Pubblicato il 11/03/2026

N. 04523/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08473/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8473 del 2025, proposto da
Comune di Castello del Matese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gian Luca Lemmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, Ente Parco Nazionale del Matese, Associazione Italia Nostra Aps, Regione Campania, Regione Molise, non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, RA Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica del 22 aprile 2025 (prot. n.  101 del 22.04.2025, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.106 del 9 maggio 2025) avente ad oggetto:

Perimetrazione e Zonazione provvisoria del Parco Nazionale del Matese, ai sensi dell'art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, in uno alla zonizzazione interna con le misure di salvaguardia, nella sola parte in cui si procedeva alla perimetrazione provvisoria di alcune aree di interesse comunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di RA Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 la dott.ssa RA AZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

Il Parco Nazionale del Matese è stato istituito dalla lettera f-bis) dell’art. 34, comma 1, L. 6.12.1991, n. 394, aggiunta dall’art. 1 comma 1116, della L. 27.12.2017 n. 205.

L'art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, attribuisce al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica la potestà di individuare la perimetrazione provvisoria dei parchi, previsti dal comma 1 del medesimo articolo, sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili presso i servizi tecnici nazionali, le amministrazioni statali e le regioni.

Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha avviato, sin dal 2018, il procedimento di perimetrazione provvisoria dell’area naturale protetta, comprendente territori delle regioni Campania e Molise con il coinvolgimento partecipativo degli enti locali territorialmente interessati avvalendosi del supporto tecnico scientifico dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

In particolare, l’RA ha predisposto una prima proposta di perimetrazione nel mese di ottobre 2018. Tale proposta è stata presentata agli enti locali e agli stakeholders in incontri organizzati dalle Regioni Molise e Campania nei mesi successivi.

A seguito degli incontri svolti nei mesi di novembre-dicembre 2018 in Molise ed in Campania e nel mese di maggio 2019 in Molise, gli enti e le Associazioni di categoria territorialmente interessati all’istituzione del Parco hanno inviato alle rispettive Regioni una cospicua quantità di osservazioni e di istanze.

Tutte le osservazioni pervenute da gennaio a maggio 2019 sono state analizzate e valutate dall’Istituto solo dal punto di vista tecnico-scientifico.

Successivamente, l’ISPRA, su richiesta dell’ex MATTM, ha inviato una nuova proposta di perimetrazione e zonazione, anche sulla base delle richieste e delle osservazioni formulate dagli enti locali e dagli stakeholders, che è stata presentata e discussa con il tavolo istruttorio istituzionale convocato dall’ex-MATTM il 10.09.2019. A seguito delle considerazioni emerse nel corso dell’incontro del tavolo istruttorio, tale proposta è stata ulteriormente modificata e rinviata all’ex-MATTM con nota del 10.10.2019.

Il Ministero ha chiesto alle Regioni di avviare un successivo confronto con gli enti locali e di far pervenire eventuali osservazioni in merito alla proposta di perimetrazione e zonazione di ISPRA, nonché in merito alla proposta di disciplina di tutela delle Zone 1,2 e 3, entro la fine di ottobre 2019. Tale scadenza è stata successivamente rinviata dall’ex MATTM al 6 dicembre 2019.

Le Regioni Molise e Campania, così come concordato con il Ministero, entro la suddetta data hanno trasmesso le istanze pervenute dai Comuni e dagli stakeholders. L’ISPRA, pertanto, a seguito di tali ulteriori proposte di modifica, previa valutazione tecnico-scientifica, ha elaborato una nuova cartografia del perimetro dell’istituendo Parco, inviata al Ministero dell’Ambiente in data 23 dicembre 2019.

In data 4 marzo 2020 RA ha proceduto, su richiesta dell’ex MATTM, alla elaborazione di una nuova cartografia del perimetro dell’istituendo Parco, che ha tenuto conto di alcune delle variazioni proposte dalla Regione Molise ritenute accettabili dal punto di vista tecnico-scientifico.

In seguito, ISPRA ha proceduto con la trasposizione della perimetrazione e della zonizzazione sulle Carte Tecniche Regionali (CTR) e ha trasmesso la proposta all’ex MATTM con nota del 22 luglio 2020.

Quindi, con nota del 6 novembre 2020, l’ex MATTM ha chiesto alla Regione Campania di inviare le osservazioni in precedenza richieste e ha invitato la Regione Molise ad inviare eventuali ulteriori osservazioni alla proposta di perimetrazione e zonazione di ISPRA inviata a luglio 2020 e presentata al Tavolo istruttorio nel corso della riunione dell’8 settembre 2020.

Con nota 23 febbraio 2021, l’ex MITE ha chiesto a ISPRA di effettuare una valutazione tecnico-scientifica della proposta della Regione Campania pervenuta il 28 gennaio 2021, e con successiva nota del 16 luglio 2021 ha chiesto di valutare le osservazioni pervenute dalla Regione Molise il 14 luglio 2021.

Oltre alla richiesta di valutazione dal punto di vista tecnico-scientifico, l’ex MITE, nelle suddette note, ha chiesto a ISPRA di inviare una proposta definitiva di perimetrazione e zonazione da presentare successivamente al Tavolo istruttorio.

Esaminate le osservazioni e le proposte di perimetrazione e zonazione delle Regioni Molise e Campania, nonché le richieste di enti locali e di stakeholders ritenute accettabili dal punto di vista tecnico-scientifico, effettuati approfondimenti tecnici e un sopralluogo il 6 e 7 settembre 2021, ISPRA ha elaborato la proposta definitiva di perimetrazione e zonazione dell’istituendo Parco Nazionale del Matese e la relazione associata, inviandole all’ex MITE con nota del 18 ottobre 2021.

L’ex MITE, con nota del 24 novembre 2021, ha invitato le Regioni a fornire eventuali contributi ed osservazioni alla suddetta proposta tecnica formulata da ISPRA entro il 3 gennaio 2022. Attesa l’inerzia delle Regioni Molise e Campania, in data 21 gennaio 2022 ha inviato una nota di sollecito, rinviando la scadenza per la consegna di queste al 30 aprile 2022.

In data 23 febbraio 2024, il MASE ha comunicato l’intenzione di “...avviare le procedure per addivenire alla delimitazione provvisoria del Parco nazionale del Matese, ai sensi dell’art. 34 comma 3 della Legge 394/91 e all’individuazione delle relative misure di salvaguardia ”, chiedendo ad ISPRA di fornire una proposta tecnica di perimetrazione e zonazione provvisoria del Parco Nazionale del Matese o di confermare quella precedentemente inviata all’ex MITE il 18 ottobre 2021, unitamente alle misure di salvaguardia.

Con nota del 10 aprile 2024, RA ha inviato al MASE una proposta di perimetrazione e zonazione lievemente modificata rispetto a quella inviata nel 2021, variando le misure di salvaguardia sulla base delle proposte della Regione Molise e dei Comuni molisani interessati (pervenute per il tramite della Regione Molise al MASE).

Quindi il MASE, con nota del 12 giugno 2024, ha inoltrato ai Comuni inclusi nella suddetta proposta tecnica di perimetrazione (e p.c. alle Regioni Molise e Campania e a ISPRA), il perimetro, la zonazione e le misure di salvaguardia inviate da ISPRA ad aprile, comunicando che, in seguito al ricorso promosso dinanzi al TAR Lazio da parte di Italia Nostra, non era più procrastinabile l’adozione di un decreto di delimitazione provvisoria, ai sensi dell’art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Ha chiesto quindi ai comuni di inviare entro 20 giorni dal suo ricevimento le osservazioni sulle misure di salvaguardia provvisorie.

Successivamente, con note del 12 e 17 giugno 2024 e poi con nota del 24 luglio 2024, il MASE ha chiesto a ISPRA di procedere ad una valutazione della nuova documentazione acquisita dalle Regioni e dai comuni. Peraltro, taluni comuni hanno inviato proposte di modifica non solo in relazione alle misure di salvaguardia, come richiesto, ma anche in relazione alla perimetrazione e zonazione (Capriati al Volturno, Castel Pizzuto, Longano, Monteroduni, Morcone, Pietraroja, Pontelandolfo, San Gregorio al Matese, Sant’Agapito, Sassinoro, San Massimo).

L’ISPRA, con nota dell’8 agosto 2024 ha fornito la perimetrazione e la zonazione definitiva, unitamente alla relazione tecnica recante le motivazioni delle scelte operate dal punto di vista tecnico scientifico per l’eventuale accettazione o meno delle proposte della Regione Campania e dei Comuni che hanno inviato delle richieste; ha, inoltre, fornito al MASE una valutazione puntuale delle proposte di modifica inviate dalla Regione Campania e dai Comuni delle misure di salvaguardia da inserire nel decreto di istituzione del perimetro provvisorio, inviando alcune integrazioni e approfondimenti.

Il MASE, con nota del 29 novembre 2024, ha inviato alle Regioni Molise e Campania, e per conoscenza ad ISPRA, la perimetrazione provvisoria con la zonazione (elaborata da ISPRA e trasmesso al MASE con nota Prot.n.0045101/2024 del 9 agosto 2024), le misure di salvaguardia dell’istituendo del Parco Nazionale del Matese con il prospetto delle proposte presentate dai Comuni interessati e dalla Regione Campania ritenute “ non accoglibili ” e le relative motivazioni. Infine, il MASE ha comunicato l’intenzione a procedere con l’emanazione del relativo decreto di perimetrazione e misure di salvaguardia così come stabilito dalla sentenza del TAR Lazio n. 18581/2024 del 24 ottobre 2024. Non sono state in questa sede richieste ulteriori osservazioni né valutazioni da parte degli enti destinatari né tantomeno dagli enti territoriali.

E’ stato quindi avviato un tavolo tecnico per rendere chiarimenti ai comuni che li avevano richiesti.

Il comune di Castello del Matese con nota prot. n. 1949, inoltrata ad ISPRA con pec del 7.4.2025, ha formulato le proprie osservazioni e proposte, corredate da una cartografia con le zonizzazioni 1, 2 e 3.

ISPRA ha quindi convocato un incontro con i comuni che lo avevano richiesto in data 9 e 10 aprile 2025, a seguito dei quali ha inviato al MASE una relazione recante la descrizione: delle richieste dei Comuni; delle criticità emerse; degli esiti delle valutazioni preliminari effettuate nel corso delle riunioni - a cui sarebbe seguita una verifica più approfondita in base ai criteri tecnico-scientifici e della compatibilità con quanto disposto dalla L. n. 394/1991 e dalle altre norme ambientali - e della perimetrazione e zonizzazione del Parco Nazionale del Matese.

Per quanto qui di interesse, all’esito di detto incontro RA ha accettato le osservazioni del Comune ricorrente così come emerge a pagg. 28/29 dell’“ Istruttoria per l’istituzione del Parco Nazionale del Matese – Proposta di perimetrazione e zonizzazione provvisoria dell’istituendo Parco Nazionale del Matese ”.

E’ stato infine pubblicato il decreto del 22 aprile 2025, in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 106 del 9 maggio 2025, il MASE ha adottato la perimetrazione e zonizzazione provvisorie e ha individuato le relative misure di salvaguardia dell’istituendo Parco Nazionale del Matese, omettendo di mutuare le osservazioni e le proposte formulate dal Comune di Letino nonostante tali osservazioni e cartografia fossero state precedentemente condivise ed accettate nella predetta riunione di aprile 2025.

Con il ricorso in esame, il comune di Castello del Matese ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare del predetto DM in parte qua e segnatamente: “ a) con specifico riferimento alla richiesta di ampliamento della zona 3, che comprende la porzione destinata allo sviluppo di un progetto di agricoltura antica (aree: Grassete, Miralago, Reale ed Arito); per tali aree ricomprese, così come richiesto dal Comune, in zona 3, l’esito favorevole espresso in sede conclusiva nella riunione ISPRA del 9/10 aprile 2025 non veniva mutuato nella cartografia allegata al verbale di riunione ingannando, di conseguenza, il Ministero in sede di successiva zonizzazione provvisoria del 22.4.2025; b) analoga incongruenza è riscontrabile in merito alla valutazione positiva d’insieme operata da ISPRA nella medesima seduta confluita nella individuazione in zona 3 dell’area in titolarità di cooperativa agricola privata ricompresa correttamente in cartografia rispetto alla limitrofa area di proprietà comunale destinata a campeggio valutata anch’essa positivamente ma illegittimamente esclusa dalla cartografia; c) quanto alla richiesta comunale volta a ricomprendere le particelle boschive in zona 2, in sintonia con il Piano di gestione forestale dei beni silvo pastorali 2022/2031, approvato dalla regione Campania con decreto dir.le n.168 del 2022 e già inserito in bilancio, va sottolineato che sebbene anche tale esigenza sia stata condivisa e fatta propria dall’RA all’esito della valutazione, l’allegata cartografia manteneva illegittimamente dette aree in zona 1 ”.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto:

- “ 1) Violazione art. 97 Cost.; violazione dei principi generali in tema di garanzie procedimentali; violazione art. 34, co. 3, l. n. 1991, n. 394; artt. 3, 9, 10, 10 bis e 16 l. n. 241/90; eccesso di potere, difetto di istruttoria, carenza di motivazione ”: l’art. 32 e l’art. 34 co. 3 della l. 6 dicembre 1991, n. 394 assegnano ai comuni, il cui territorio è compreso in tutto o in parte nell’area di perimetrazione, il ruolo di interlocutori diretti con le Regioni e lo Stato, in ragione dei poteri di pianificazione e programmazione riconosciuti al Parco Nazionale e delle possibili interferenze che possono scaturire tra gli strumenti di governo del territorio da quest’ultimo adottai e quelli vigenti nelle comunità locali. Il MASE non avrebbe valutato le istanze dell’ente locale e avrebbe adottato unilateralmente il provvedimento impugnato;

- “ 2) violazione art. 97 Cost.; violazione dei principi generali in tema di garanzie procedimentali; violazione art. 34, co. 3, l. n. 1991, n. 394; artt. 3, 9, 10, 10bis e 16 l. n. 241/90; eccesso di potere, difetto di istruttoria, carenza di motivazione ”: le osservazioni sollevate dal comune di Castello del Matese, trasmesse con nota del 7 aprile 2025, sarebbero state accolte con favore dai referenti ISPRA nella riunione del 9 e 10 aprile 2025 (così come emerge a pagg. 28/29 dell’allegato 1 del verbale ISPRA), che tuttavia illegittimamente non avrebbero aggiornato le cartografie allegate al verbale. Di conseguenza, le cartografie pubblicate con il Decreto impugnato, mostrerebbero tutt’altra zonazione, mai concordata né segnalata prima al Comune ricorrente;

tutt’altra zonazione, mai concordata né segnalata prima al Comune ricorrente;

- “ 3) Violazione art. 97 Cost.; violazione dei principi generali in tema di garanzie procedimentali; violazione art. 34, co. 3, l. n. 1991, n. 394; artt. 3, 9, 10, 10 bis e 16 l. n. 241/90; eccesso di potere, difetto di istruttoria, carenza di motivazione ”: le carenze istruttorie ministeriali, determinate dall’errata cartografia ISPRA allegata al verbale favorevole espresso in uno alla proposta di zonizzazione provvisoria del 9/10 aprile 2025, sotto il profilo dell’omesso recepimento delle osservazioni e proposte partecipate alle amministrazioni statali dal Comune di Catello del Matese, determinerebbero l’irrazionalità e lesività del provvedimento gravato;

- “4) Violazione art. 97 Cost.; violazione dei principi generali in tema di garanzie procedimentali; violazione art. 34, co. 3, l. n. 1991, n. 394; artt. 3, 9, 10, 10bis e 16 l. n. 241/90; eccesso di potere, difetto di istruttoria, carenza di motivazione ”: la motivazione, che avrebbe indotto il Ministero ad operare la perimetrazione provvisoria senza tener conto dell’apporto partecipativo del Comune di Castello del Matese, nonostante tale apporto sia stato condiviso e recepito dall’ISPRA nella riunione del 9 e 10 aprile 2025, non sarebbe stata esplicitata;

- “ 5) Stessi motivi-irrazionalità- illogicità ”: non sarebbe “ dato risalire ai criteri che hanno portato a delimitare le aree nell’ambito delle tre zone contemplate dall’impugnato decreto ministeriale (zona 1, 2 e 3) ”, dissentendo dall’istruttoria ISPRA del 9/10 aprile 2025;

- “ 6) Stessi motivi-eccesso di potere per sviamento ”: illegittima sarebbe anche la durata illimitata delle misure di salvaguardia. Dette misure, pur essendo funzionali alla tutela dell’interesse di salvaguardia dell’ordinato assetto del territorio, dovrebbero essere bilanciate con altri interessi parimenti rilevanti, fra cui risulta il diritto di proprietà.

Si è costituito il Ministero contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

In sintesi, ha sostenuto che, conformemente a quanto previsto dall’art. 34 comma 3 legge n. 394/1991, il Ministero competente avrebbe coinvolto nel procedimento in esame le regioni, che hanno fatto parte, fin dall’avvio del procedimento istitutivo, del tavolo istruttorio per l’istituzione del Parco Nazionale del Matese. Sarebbero stati coinvolti anche gli Enti locali. Sarebbero state valutate tutte le osservazioni e le proposte di modifica pervenute.

Ad ogni modo, il DM impugnato avrebbe individuato una perimetrazione e una zonizzazione provvisoria le quali, sulla base di quanto deciderà il MASE, anche alla luce delle valutazioni parzialmente positive di ISPRA rispetto alle richieste di modifica di zonizzazione di alcuni siti particolari indicati dal Comune ricorrente, nonché di ulteriori elementi e confronti, potranno essere riesaminate e perfezionate per pervenire ad una perimetrazione e zonizzazione definitiva che dovrà essere pubblicata con un Decreto del Presidente della Repubblica.

Nelle more, con decreto dell’11 agosto 2026 n. 238, il MASE ha nominato il Comitato di gestione provvisoria del Parco.

Alla pubblica udienza del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Innanzitutto il Collegio ritiene non necessario disporre l’integrazione del contraddittorio, diversamente che in altri ricorsi trattati all’odierna udienza e vertenti sui medesimi atti, nei confronti dei componenti del Comitato di gestione, atteso che con il ricorso in esame viene chiesto l’annullamento della determinazione gravata in parte qua e segnatamente “ nella misura in cui ha provveduto alla zonizzazione ed alla perimetrazione dell’area soggetta all’istituendo detto Parco in senso opposto o, comunque, in antitesi a quanto richiesto dal comune di Longano in fase di istruttoria procedimentale ”.

Pertanto l’eventuale annullamento dell’atto impugnato, essendo circoscritto a una sola porzione del territorio delimitato in via provvisoria, non travolgerebbe la nomina dei componenti del Comitato, i quali, di conseguenza, non assumono qui la veste di controinteressati.

3. Nel merito, il ricorso è fondato.

Devono infatti essere condivise le censure con le quale viene contestata la carenza di istruttoria in cui è incorso il Ministero nell’adozione del Decreto impugnato, che hanno natura assorbente rispetto a tutte le altre.

Invero, come rilevato dal Comune ricorrente, e non contestato dalle Amministrazioni resistenti, la cartografia trasmessa da RA al Ministero all’esito della riunione del 9 e del 10 aprile 2025 non è stata aggiornata rispetto alle osservazioni sollevate dalla ricorrente da ultimo nella nota del 7 aprile 2025 in ordine alla corretta zonizzazione, conseguentemente è errata.

Il decreto oggi impugnato ha recepito gli errori contenuti nella cartografia trasmessa da RA, procedendo ad una zonizzazione non corrispondente a quella concordata dalle amministrazioni coinvolte.

Invero, dalle acquisizioni processuali, è emerso che: il Comune di Castello del Matese, da ultimo con nota del 7 aprile 2025, ha sollevato osservazioni e proposte in ordine al progetto di zonizzazione; dal verbale della riunione tenutasi tra le parti in data 9 e 10 aprile risulta che RA ha approvato gran parte delle modifiche proposte; la cartografia trasmessa da RA al Mase non riporta le modifiche approvate.

La difesa del Ministero non solo non ha contestato detta circostanza, ma ha affermato che la fase istruttoria è ancora aperta ed è possibile apportare ulteriori modifiche alla perimetrazione i cui al DM impugnato.

Pertanto il provvedimento impugnato è illegittimo per difetto di istruttoria.

4. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto, attesa la circostanza pacifica tra le parti relativa all’errore di perimetrazione tra quanto condiviso e recepito da RA e quanto riportato nella cartografia.

Per l’effetto, il DM impugnato deve essere annullato esclusivamente nella parte in cui include il territorio del Comune di Castello del Matese nella perimetrazione provvisoria, fermo il potere dell’amministrazione di rideterminarsi sul punto.

5. Le spese della presente fase di giudizio possono essere compensate in ragione della complessità in fatto della fattispecie

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in parte motiva e per l’effetto annulla il DM n. 101 del 22 aprile 2025 in parte qua .

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

RA AZ, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA AZ	Marco Bignami

IL SEGRETARIO