N. 00776/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 01/12/2025
N. 01097 /2025 REG.PROV.COLL. N. 00776/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 776 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Marengoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Istituti Ospedalieri BRni S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Lascioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
delle determinazioni di cui alle email pec del 27.5.2025 e del 9.6.2025, di diniego di accesso ex art. 22 ss. L. 241/1990 e la condanna di Istituti Ospedalieri BRni
S.p.A. all'ostensione degli atti richiesti con l'istanza di accesso del 2.3.2025, nonché ad ottemperare a quanto stabilito dal Difensore Civico Regionale con nota del
28.4.2025. N. 00776/2025 REG.RIC.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Istituti Ospedalieri BRni S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 la dott.ssa Beatrice
ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO e DIRITTO
1.- Il dottor -OMISSIS- ha eseguito tra il 2020 e il 2025, in virtù di contratto d'opera professionale del 12.2.2020, prestazioni quale medico chirurgo specialista in oftalmologia in favore della società Istituti Ospedalieri BRni S.p.A., in particolare presso l'Istituto Clinico Città di BR.
2.- In base al contratto stipulato tra le parti, il corrispettivo pattuito per le prestazioni professionali svolte dall'interessato è stato determinato, quanto all' “attività di ricovero-inclusa l'attività ambulatoriale di cataratta cod. 1341)”, nella misura del
“40% della compartecipazione maturata dal 9% del fatturato prodotto e riconosciuto dalla Regione Lombardia nella quale risulti come I operatore” nonché del “40% della compartecipazione maturata dal 11% del fatturato prodotto e riconosciuto per i casi fuori Regione nella quale risulti come I operatore”.
3.- Secondo le allegazioni del dottor -OMISSIS-, nulla gli sarebbe stato corrisposto a tale titolo nonostante l'esecuzione di alcune centinaia di prestazioni annuali eseguite come primo operatore. Il contratto è stato dunque risolto a seguito di diffida ex art. 1354 c.c.
4.- Con pec del 2.3.2025, al fine di disporre della documentazione necessaria a quantificare il risarcimento del danno da inadempimento all'obbligo di pagamento del corrispettivo, il ricorrente ha chiesto a Istituti Ospedalieri, ai sensi degli artt. 22 ss. Legge 241/1990, l'accesso a copia di una serie di documenti, tra i quali quelli
“relativi agli interventi di cataratta eseguiti dall'istante nell'intero arco del rapporto contrattuale intercorso con la società”, di quelli inerenti “al pagamento N. 00776/2025 REG.RIC.
di ogni corrispettivo già conseguito dall'istante nell'intero arco del rapporto professionale intercorso”, e dei “documenti attinenti al fatturato prodotto e riconosciuto dalla Regione Lombardia per attività ambulatoriale di cataratta cod.
1341, nella quale il dottor -OMISSIS- risulti come “I operatore” nonché “di ogni altro documento rilevante ai fini della quantificazione del dovuto al Dottor -
OMISSIS-, come da allegato economico al contratto di prestazione d'opera professionale, limitatamente a quella specifica attività”.
5.- In data 3.4.2025, stante il mancato riscontro all'istanza di accesso, il dottor. -
OMISSIS- ha richiesto l'intervento del Difensore Civico Regionale, il quale in data
28.4.2025, ritenendo illegittimo il diniego, ha invitato Istituti Ospedalieri a rilasciare la documentazione richiesta nel termine di 30 giorni.
6.- Con pec in data 27.5.2025 Istituti Ospedalieri ha trasmesso al ricorrente (i) un file relativo al riepilogo dell' “attività di cataratta eseguita dal Dr. -OMISSIS- in qualità di primo operatore dal 2023 al 2025 raggruppata per mesi (nome allegato:
Attività 2024-2024-2025)”; (ii) “Scritture private saldo 2020-2021-2022”, ossia scritture private transattive sottoscritte dall'azienda e dal Dr. -OMISSIS- con le quali le parti avrebbero definito consensualmente i reciproci rapporti in relazione a quelle annualità; (iii) documentazione relativa ai pagamenti ricevuti dal dr. -
OMISSIS- per gli anni 2023 e 2024 (iv) documentazione inviata a Enpam contributi
4% anni 2023-2024.
7.- Con pec del 2.6.2025 il ricorrente, tramite il proprio legale, ha contestato la validità delle scritture private trasmesse con la pec del 27.5.2025, relative alle prestazioni rese per gli anni 2020-2022, eccependone la nullità “sia per indeterminatezza dell'oggetto, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt.1325 cc, 1346
e 1418 cc, che per difetto di causa” ed ha chiesto a Istituti ospedalieri di fornire, entro e non oltre il termine di giorni 7, i documenti richiesti ma non ancora messi a disposizione, ed in particolare a) “tutto ciò che riguarda il dovuto a titolo di compenso anche per gli anni 2020, 2021, 2022, con particolare riferimento alle N. 00776/2025 REG.RIC.
statistiche relative agli interventi di cataratta eseguiti in quegli anni”; b) documentazione relativa al fatturato prodotto e riconosciuto dalla Regione
Lombardia nel quale il Dottor -OMISSIS- risulti come primo operatore per tutti gli anni di durata del contratto.
8.- Con pec del 9.6.2025 Istituti Ospedalieri ha trasmesso al ricorrente documentazione contenente il riepilogo del fatturato prodotto e riconosciuto dalla
Regione Lombardia nella quale il Dottor -OMISSIS- risulta come primo operatore relativamente agli anni 2023-2024-2025.
9.- Reputando incompleta e comunque inidonea la documentazione ostesa, il dott.
-OMISSIS- ha agito dinanzi a questo Tribunale chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del diniego opposto all'istanza di accesso agli atti del 2.3.2025, nonché a quanto stabilito dal Difensore Civico Regionale con propria nota del
28.4.2025, onde ottenere la condanna di Istituti Ospedalieri BRni s.p.a. ad ostendere (i) “copia informatica in particolare delle fatture, nel periodo di vigenza del contratto tra le parti di cui in atti, emesse e riconosciute dalla Regione
Lombardia per attività di ricovero (inclusa l'attività ambulatoriale di cataratta cod.1341) nelle quali risulti il Dottor -OMISSIS- come I operatore)”; (ii) l'elenco degli interventi eseguiti come I operatore negli anni 2020-2024, con i dati dei pazienti (e/o di eventuali altri terzi) oscurati prima della riproduzione con strumenti informatici, ovvero di elementi probatori di pari efficacia secondo il nostro ordinamento (ad esempio, registrazioni tratte da scritture o libri obbligatori)” nonché (iii) “documenti inerenti a eventuali (effettivi) fatti impeditivi, modificativi o estintivi della pretesa creditoria in oggetto… nella misura in cui si ritenga insufficiente, tenuto conto di quanto dedotto in atti sul punto, quanto messo sin qui a disposizione dalla medesima con le email pec del 27.5 e del 9.6.2025, ai fini della tutela, in sede di introducendo giudizio civile, del diritto al risarcimento del danno per il grave inadempimento subito” . N. 00776/2025 REG.RIC.
10.- Istituti Ospedalieri s.p.a. si è costituita in giudizio depositando una memoria con la quale ha insistito per il rigetto del ricorso, sollevando in via preliminare le seguenti eccezioni:
- irricevibilità del ricorso per tardività: il termine di 30 giorni per la proposizione del ricorso decorrerebbe dal momento di formazione del silenzio diniego in data 2 maggio 2025 (decorso il termine di 30 giorni dalla proposizione dell'istanza del
3.4.2025) e non dal momento del ricevimento della nota del difensore civico
(28.4.2025), considerato che tale figura è prevista dall'art. 25 co. 4 L. n. 241/1990 unicamente per le amministrazioni comunali, provinciali e regionali;
- inammissibilità del ricorso, in quanto con le pec del 27.5.2025 e del 9.6.2025 le istanze del ricorrente sarebbero state integralmente soddisfatte;
- inammissibilità del ricorso per inesistenza di un obbligo di ostensione ex art. 22 e ss. della L. n. 241/1990, in quanto Istituti Ospedalieri BRni s.p.a. non potrebbe essere considerata alla stregua di una pubblica amministrazione, trattandosi di una società di diritto privato. In ogni caso, la documentazione richiesta, essendo inerente a rapporti di lavoro aventi natura patrimoniale con il dipendente, non rientrerebbe tra quella riconducibile all'attività di pubblico interesse ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. e), L. 241/1990, essendo questa limitata unicamente all'attività sanitaria.
11.- All'udienza camerale del 22 ottobre 2025 la causa è passata in decisione.
12.- Reputa il Collegio di poter prescindere dall'esame delle singole eccezioni preliminari sollevate dalla società resistente, atteso che il ricorso è complessivamente infondato e non può essere accolto.
13.- Occorre premettere che l'art. 22 della legge n. 241 del 1990 definisce come
“documento amministrativo” “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica N. 00776/2025 REG.RIC.
amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
14.- Ai fini dell'esercizio del diritto di accesso, inoltre, l'art. 22, comma 1, lettera e) della legge n. 241/1990 definisce “pubblica amministrazione” “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse, disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
15.- Quando l'accesso viene esercitato nei confronti di soggetti di diritto privato, ancorchè questi svolgano un'attività di pubblico interesse, la giurisprudenza amministrativa è concorde nel ritenere che la richiesta ostensiva è accoglibile solo laddove diretta ad ottenere documenti afferenti relativi all'attività di pubblico interesse svolta dall'ente: il diritto di accesso può essere riconosciuto solo per i settori di autonoma rilevanza pubblicistica e non anche di quotidiana gestione del rapporto lavorativo (cfr. Cons. Stato, IV, n. 4440/2021; TAR Lazio, Terza-ter, n.
13438/2020; cfr. anche da ultimo, con riguardo ai rapporti di lavoro delle società in house Cons. Stato, V, n. 8415/2025).
16.- Ciò premesso e venendo alla fattispecie in esame va evidenziato che Istituti
Ospedalieri s.p.a. è una società di capitali avente veste formalmente privata, la quale svolge attività di gestione di strutture e aziende ospedaliere, case di cura e istituti di ricovero, poliambulatori (cfr. visura in atti), sicchè la stessa si sottrae alla disciplina dell'accesso documentale per tutti gli atti avulsi da profili di interesse pubblico e riferibili alla gestione di rapporti privatistici a carattere negoziale.
17.- Nel caso di specie, il ricorrente ha chiesto di aver accesso ad una serie di documenti eterogenei, tutti però riconducibili nell'ambito dell'attività privatistica svolta dalla società, in quanto direttamente connessi alla gestione del rapporto di collaborazione con il medico, non ravvisandosi alcun nesso funzionale degli stessi con l'attività di pubblico interesse cui Istituti ospedalieri è preposta.
18.- Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa a partire da Ad. plen. n.
14 e n. 16 del 2016, trattandosi di documentazione relativa ad un soggetto privato N. 00776/2025 REG.RIC.
svolgente un'attività di rilievo pubblico, quale è nel caso che ci occupa quella sanitaria, il diritto di accesso può essere riconosciuto “limitatamente alla attività di pubblico interesse”, sicchè devono ritenersi sottratti all'accesso, in quanto attinenti a fasi di gestione ordinaria del personale, gli atti che incidono sul singolo rapporto di lavoro e che siano estranei all'esercizio di potere autoritativo.
19.- Tale conclusione risulta evidente anzitutto con riferimento ai richiesti
“documenti inerenti a eventuali (effettivi) fatti impeditivi, modificativi o estintivi della pretesa creditoria”: in disparte la circostanza che una richiesta così formulata si presenta estremamente generica, non essendo determinati né agevolmente determinabili gli specifici documenti dei quali si domanda l'ostensione, appare in ogni caso dirimente il rilievo che trattasi di documenti indubbiamente connessi al rapporto di collaborazione professionale del medico con la struttura, e dunque ad un'attività tipicamente negoziale di diritto privato, sottratta alla disciplina dell'accesso documentale.
20.- Analoghe considerazioni possono essere svolte in rapporto alla copia informatica delle “fatture, emesse e riconosciute dalla Regione Lombardia per attività di ricovero (inclusa l'attività ambulatorile di cataratta cod.1341) nelle quali risulti il Dottor -OMISSIS- come I operatore nel periodo di vigenza del contratto d'opera professionale”. Trattasi anche in questa ipotesi di documenti attinenti ad un rapporto di debito-credito, e quindi anch'essi a carattere privatistico, avulsi dall'attività di interesse pubblico svolta dalla società resistente.
21.- La domanda formulata con il ricorso non può essere accolta neppure con riferimento all' “elenco degli interventi eseguiti come I operatore negli anni 2020-
2024, con i dati dei pazienti (e/o di eventuali altri terzi) oscurati prima della riproduzione con strumenti informatici, ovvero di elementi probatori di pari efficacia secondo il nostro ordinamento (ad esempio, registrazioni tratte da scritture o libri obbligatori)”. N. 00776/2025 REG.RIC.
21.1.- Al riguardo la parte resistente, con la pec del 9.6.2025, ha trasmesso all'interessato un elenco riepilogativo degli interventi svolti dal professionista come primo operatore, indicando il numero totale di quelli eseguiti e di quelli programmati: il ricorrente tuttavia contesta l'idoneità di detta documentazione a soddisfare le proprie esigenze conoscitive, trattandosi a suo avviso di “elenchi di dati desunti da non meglio identificabili fonti…. relativi, per come unilateralmente qualificati, in particolare al fatturato prodotto e riconosciuto dalla Lombardia e agli interventi eseguiti dal Dottor -OMISSIS-, senza che sia in alcun modo possibile verificarne l'esattezza e la corrispondenza al vero, ma proprio per questo del tutto inadeguati ai fini dell'assolvimento dell'onere della prova di cui all'art.2697 cc in un giudizio civile”. Prosegue il ricorso lamentando che Istituti Ospedalieri non avrebbe messo a disposizione “veri e propri elenchi degli interventi eseguiti durante la vigenza del contratto nel ruolo di primo operatore… con i nomi dei pazienti oscurati” precisando di riferirsi “a quelli, come specificato nella richiesta, effettivamente avvenuti e tali da poter costituire un fatto costitutivo del credito azionato, con esclusione, invece, di quelli solo programmati ma, ad esempio, annullati o effettuati, come primo operatore, da altro medico”.
21.2.- Ebbene, dal complessivo tenore delle argomentazioni articolate con il gravame, deve ritenersi che ciò che il ricorrente richiede, oltre che inquadrabile, per quanto detto, nell'alveo di un rapporto a carattere negoziale, ha ad oggetto documenti non precisamente individuati, ma indicati in modo del tutto generico, la cui compiuta identificazione imporrebbe peraltro di compiere una preventiva attività interpretativa di qualificazione giuridica della pretesa, volta a selezionare, tra gli atti richiesti, quelli “tali da poter costituire un fatto costitutivo del credito azionato”. La richiesta del ricorrente sembra peraltro inerire a dati e informazioni non necessariamente contenuti in specifici documenti, pertanto presumibilmente implicanti un'attività di elaborazione di dati alla quale l'ente resistente non può dirsi tenuto. N. 00776/2025 REG.RIC.
21.3.- Ai sensi dell'articolo 22, comma 4 della legge 241/90, infatti, “non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal D. Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono”. L'art. 2, comma 2, del D.P.R. n. 184/2006 (Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi), ribadisce che
“la pubblica amministrazione- e analogamente i soggetti di diritto privato - non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso”.
21.4.- Va pertanto reputata inammissibile la domanda di accesso che non riguarda atti specifici, ma mira ad acquisire notizie che presuppongono un'attività di elaborazione dati da parte da parte del soggetto destinatario della richiesta. Il documento amministrativo accessibile, infatti, è innanzitutto un documento già formato, e dunque esistente, determinato o quanto meno determinabile, ed in possesso dell'amministrazione (Cons. Stato Sez. VI, 22 giugno 2020, n. 3992). Tale principio deve essere esteso anche al caso in cui i documenti anelati già esistono, ma per la mole degli atti richiesti e per i criteri della richiesta, viene imposta all'amministrazione un'attività complessa di ricerca e reperimento che presuppone un'attività preparatoria di elaborazione di dati, posto che il destinatario della richiesta è gravato di un “dovere di dare (ossia di rendere conoscibile un quid già precostituito) e non anche di un preliminare dovere di facere (ossia di confezionare una documentazione prima inesistente)”- Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2021 n.
8333.
22.- Alla luce di quanto precede la domanda azionata con il ricorso in epigrafe deve essere respinta.
23.- Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M. N. 00776/2025 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di
BR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE)
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.
Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:
AN BB, Presidente
Francesca Siccardi, Referendario
Beatrice ZO, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Beatrice ZO AN BB N. 00776/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.