrare il costo complessivo della manodopera ulteriore e aggiuntivo rispetto al costo orario degli operatori a carico del Comune resistente, e che dunque non sarebbe stato da questo compensato, rappresentando un costo totalmente a carico dell’aggiudicataria.

In altre parole, nel costo della manodopera stimato dalla controinteressata avrebbero dovuto essere ricompresi, secondo la ricorrente, anche i maggiori costi relativi alle ore aggiuntive offerte per la realizzazione dei numerosi e onerosi progetti aggiuntivi e migliorativi proposti dalla controinteressata e che le avrebbero consentito di vedersi attribuiti ben 16,25 punti, di talché l’anomalia dell’offerta avversaria risulterebbe, a giudizio della ricorrente, ancor più evidente.

A giudicare ancor più insostenibile l’offerta della controinteressata avrebbe contribuito, sempre secondo la ricorrente, la totale mancanza di sedi operative e di convenzioni sul territorio.

Del pari, proseguiva “ Le Ginestre ”, l’intenso programma di formazione per gli operatori previsto nell’offerta della controinteressata avrebbe comportato la previsione di ore aggiuntive che, stante l’impegno di questa a non prevedere oneri aggiuntivi per l’amministrazione, inevitabilmente sarebbero dovuti refluire sui costi per la manodopera, con conseguente ulteriore indice di possibile anomalia dell’offerta da sottoporre a verifica ed obbligo per la stazione appaltante di attivarsi per controllare se il prezzo orario offerto dall’aggiudicataria fosse idoneo a garantire la copertura non solamente delle prestazioni oggetto dell’appalto, ma anche dei progetti migliorativi e dei costi connessi alla formazione ed all’aggiornamento del personale.

Analogo discorso avrebbe dovuto svolgersi, secondo la ricorrente, anche con riguardo al materiale ed alle attrezzature proposti dall’aggiudicataria per lo svolgimento delle attività, dovendo l’amministrazione verificare che il prezzo offerto fosse tale da assicurare la copertura anche di tali costi.

Il gravame introduttivo si concludeva con la formulazione di due domande accessorie:

- la domanda di esibizione di documenti in corso di causa ai sensi degli artt. 116, comma 2 e 65 c.p.a., non avendo l’amministrazione messo a disposizione integralmente l’offerta tecnica dell’aggiudicataria né aver motivato in ordine alle ragioni dell’oscuramento della medesima;

- la domanda di sospensione cautelare degli effetti dell’atto avversato.

Si costituiva in giudizio la società cooperativa “ Nasce un RI ”.

Si costituiva in giudizio anche il Comune di Cave, con memoria con la quale eccepiva l’infondatezza delle pretese avversarie.

In particolare, secondo l’amministrazione resistente, la censura relativa al divieto di ribasso dei costi relativi alla manodopera sarebbe stata basata su un’interpretazione solo formalistica e decontestualizzata dalle clausole di gara le quali non avrebbero recato un divieto assoluto per l’operatore economico di indicare un costo del lavoro inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, ciò risolvendosi in una violazione dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.

Piuttosto, secondo parte resistente, la pretesa inderogabilità assoluta dei costi della manodopera individuati dalla stazione appaltante, avrebbe determinato un’eccessiva compressione della libertà d’impresa precludendo all’operatore di dimostrare che il ribasso offerto sia scaturito dal ricorso a soluzioni innovative e più efficienti oppure alla sua appartenenza ad un comparto per il quale viene applicato un CCNL diverso da quello assunto come riferimento dalla stazione appaltante.

Invero, secondo l’amministrazione appaltante, il principio di conservazione degli atti giuridici e di interpretazione delle clausole di gara in modo da renderle conformi alla legge non potrebbe intendersi come un divieto assoluto di indicare un costo della manodopera inferiore a quello specificato dall’Amministrazione.

Applicando detti principi al caso di specie, proseguiva il Comune resistente, l’offerta economica dell’aggiudicataria, avendo indicato un costo della manodopera inferiore a quello stimato, non avrebbe comunque violato alcuna prescrizione di gara, tanto più che i documenti di gara avrebbero espressamente previsto la possibilità di indicare, a pena di esclusione, “ (a) il «costo orario C.1 più basso rispetto alla base d’asta € 21,19», oltre che (b) «i costi interni per la sicurezza del lavoro» e (c) «i costi della manodopera di cui all’art. 108, comma 9 del D.Lgs. n. 36/2023 ”.

In definitiva quindi, secondo il Comune di Cave, l’offerta proposta sarebbe conforme ai documenti di gara e nessun obbligo di esclusione sarebbe venuto in rilievo.

Quanto alla presunta omissione della verifica di anomalia, parte resistente ne eccepiva comunque l’infondatezza in quanto, a suo avviso, l’offerta della controinteressata non avrebbe potuto dirsi anomala giacché il par. 23 del disciplinare di gara aveva previsto che, ove il numero delle offerte ammesse fosse pari o superiore a tre (come nel caso di specie, in cui le offerte ammesse erano state cinque), “ «sono considerate anormalmente basse le offerte che presentano sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando - disciplinare di gara» ”.

Nel caso dell’offerta dell’aggiudicataria, sebbene i punti relativi al prezzo (27,843/30) fossero superiori ai quattro quinti del corrispondente punteggio massimo previsto dal bando-disciplinare di gara (pari a 24/30 punti), tuttavia, la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione (50,15/70) non era superiore ai quattro quinti del corrispondente punteggio massimo previsto dal bando-disciplinare di gara (pari a 56/70 punti).

Ne sarebbe conseguito, secondo l’amministrazione locale resistente, che nessun obbligo di sottoporre l’offerta dell’aggiudicataria a verifica sussistesse nel caso di specie, al più potendosi prevedere una verifica facoltativa della medesima, a cui comunque la stazione appaltante riteneva di non aver dovuto procedere a fronte della minima entità dello scostamento del costo della manodopera offerto dalla ricorrente rispetto a quello posto a base di gara (pari ad Euro 11.601,90 per un triennio, appena l’1.96% rispetto al bando).

Infine, il Comune di Cave eccepiva l’infondatezza anche della domanda istruttoria (ritenuta meramente esplorativa e priva del nesso di stretta indispensabilità con le esigenze difensive concretamente fatte valere in giudizio) e l’insussistenza dei presupposti per la chiesta tutela cautelare.

In vista della camera di consiglio per la discussione dell’incidente cautelare, anche la cooperativa “ Nasce un RI ” depositava memoria ai sensi dell’art. 55, comma 5, c.p.a. con la quale eccepiva l’infondatezza delle domande avversarie.

Con ordinanza n. 5847 del 23 ottobre 2025, il Collegio disponeva l’abbinamento al merito dell’incidente cautelare e fissava al 19 dicembre 2025 l’udienza pubblica per la discussione dell’affare, contestualmente accogliendo la domanda ex art. 116, comma 2, c.p.a. ed ordinando all’amministrazione resistente l’ostensione integrale dell’offerta tecnica presentata dall’aggiudicataria.

Si costituiva in giudizio il Consorzio “ I Castelli della Sapienza ”.

Con atto di gravame accessorio notificato il 27 novembre 2025 e depositato in giudizio il successivo 1° dicembre, la cooperativa “ Le Ginestre ” proponeva motivi aggiunti di ricorso c.d. “propri” rispetto agli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, deducendo il relativo interesse dall’ostensione integrale dell’offerta tecnica a cui l’amministrazione resistente aveva provveduto su ordine di questo Giudice.

In diritto, essa muoveva le seguenti censure aggiunte.

“ III. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41, co. 13 e 14, 102, co. 2, 108, co. 9, e 110 D.Lgs. n. 36/2023. Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara. Violazione dei principi di legalità, par condicio e trasparenza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità e ingiustizia manifeste ”.

Secondo la ricorrente, l’esame del progetto tecnico dell’aggiudicataria avrebbe vieppiù evidenziato l’asserita necessità di sottoporre a verifica dell’anomalia l’offerta presentata dalla controparte a fronte dell’impegno da essa assunto di fornire una serie di attività ulteriori e aggiuntive rispetto a quelle già richieste dal capitolato e basate sull’elaborazione di interventi individualizzati e personalizzati per ogni utente coinvolto, con conseguente, a suo giudizio, incremento del monte ore a cui parametrare il costo complessivo della manodopera ulteriore rispetto al costo orario degli operatori a carico del Comune di Cave, costo aggiuntivo ritenuto essere totalmente a carico dell’aggiudicataria con conseguente insostenibilità dell’offerta che avrebbe dovuto essere verificata dalla stazione appaltante.

In particolare, secondo parte ricorrente, dalla relazione tecnica avversaria risulterebbero proposte 1.640 ore aggiuntive nel triennio per progetti migliorativi e formazione degli operatori, per un totale di Euro 33.160,80 che non troverebbero giustificazione nell’offerta economica proposta, assorbendo persino l’importo stimato ex adverso a titolo di utile di impresa e spese di gestione (pari ad Euro 15.613,50) e rendendo del tutto insostenibile l’offerta proposta, che si concluderebbe con una perdita pari ad oltre Euro 17.500,00, perdita peraltro destinata ulteriormente ad aggravarsi ove venissero applicati all’offerta della concorrente i costi della manodopera calcolati in base alle tabelle ministeriali, raggiungendo così un totale di spese per la manodopera prive di giustificazione pari a 38.274,70 Euro.

Oltre a quanto sopra, proseguiva la ricorrente, la stazione appaltante avrebbe dovuto riservare ulteriore considerazione alle migliorie proposte in termini di materiali, spazi ed attrezzature (il solo valore economico degli ausili offerti per l’esecuzione del servizio essendo pari ad Euro 94.430,00, IVA esclusa).

All’udienza pubblica del 19 dicembre 2025, stante l’insussistenza dei termini a difesa per la trattazione anche dei motivi aggiunti di gravame da ultimo avanzati, la causa veniva rinviata all’udienza del 10 febbraio 2026, in prossimità della quale tutte le parti depositavano documenti e scambiavano memorie entro i termini di cui all’art. 73 c.p.a.

Il Comune di Cave, in sede di memoria conclusionale, replicava ai motivi aggiunti di ricorso presentati da controparte, deducendo in primis l’inammissibilità delle censure concernenti la valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria (non potendo spingersi il sindacato giurisdizionale in subjecta materia sino al punto di pervenire ad una nuova ed autonoma valutazione delle offerte, dovendo lo stesso limitarsi a verificare che l’operato della Commissione sia stato immune da vizi macroscopici) e, in secondo luogo, l’infondatezza delle medesime.

In particolare, sosteneva parte resistente che l’aggravio di costi derivante dai progetti aggiuntivi e dalle ore di formazione ed aggiornamento del personale proposte dall’aggiudicataria fosse assorbibile tra i costi generali di gestione e le economie di scala realizzate da un operatore economico di rilievo nazionale avente un fatturato di circa 10 milioni di Euro.

Lo stesso sarebbe a dirsi anche per i costi delle attrezzature, la stima del valore delle quali peraltro, a dire della resistente, sarebbe avvenuta in via del tutto arbitraria senza tenere conto dei reali costi d’acquisto per un operatore del settore quale è l’aggiudicataria, la quale può beneficiare di canali di fornitura e scontistiche non accessibili al singolo.

In definitiva quindi, secondo il Comune di Cave, la scelta di non attivare la verifica dell’anomalia sarebbe stata esente da vizi e avrebbe costituito, piuttosto, frutto di una valutazione positiva sulla congruità e la sostenibilità complessiva dell’offerta basata su di un giudizio di efficienza della struttura organizzativa dell’aggiudicataria, in grado di ripartire su più commesse i costi generali.

Anche il Consorzio “ I Castelli della Sapienza ” esponeva per la prima volta, in sede di memoria conclusionale, le proprie difese, eccependo l’infondatezza delle pretese avversarie e rilevando come tanto la ricorrente quanto l’aggiudicataria avessero offerto un ribasso sul costo orario della manodopera posto a base di gara.

Replicavano, infine, sia la ricorrente che la controinteressata.

All’udienza pubblica del 10 febbraio 2026, infine, l’affare veniva trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato secondo quanto in prosieguo specificato.

Il primo motivo del ricorso principale – con il quale, in buona sostanza, parte ricorrente lamenta la mancata esclusione dell’offerta avanzata dall’aggiudicataria, in quanto contrastante con il divieto, asseritamente contenuto negli artt. 3 del disciplinare di gara e del capitolato d’appalto, di sottoporre a ribasso il costo della manodopera utilizzata per l’esecuzione del contratto – non può trovare positivo apprezzamento.

Infatti, come ben chiarito nella prassi giurisprudenziale, “ Il D.Lgs. n. 36 del 2023 segue la via tracciata dal D.Lgs. n. 50 del 2016 nell'assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, e sanzionando con l'esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36 del 2023). Dalla lettura combinata delle disposizioni citate, emerge la volontà di responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio ribasso complessivo, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi. Da ciò si desume la continuità del codice del 2023 rispetto a quello del 2016 nella tutela degli interessi dei lavoratori, che nel nuovo codice assume una valenza rafforzata come desumibile dall'art. 11, comma 3, in quanto agli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente, vengono richieste delle dichiarazioni di garanzia di equivalenza delle tutele offerte ai propri dipendenti rispetto a quelli indicati, non applicat i” (Cons. St., sez. V, n. 6638/2025).

Ed ancora, “Il costo del lavoro, essendo contrattato in un mercato solo parzialmente regolamentato, non può essere calcolato in maniera certa sulla basa di parametri algebrici inequivocabili: d’altronde, quella formulata nel bando dalla stazione appaltante è una stima che sconta inevitabili margini di opinabilità e, conseguentemente, non può essere considerata cogente per l’operatore economico. Sul punto, va ribadito come l’indicazione dei costi della manodopera è basata sulle tabelle ministeriali che, come noto, non sono mai state reputate vincolanti in maniera assoluta essendo ben possibile dimostrare un trattamento economico inferiore ” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. I, n. 20932/2025) .

Ciò posto, appare evidente come la conseguenza per l'operatore economico che applica il ribasso anche ai costi della manodopera non possa essere l'esclusione dalla gara, ma l'assoggettamento della sua offerta alla verifica dell'anomalia, tale interpretazione essendo imposta dal tenore dell’art. 41 comma 14 d. lgs. n. 36/2023 (secondo cui “ nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale ”) ed essendo l’unica che consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera e la libertà di iniziativa economica e d'impresa, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell'operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l'importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara (in termini analoghi, T.A.R. Sicilia – Catania, sez. V, n. 786/2025; Cons. St., sez. V, n. 9577/2025, la quale chiarisce come sia da escludere che i costi della manodopera debbano essere esclusi dall'importo a base di gara su cui applicare il ribasso offerto dall'operatore economico per indicare l'importo contrattuale oggetto della sua offerta economica complessiva, l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 sancendo piuttosto “ l'obbligo della stazione appaltante di quantificare e indicare separatamente, negli atti di gara, i costi della manodopera che, tuttavia, continuano a far parte dell'importo a base di gara, su cui quantificare il ribasso offerto dall'operatore per definire l'importo contrattuale ”, con la conseguenza che un’offerta la quale contenga un ribasso calcolato sull'importo complessivo a base d'asta, comprensivo del costo della manodopera non possa essere, di per sé, inammissibile).

Fondati e meritevoli di positivo apprezzamento, invece, sono il secondo motivo del ricorso introduttivo ed i mezzi aggiunti di gravame con i quali, nella sostanza, viene censurata la decisione della stazione appaltante di non assoggettare a verifica dell’anomalia il ribasso contenuto nell’offerta avanzata dall’aggiudicataria.

In proposito, come di recente questo Collegio ha avuto modo di chiarire, “ l'art. 41, comma 14, D.Lgs. n. 36 del 2003, così come interpretato dalla costante giurisprudenza amministrativa (C.d.s., nn. 3418/2025, 9255/2024), condivisa dal Collegio, impone alla stazione appaltante, con riferimento ai contratti di lavori, servizi e forniture, di sottoporre automaticamente - escludendo qualsivoglia valutazione di tipo discrezionale da parte dell'Amministrazione - a verifica di anomalia, ai sensi dell'art. 110 D.Lgs. n. 36 del 2023, l'offerta economica di un concorrente che abbia individuato, a titolo di costo della manodopera, un importo inferiore rispetto a quello indicato nell'importo a base di gara. Del resto, i costi della manodopera, in quanto componenti effettivi dell'importo a base di gara, possono sì essere soggetti a ribasso, purché l'operatore economico dimostri che tale ribasso sia espressione di una più efficiente organizzazione aziendale e ferma l'inderogabilità dei trattamenti salariali minimi ” (T.A.R. Lazio – Roma, sez. II- bis , n. 14863/2025).

Nel caso di specie, emerge con chiarezza come, a fronte di un costo della manodopera posto a base di gara pari ad Euro 591.688,48, la concorrente aggiudicataria abbia indicato propri costi per la manodopera equivalenti ad Euro 580.066,50, di talché la stazione appaltante ha omesso di sottoporre a verifica dell’anomalia l’offerta proposta dall’aggiudicataria impedendo di riscontrare che il ribasso dei costi della manodopera non sia stato frutto dell'indebita compressione dei diritti e prerogative del lavoratore, bensì di una più efficiente organizzazione aziendale, e che sia stato comunque preservato il principio dell'inderogabilità dei trattamenti salariali minimi.

Né tantomeno varrebbe, a giustificare la decisione assunta dalla stazione appaltante di non assoggettare a verifica di anomalia l’offerta dell’aggiudicataria, il tenore letterale delle previsioni del disciplinare di gara, le quali accorderebbero all’amministrazione la mera facoltà di attivare la verifica in questione, e ciò per l’assorbente ragione che il disciplinare di gara non avrebbe potuto, a pena di nullità della relativa clausola, derogare al disposto normativo che, come detto, obbliga la stazione appaltante a sottoporre alla verifica di anomalia, l'offerta dell'aggiudicataria che contenga, in riferimento al costo della manodopera, un prezzo inferiore rispetto a quello posto a base di gara.

Va da sé che, dovendo l’amministrazione rideterminarsi in ordine alla congruità dei costi per la manodopera indicati nell’offerta della controinteressata, detta analisi si estenda, come pure dedotta dalla ricorrente, anche alle proposte migliorative avanzate dall’aggiudicataria.

Quanto sopra con riferimento all’impiego di professionalità diverse ed ulteriori occorrenti per prestare i servizi aggiuntivi proposti (quale quello di “ pet therapy ”), oltre che ai costi da affrontare per le attività quali uscite didattiche, cineforum, incontri di “parental training ”, attività formative e di aggiornamento del personale, oltre ai costi delle attrezzature hardware e software che l’aggiudicataria ha previsto di utilizzare per lo svolgimento delle attività oggetto del contratto, utilità tutte queste in ordine al quale la valutazione di non anormalità dedotta dall’amministrazione resistente (in ragione delle economie di scala connesse alle dimensioni dell’impresa individuata quale aggiudicataria) appare solo apoditticamente enunciata ma non vagliata all’esito dell’opportuna verifica di congruità prevista dalla legge.

In definitiva, quindi, si impone l’accoglimento dei gravami proposti e, di conseguenza, l’annullamento dell’aggiudicazione, fatto salvo il potere dell’amministrazione di rideterminarsi al riguardo nel rispetto del vincolo conformativo discendente dalla presente decisione.

Quanto alla domanda di inefficacia del contratto concluso con l’aggiudicataria, tenuto conto dei criteri indicati all’art. 122 c.p.a. e, in particolare, della durata triennale del contratto e della delicatezza degli interessi pubblici alla soddisfazione dei quali l’esecuzione del medesimo è volta, questo Collegio, nell’accogliere la domanda di declaratoria dell’inefficacia del contratto, ritiene opportuno che la stessa si determini a decorrere dal sessantesimo giorno dalla pubblicazione della presente sentenza.

Deve, invece, essere, allo stato, respinta la domanda con cui la ricorrente ha chiesto l’accertamento del diritto di subentrare nell’aggiudicazione e nel contratto essendo tale diritto subordinato all’esito della verifica di anomalia avente ad oggetto l’offerta della controinteressata che la stazione appaltante è tenuta ad effettuare secondo il vincolo conformativo derivante dalla presente sentenza; in quest’ottica, va rilevato che all’accertamento di tale diritto osta il disposto dell’art. 34 comma 2 cpa il quale vieta al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati.

Infine, quanto alle spese di lite, esse devono seguire la soccombenza e si liquidano quindi, nella misura indicata in dispositivo, in favore della società ricorrente ed a carico del Comune di Cave, della Centrale Unica di Committenza “ I Castelli della Sapienza ” e della controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:

- annulla gli atti oggetto di impugnazione;

- dichiara l’inefficacia del contratto concluso tra il Comune di Cave e la società cooperativa controinteressata a decorrere dal sessantesimo giorno dalla pubblicazione della presente decisione;

- condanna il Comune di Cave, il Consorzio “ I Castelli della Sapienza ” e “ Nasce Un RI ” Società Cooperativa Sociale al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, che liquida in Euro 3.000,00 per ognuna delle tre parti resistenti, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GE NC, Presidente

IU RI, Primo Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IU RI	GE NC

IL SEGRETARIO