Pubblicato il 28/11/2025

N. 21524/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08810/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8810 del 2025, proposto da
Global service s.r.l., Velvet s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5AABB059C, rappresentate e difese entrambe dall’avv. Nicola de Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Segretariato generale della giustizia amministrativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Fast AT AL s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Mattia Matarazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RI service s.r.l., TA ristorazione e servizi s.r.l., Cps evo s.r.l., Klas services s.r.l., Officine europee S.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

- della determina di aggiudicazione efficace n. 87 del 9 luglio 2025, emessa dal Segretariato generale della giustizia amministrativa a definizione della procedura, con la quale si disponevano l’aggiudicazione, immediatamente efficace, in favore di RI, la comunicazione della stessa agli offerenti, l’ostensione della documentazione, l’accoglimento delle istanze di oscuramento e l’indicazione del termine di stipula del contratto ex art. 55 D. Lgs. n. 36/2023;

- della comunicazione del Segretariato generale della giustizia amministrativa in data 25 luglio 2025, avente ad oggetto la reiezione di istanza di accesso agli atti del 23 luglio 2025;

- della comunicazione del Segretariato generale della giustizia amministrativa in data 25 luglio 2025, avente ad oggetto l’avvenuta stipula del contratto addì 23 luglio 2025 con la RI;

- del disciplinare di gara e, nell’ambito dello stesso, anche, in particolare, la griglia di valutazione delle offerte tecniche, relativamente al sub-criterio 1.1;

- dell’allegato B al capitolato tecnico e, nell’ambito dello stesso, anche, in particolare, il n. 6.7 e, la lett. c) apparecchiature ecodesign eventualmente offerte dal concessionario in miglioria;

- del verbale n. 4 delle sedute riservate in date: 19 maggio 2025, quando la commissione esaminava le offerte tecniche quanto al sub-criterio 1.1 di cui al disciplinare in relazione all’allegato 2, lett. c), al capitolato tecnico; 20 maggio 2025, quando la commissione esaminava le offerte tecniche quanto agli altri sub-criteri di cui al disciplinare; 28 maggio 2025, quando era stabilita la graduatoria delle offerte tecniche, ivi in tabella 3;

- del verbale n. 6 delle sedute riservate in date: 4 giugno 2025, quando la commissione esaminava le offerte economiche e stilava la graduatoria provvisoria, all’esito formulando precisazioni; 16 giugno 2025, quando la commissione, recepiti i chiarimenti sul piano economico-finanziario di RI, confermava la graduatoria;

- del verbale n. 7 della seduta riservata del 18 giugno 2025, quando la commissione verificava gli impegni assunti da RI;

- del verbale n. 8 con relativi allegati, della seduta riservata del 18 giugno 2025, quando la commissione verificava i requisiti di RI;

- delle graduatorie tecnica, economica e finale;

- di ogni altro atto e/o documento e/o provvedimento, anche non noto, presupposto e/o successivo e/o comunque connesso, anche in via mediata;

nonché

per la dichiarazione di inefficacia del contratto e la riedizione della procedura ovvero, in subordine, il subentro nel contratto, riservata domanda risarcitoria per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Segretariato generale della giustizia amministrativa, nonché di Fast AT AL s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 il dott. HI VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente impugnava gli atti coi quali veniva aggiudicata la gara indetta dal Segretariato generale della giustizia amministrativa per l’affidamento di un contratto di concessione dei servizî di mensa e bar, in favore dell’operatore economico RI s.r.l. (procedura CIG B5AABB059C).

2. Si costituiva in resistenza il Segretariato.

3. Del pari si costituiva in giudizio la società Fast AT AL, collocatasi terza (e quindi in posizione migliore rispetto alla ricorrente) nella graduatoria finale della procedura. Pur essendo regolare la notifica del ricorso all’aggiudicataria, questa non si costituiva in giudizio.

4. Al ricorso era unita istanza di sospensione cautelare dell’efficacia degli atti gravati, cui la parte rinunciava alla camera di consiglio del 20 agosto 2025.

5. Le parti depositavano ulteriori memorie in vista della pubblica udienza del 29 ottobre 2025, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

6. Esaurita l’esposizione dello svolgimento del processo, è possibile illustrare le censure dedotte col ricorso introduttivo.

7. Con un primo motivo viene lamentata l’erronea applicazione della lex specialis , soprattutto del sub-criterio premiale di cui al punto 18.1 del disciplinare di gara e delle ivi riportata tabella 1, cod. 1.1: in particolare, quest’ultimo imporrebbe di attribuire un punteggio proporzionalmente superiore in favore dell’operatore offerente il maggior numero di apparecchiature di c.d. ecodesign , individuate dal punto 6.7 del capitolato tecnico e dal relativo allegato 2, lett. c). Di conseguenza, l’interpretazione seguita dalla stazione appaltante, che ha determinato l’attribuzione del punteggio massimo di 8 punti all’operatore economico offerente le tre macchine di ecodesign indicate dall’allegato 2 lett. c), sarebbe erronea, atteso che il punteggio massimo avrebbe dovuto essere assegnato solo all’impresa offerente il numero di massimo di apparecchiature, cioè l’odierna ricorrente. Ricalcolando quindi i punteggi seguendo l’ermeneusi proposta dall’esponente, l’odierna ricorrente otterrebbe il massimo punteggio per l’offerta tecnica e, sommando i punteggi per quella tecnica, si classificherebbe al terzo posto (invece che al quarto).

8. Tramite la seconda censura, invece, viene lamentata la mancata esclusione della società RI (aggiudicataria, ma seconda classificata nella prospettazione della ricorrente, basata sull’accoglimento della prima doglianza) e dell’operatore economico TA (secondo classificato, ma reputato in un’ipotetica prima posizione dall’odierna esponente): invero, ambedue le società non avrebbero rispettato le disposizioni inerenti al piano economico finanziario (p.e.f.), presentando documentazione che non dimostrerebbe l’attendibilità, la sostenibilità e l’adeguatezza della proposta contrattuale.

9. Con il terzo mezzo di gravame si censura il diniego di accesso agli atti della procedura di gara, domandando al giudice di ordinare l’ostensione dei documenti relativi all’offerta tecnica di TA e di Fast AT AL, priva degli oscuramenti.

10. Invertendo l’ordine di trattazione delle questioni, è necessario principiare proprio da quest’ultima domanda, ossia quella di accesso.

11. Essa è, come eccepito dalla parte resistente, inammissibile ( rectius , irricevibile) in quanto tardiva.

12. Preliminarmente, è opportuno precisare che la stazione appaltante, con l’atto del 9 luglio 2025, ha, da un lato, disposto l’aggiudicazione in favore di RI e, dall’altro, accolto le istanze di oscuramento della documentazione – presentate dall’odierna ricorrente, nonché da TA e Fast AT AL – « stante la presenza di contenuti potenzialmente rilevanti ai fini di configurare segreti tecnici e commerciali soggetti a riservatezza », ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a) d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (cod. app.).

13. Il successivo 23 luglio 2025, l’odierna esponente ha presentato istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241, chiedendo di poter visionare, senza oscuramento, l’elenco delle attrezzature per i quali era previsto il punteggio premiale (cfr. supra § 7): l’istanza è stata rigettata dalla stazione appaltante il successivo 25 luglio 2025, osservando che « la scelta di predisporre ai fini dell’espletamento del servizio talune attrezzature ancorché altre può ben costituire una forma di know how organizzativo in grado di affinare e ridurre i tempi di esecuzione e frutto delle scelte, degli studi e dell’esperienza professionale » degli operatori economici controinteressati, aggiungendo che l’assenza di un « nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che listante intende curare o tutelare » tradirebbe l’intento meramente esplorativo della richiesta di ostensione dei documenti.

14. Tale decisione è stata impugnata con il ricorso notificato e depositato il 30 luglio 2025.

15. Orbene, come è noto, la novella dei contratti pubblici ha previsto (all’art. 36 cod. app.) una disciplina ad hoc per l’accesso agli atti della gara da parte degli operatori economici, costituente deroga parziale all’impianto normativo generale di cui agli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241. Difatti, la stazione appaltante è obbligata a pubblicare una serie di atti afferenti al procedimento potendo, al piú, in accoglimento delle motivate istanze degli operatori economici interessati, oscurare parte delle informazioni relative a « segreti tecnici o commerciali, anche risultanti da scoperte, innovazioni, progetti tutelati da titoli di proprietà industriale, nonché di contenuto altamente tecnologico » (v. art. 35, comma 4, lett. a) cod. app.).

16. Si nota, quindi, come il medesimo documento del 9 luglio 2025 contenesse – in piena aderenza, non solo con il testo, ma anche con la ratio normativa – due distinte decisioni (intese come manifestazioni di volontà) amministrative: una circa l’aggiudicazione della gara e una inerente alle istanze di oscuramento. Orbene, mentre la prima decisione deve essere gravata entro il termine di trenta giorni di cui all’art. 120, comma 2 c.p.a., la seconda trova una disciplina specifica nell’art. 36 cod. app.: invero, nel nuovo codice è stato introdotto una sorta di rito speciale c.d. super accelerato (che combina elementi del giudizio di accesso, ex art. 116 c.p.a., e di quello cautelare di cui all’art. 55 c.p.a.) che impone all’operatore economico che si reputi leso dall’oscuramento disposto dalla stazione appaltante di attivarsi giurisdizionalmente entro il termine perentorio di dieci giorni (quarto comma).

17. In altre parole, non è necessario procedere in via stragiudiziale mediante un’istanza di accesso e attendere il riscontro dell’amministrazione per poi agire in giudizio, atteso che la fase «amministrativa» (o procedimentale) va considerata definita con il provvedimento di aggiudicazione contenente le determinazioni circa l’oscuramento degli atti di gara (avendo, nel caso in esame, la stazione appaltante correttamente reso disponibili i documenti ed oscurato alcune parti secondo le richieste degli operatori economici si tralasciano le questioni inerenti ad ipotesi piú volte affrontate dalla giurisprudenza circa i rimedî da seguire nei casi di mancata ostensione delle offerte – cfr. ad esempio Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620): conseguentemente, l’odierna ricorrente avrebbe dovuto attivarsi, ai sensi dell’art. 36, comma 4 cod. app. entro dieci giorni per gravare la decisione di oscurare parzialmente le offerte tecniche (in termini, Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2025, n. 2616).

18. La mancata presentazione dell’impugnazione ha determinato il consolidamento della decisione amministrativa circa l’oscuramento, con conseguente impossibilità per l’operatore economico di accedere agli atti: pertanto, il ricorso presentato il giorno 30 luglio 2025 va considerato tardivo e, quindi, irricevibile.

19. Neppure rileva la successiva istanza di accesso (del 23 luglio 2025) e il diniego opposto dall’amministrazione (del 25 luglio 2025): difatti, essendo ormai preclusa la possibilità di accedere (come visto la disciplina dell’art. 36 cod. app. rende inapplicabile quella di cui agli art. 22 ss. l. 241/1990), la stazione appaltante avrebbe benissimo potuto ignorare l’istanza (non vi era un obbligo a provvedere, risultando il riscontro una mera manifestazione del principio di leale collaborazione). Per giunta, la risposta della resistente neppure può considerarsi idonea a «rimettere in termini» la parte privata, essendosi ormai esaurita la possibilità giuridica di ottenere l’accesso. D’altronde, diversamente opinando si consentirebbe agevolmente alla parte di aggirare i rigidi termini decadenziali posti dall’art. 36 cod. app. per consentire all’operatore economico di conoscere immediatamente gli atti di gara e valutarne l’eventuale illegittimità ai fini della successiva decisione di gravare gli esiti della procedura ad evidenza pubblica (sulla ratio legis , v. Cons. Stato, sez. V, 24 marzo 2025, n. 2384).

20. In ogni caso, il riscontro della stazione appaltante chiarisce in maniera esaustiva come l’oscuramento fosse pienamente in linea con le esigenze di tutela della segretezza allegate degli operatori economici: d’altronde, analoga richiesta è stata avanzata (ed accolta) anche dall’odierna ricorrente, circostanza indicativa della consapevolezza della necessità di tutelare il proprio know how da altrui istanze di accesso.

21. Esclusa la possibilità di accesso, va altresí rilevato come non possa essere accolta l’istanza istruttoria avanzata dalla società esponente: da un lato, è pacifico come tale strumento processuale non possa essere impiegato per supplire all’inerzia della parte; dall’altro, si tratta di uno strumento probatorio la cui valutazione di necessità è rimessa al giudice (v. Cons. Stato, sez. III, 20 aprile 2024, n. 3997). Orbene, nel caso in esame, come si avrà modo di esporre nel prosieguo, non risulta necessario, ai fini della decisione, ordinare l’esibizione in versione integrale degli atti relative alle offerte economiche di TA e Fast AT AL.

22. Ciò detto, e tralasciando le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla parte ricorrente in relazione ai due rimanenti motivi di impugnazione, va osservato come ambedue le censure formulate avverso l’aggiudicazione si presentino infondate.

23. Quanto alla prima, invero, va rilevato che l’attribuzione del punteggio premiale per i macchinari di c.d. ecodesign sia avvenuta legittimamente: invero, l’interpretazione proposta dalla ricorrente si fonda su una lettura frazionata delle varie disposizioni della lex specialis . Viceversa, il criterio ermeneutico che deve guidare l’interprete è quello della globalità delle disposizioni regolanti la gara e l’attribuzione dei punteggi.

24. Assunta tale ottica, appare chiaro che il criterio premiale di al cod. 1.1 della tabella 1 di assegnazione dei punteggi, letto unitamente con il punto 6.7 del capitolato tecnico e dal relativo allegato 2, lett. c), vada inteso come attribuzione al concorrente che avesse offerto almeno tre apparecchiature di ecodesign del punteggio massimo di 8 punti.

25. La tesi dell’esponente, secondo cui invece non vi era un numero massimo di apparecchiature proponibili, non convince: ostano ad una simile interpretazione, a ben vedere, plurimi argomenti. In primo luogo, il testo della lex specialis che, assunto nella sua globalità, rende evidente all’allegato 2, lett. c) come il numero massimo di macchinari fosse tre: segnatamente, una macchina per il caffè, uno spremiagrumi e una macchina per orzo e ginseng.

26. Ma oltre al dirimente dato testuale, vi è un’ulteriore considerazione, di natura funzionale, che appare dirimente: riflettendo sull’oggetto della gara, ossia l’affidamento dei servizî di mensa e bar, risulta chiaro che la prestazione richiesta debba essere calibrata rispetto alle esigenze da soddisfare con il contratto. Orbene, considerata l’utenza da servire (circostanza facilmente inferibile dagli atti di gara, non ultimo dall’oggetto del contratto e dal personale richiesto per lo svolgimento della prestazione – cfr. artt. 1 e 8 del disciplinare di gara), risulta intuibile che non fosse necessario un numero infinito di macchinari. In altre parole, i quasi venti macchinari proposti dalla ricorrente risultano totalmente sproporzionati rispetto alle esigenze che devono essere soddisfatte con il contratto: d’altronde, è di immediata evidenza che se la stazione appaltante ha reputato soddisfacente la disponibilità di una macchina per il caffè, offrirne sei risulti totalmente illogico (se non addirittura futile); analoghe considerazioni valgono per gli ulteriori macchinari da impiegare. A ciò si aggiungano le problematiche logistiche allegate dalla difesa erariale che, non essendo state specificamente contestate dalla controparte, confermano la sostanziale impossibilità di installazione di un numero indefinito di macchinari negli angusti spazî destinati ad essere utilizzati dall’affidatario del servizio.

27. Conseguentemente, alla luce di quanto esposto, l’operato della stazione appaltante appare perfettamente legittimo, in linea con quanto espresso dalla giurisprudenza della parte ricorrente, atteso che l’attribuzione dei punteggi premiali è avvenuta in maniera trasparente, nel pieno rispetto della lex specialis : quest’ultima, poi, ha individuato in maniera logica, ossia coerente con lo scopo perseguito per mezzo del contratto, i criterî preferenziali, individuando una soglia oltre la quale un ulteriore macchinario offerto risulta superfluo.

28. Passando alla seconda doglianza, va rilevato come il p.e.f. della società RI risulti pienamente in linea con le prescrizioni della lex specialis : difatti, l’indicazione di un canone annuo di € 1.000,00, appare essere un mero refuso (circostanza inferibile dalla differente indicazione dell’importo, in altra parte della documentazione trasmessa alla stazione appaltante), atteso che l’effettiva offerta è risultata di € 12.950,00, come indicato anche in riscontro alla richiesta di chiarimenti avanzata dalla resistente. Ciò precisato, va osservato come, indipendentemente dall’importo considerato, l’offerta di RI risulti comunque non anomala, atteso che l’utile preventivato è (secondo i calcoli della ricorrente) rispettivamente del 7,74% o del 12,3%, quindi superiore a quello fissato dalla stazione appaltante all’art. 23 del disciplinare di gara (5%).

29. Similmente, l’indicazione, da parte di RI nel proprio p.e.f., di € 8.000,00 di investimenti (in linea con quanto stimato dalla stazione appaltante) non rende di per sé insostenibile l’offerta: difatti, il tertium comparationis impiegato dall’odierna ricorrente è rappresentato da mere proposte di acquisto rinvenibili su fonti aperte che non sono sufficienti a reputare non congrua la proposta dell’aggiudicatario. Militano in favore di quest’ultima tesi sostenuta dall’amministrazione, plurimi argomenti: in primo luogo, la stima della stazione appaltante che costituisce presunzione semplice della sufficienza dell’importo indicato nel modello di p.e.f. per coprire gli investimenti; viepiú, non vi è prova che l’aggiudicatario abbia acquistato proprio quei macchinari elencati dalla ricorrente, atteso che nella propria relazione illustrativa ha solo indicato il prodotto di una determinata marca (quella in relazione alla quale la ricorrente ha depositato le offerte rinvenibili su internet ) « o [apparecchiature] similari »; in ultimo, proprio perché proveniente da fonte aperta, seguendo l’ id quod plerumque accidit è ben possibile che l’operatore economico possa acquistare, in una trattativa privata tra professionisti, il medesimo prodotto ad un prezzo piú conveniente.

30. Inoltre, la messa a disposizione (da parte di RI) di un responsabile di servizio , stabilmente presente nei locali adibiti all’attività di ristoro e chiamato a monitorare l’erogazione dei servizî e a interfacciarsi con il direttore dell’esecuzione non appare in grado di rendere insostenibile il p.e.f., atteso che tale figura non deve necessariamente avere la qualifica di dipendente dell’operatore economico, ben potendo il soggetto svolgere tale compito anche per mezzo di altra figura di collaborazione non continuativa: circostanza che, in assenza di una diversa prova sul punto, impone di imputare il relativo costo (non quantificato) alla voce « spese generali ».

31. Allo stesso modo, quest’ultima voce appare capiente a sufficienza per coprire gli oneri di sicurezza aziendali, escludendosi in tal modo l’insostenibilità del piano economico della società RI sotto tale profilo.

32. Passando al p.e.f. di TA, va rilevato come essa effettivamente abbia indicato un utile inferiore alla soglia di anomalia (5%): circostanza rilevata dalla stessa stazione appaltante nei proprî atti. Nondimeno, l’indicazione di un utile cosí ridotto impone solamente di procedere alla verifica di anomalia, non costituendo causa automatica di esclusione dell’operatore economico (v. art. 23 del disciplinare): orbene, considerato che TA non è risultata aggiudicataria, la stazione appaltante non ha svolto tale attività discrezionale; trattasi di un incedere perfettamente legittimo atteso che, diversamente opinando, l’amministrazione avrebbe illegittimamente aggravato il procedimento (v. art. 1, comma 2 l. 241/1990).

33. Per di piú, questo Tribunale non può comunque pronunciarsi sull’effettiva sostenibilità dell’offerta economica di TA, né sulla necessità di escludere o meno l’operatore dalla gara: invero, essendo pacifico che la verifica di anomalia dell’offerta è un’attività discrezionale, l’eventuale pronuncia giurisdizionale costituirebbe una manifesta violazione dell’art. 34, comma 2 c.p.a., nella misura in cui si tratterebbe di una statuizione inerente a poteri amministrativi non ancora esercitati.

34. Alla luce della complessiva infondatezza delle due censure mosse avverso l’atto di aggiudicazione, il ricorso è respinto.

33. Le spese seguono la soccombenza nei confronti dell’amministrazione resistente, mentre possono essere compensate nei confronti dell’operatore economico controinteressato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, cosí provvede:

- dichiara irricevibile la domanda di accesso agli atti;

- rigetta la domanda di annullamento dell’aggiudicazione;

- condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Segretariato generale della giustizia amministrativa che liquida in complessivi € 3.500,00;

- compensa per il resto le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OB PO, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere

HI VI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HI VI	OB PO

IL SEGRETARIO