Pubblicato il 27/04/2026

N. 07618/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14114/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14114 del 2024, proposto da RE BO, rappresentato e difeso dagli avvocati Manlio Formica, Marika Gimini, Carolina Varone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

I.N.A.I.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Teresa Ottolini, Giuseppe Quartararo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento dell’INAIL – Sede di Velletri, datato e comunicato il 15.10.2024, di rigetto della richiesta di finanziamento, con contestuale esclusione dei benefici, di cui alla domanda presentata per l'Avviso ISI 2022 Codice Pratica I2422-000190 – Codice domanda 10103;

nonché, per quanto occorrer possa, della comunicazione di preavviso di rigetto del 24 luglio 2024 e di tutti gli atti ad esso connessi, presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti;

in via subordinata, per il risarcimento del danno subito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di I.N.A.I.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa DA ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TT

1. Con un primo ricorso parte ricorrente, titolare della ditta individuale "Scavi e Movimenti Terra", ha gravato il provvedimento dell'INAIL - Sede di Velletri - del 15 ottobre 2024, recante rigetto della domanda di finanziamento presentata per l'Avviso ISI 2022 (Codice Pratica I2422-000190 – Codice domanda 10103). In particolare, il provvedimento in oggetto ha negato il finanziamento di € 127.500,00 richiesto nell'ambito della tipologia di intervento h) dell'Allegato 1.1 all'Avviso ("riduzione del rischio infortunistico mediante sostituzione di macchine non obsolete"), adducendo: a) che il DVR, la perizia asseverata e la perizia integrativa non consentissero di individuare univocamente i rischi infortunistici legati alle macchine da sostituire;

b) che la documentazione integrativa inviata risultasse scarsamente leggibile, incompleta e priva di firma digitale del tecnico.

2. Con sentenza in forma semplificata n. 5983 del 24 marzo 2025, questa Sezione ha accolto il gravame proposto perché manifestamente fondato, ritenendo che dalla perizia integrativa si potesse chiaramente leggere l'esposizione del rischio, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e onere per l'Amministrazione di procedere a una nuova motivata valutazione.

3. Quest’ultima ha proposto apposito atto di appello avverso la pronuncia di primo grado ed, all’esito del giudizio, con la sentenza n. 5802 del 4 luglio 2025, il Consiglio di Stato (sezione terza) ha annullato la sentenza impugnata con rinvio al T.A.R., rilevando d'ufficio, ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a., la violazione dei termini a difesa.

4. Con ricorso in riassunzione ex art. 105, comma 3, c.p.a., il ricorrente ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale, insistendo per l'accoglimento delle domande già formulate nell'atto introduttivo originario.

5. L'INAIL si è ritualmente costituito con apposita memoria, contestando in fatto e in diritto le domande avversarie e chiedendo la declaratoria di inammissibilità o, in subordine, il rigetto del ricorso.

6. All'udienza pubblica dell'11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato e va accolto per le ragioni che seguono.

Il provvedimento di rigetto del 15 ottobre 2024 si fonda su tre distinte ragioni ostative:

1. il DVR presentato, pur munito di data certa, non contiene "una valutazione del rischio infortunistico inerente la tipologia di intervento selezionata, come invece richiesto dall'art. 18 dell'avviso pubblico ISI 2022";

2. la perizia integrativa "illustra solo alcuni vantaggi delle nuove macchine rispetto a quelle che si intende dismettere senza alcun riferimento ai requisiti essenziali di sicurezza riportati dalle norme di riferimento", e i vantaggi indicati "derivanti fondamentalmente da un allestimento con dispositivi (joystick, videocamera, attacco rapido, ecc.) che invece, potrebbero essere facilmente installati sulle vecchie macchine";

3. la documentazione fotografica integrativa è "scarsamente leggibile, incompleta e non firmata digitalmente dal tecnico".

8. Orbene, il procedimento oggetto di esame in questa sede trae fondamento dall'art. 11, comma 5, del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 (Testo Unico sulla Salute e Sicurezza sul Lavoro), che attribuisce all'INAIL la facoltà di finanziare, con risorse proprie, "progetti di investimento e formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro rivolti in via prioritaria alle piccole, medie e micro imprese". L'Avviso ISI 2022, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 26 del 1° febbraio 2023, costituisce la lex specialis della procedura e, in quanto tale, è vincolante per le parti e per l'Amministrazione procedente.

9. L'art. 1 dell'Avviso stabilisce che la finalità del procedimento è quella di "incentivare le imprese a realizzare progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro", precisando che per "miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro" si intende il "miglioramento documentato delle condizioni di salute e di sicurezza dei lavoratori rispetto alle condizioni preesistenti e riscontrabile, ove previsto, con quanto riportato nella valutazione dei rischi aziendali (DVR)". L'art. 18 dell'Avviso prescrive che nel DVR "deve essere riscontrabile il fattore di rischio corrispondente alla tipologia di intervento selezionata". La tipologia di intervento h) dell'Allegato 1.1 ("Riduzione del rischio infortunistico mediante la sostituzione di macchine non obsolete") richiede, in particolare, un punteggio minimo di 60 e che la documentazione evidenzi la riduzione del rischio specificamente di natura infortunistica, inteso quale rischio di un evento lesivo caratterizzato da causa violenta, repentina e concentrata nel tempo, in contrapposizione al rischio tecnopatico (o professionale), che si connota per la progressività e la cronicità dell'esposizione lesiva.

10. Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente lamenta che l'INAIL abbia erroneamente ritenuto che il DVR del 14 dicembre 2019 non consentisse di individuare il rischio infortunistico correlato alle macchine da sostituire.

Sul punto, nella propria memoria l’Istituto replica che nel DVR in questione i rischi elencati sarebbero "assolutamente generici (ad es. schiacciamento per ribaltamento del mezzo, caduta di mezzi nello scavo, ribaltamento di mezzi meccanici, investimento da parte di mezzi meccanici, urti, colpi e compressioni, ecc.) che si possono verificare con qualsiasi mezzo meccanico o attrezzatura" e che tali rischi "dipendono dalle modalità d'uso e dalle caratteristiche del cantiere e non da precise carenze nei dispositivi di sicurezza delle minipale".

11. Il Collegio, sulla scorta della disamina della documentazione depositata in atti, ritiene la doglianza fondata nei limiti di seguito indicati.

Occorre premettere che l'art. 18 dell'Avviso non richiede che il DVR contenga una valutazione del rischio infortunistico esclusivamente ed univocamente riferita alle minipale da sostituire con il grado di specificità analitica richiesto dall'INAIL, essendo sufficiente che in esso "sia riscontrabile il fattore di rischio corrispondente alla tipologia di intervento selezionata". Nel DVR del 14 dicembre 2019 – sottoscritto dal datore di lavoro, dall'RSPP, dall'RLS e dal Medico Competente – le schede relative alle operazioni di scavo in cui vengono impiegate le minipale (pagg. 69, 71, 73, 76 ss.) identificano rischi di ribaltamento, investimento, urto e collisione, riconducibili alle macchine in esame, e al capitolo degli interventi da eseguire (pag. 185) si sollecita espressamente la sostituzione delle minipale Caterpillar 226B e 246C e delle attrezzature collegate, in quanto non conformi alla Direttiva 2006/42/CE.

12. Tali elementi costituiscono un’adeguata evidenza del rischio infortunistico ai sensi dell'art. 18 dell'Avviso.

13. Il ricorrente deduce che la perizia asseverata originaria e, ancor più, la perizia integrativa del 31 luglio 2024 contenessero una chiara e analitica descrizione dei rischi infortunistici correlati all'utilizzo delle minipale da sostituire e dei miglioramenti conseguibili con quelle nuove.

L'INAIL, nella propria memoria depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a., distingue tra rischi infortunistici (ai quali soltanto la tipologia h) dell'Allegato 1.1 è riferita) e rischi tecnopatici (quali inalazione di polveri, esposizione al rumore, microclima), sostenendo che quelli descritti nella perizia integrativa sarebbero tutti di natura tecnopatica, come tali afferenti ad altre tipologie di intervento dell'Allegato 1.1 (in particolare le tipologie a), b), c)), e quindi estranei alla tipologia h) prescelta dalla ditta ricorrente.

14. Il Collegio ritiene che tale distinzione sia applicata dall'INAIL in modo parziale rispetto al contenuto complessivo della documentazione tecnica versata in atti.

15. In primo luogo, occorre rilevare che la perizia integrativa non si limita a descrivere rischi di natura esclusivamente tecnopatica. Accanto ai profili di esposizione a polveri, rumore e microclima (riconducibili, secondo la tassonomia del bando, alle tipologie a), b) e c)), la perizia menziona rischi di impatto e collisione riconducibili alla scarsa manovrabilità dei comandi di vecchia concezione ("questo può determinare distrazioni con rischi d'impatto sia nei confronti di altri lavoratori, che verso altri mezzi nel cantiere"), rischi connessi alle manovre in retromarcia per assenza di telecamera posteriore ("in caso di manovra in retromarcia sulle macchine in uso, l'operatore aveva una visibilità ridotta, con maggiori possibilità di impatto con altre macchine e/o con altri operai all'interno del cantiere") e rischi di ferite alle mani derivanti dall'aggancio manuale delle attrezzature. Questi ultimi sono inequivocabilmente rischi di natura infortunistica, in quanto attengono alla probabilità di eventi lesivi immediati, violenti e concentrati nel tempo, riconducibili a precise carenze nei dispositivi di sicurezza delle macchine da sostituire.

16. In secondo luogo, l’intervenuto diniego fondato sulla valutazione che i dispositivi migliorativi (joystick, videocamera, attacco rapido) sarebbero "facilmente installabili sulle vecchie macchine" – si rivela privo di adeguato supporto istruttorio. La difesa dell'INAIL, nell’ambito della propria memoria, sostiene che le cabine sarebbero accessori installabili a posteriori, citando produttori presenti sul mercato, e che le videocamere sarebbero dispositivi di agevole installazione successiva. Il Collegio osserva che la stessa memoria INAIL riconosce che il joystick "non è installabile ex post" (pur negandone la rilevanza infortunistica) e che, per quanto concerne la cabina, l'installazione su una minipala progettata senza cabina implicherebbe modifiche sostanziali alla struttura portante, all'impianto elettrico e idraulico, nonché la necessità di una nuova omologazione, trattandosi di una modifica essenziale della macchina ai sensi della normativa di settore; quanto alle videocamere, l'INAIL ne afferma la installabilità con costo limitato senza tenere conto della compatibilità con i sistemi di bordo di macchine progettate in assenza di qualsiasi sistema elettronico.

17. In terzo luogo, la tesi dell'INAIL, secondo cui il costo "esiguo" dei singoli dispositivi non giustificherebbe la sostituzione integrale delle macchine, trascura che il progetto non consiste nell'installazione di singoli dispositivi, ma nella sostituzione dell'intero parco macchine con mezzi progettati ab origine nel rispetto della Direttiva 2006/42/CE – direttiva che ha introdotto requisiti essenziali di sicurezza strutturalmente incorporati nella macchina nel suo complesso, non aggiungibili a posteriori con semplici adattamenti. La logica del bando, nel prevedere proprio la tipologia h) ("sostituzione di macchine non obsolete"), postula esattamente questa evenienza: macchine che, pur non essendo tecnicamente "obsolete" (cioè fuori produzione), presentano un profilo di rischio superiore rispetto ai modelli conformi alla normativa vigente. Il ricorrente ha documentato che le minipale da sostituire sono state immesse sul mercato anteriormente al 2006, con conformità alla sola Direttiva 98/37/CE.

La domanda risulta pertanto formalmente ammissibile rispetto alla tipologia h) e l’adozione del provvedimento di rigetto avrebbe richiesto una specifica motivazione tecnica.

18. L'INAIL ha fondato, inoltre, il proprio provvedimento di rigetto sulla "leggibilità, incompletezza e mancanza di firma digitale" della documentazione fotografica integrativa trasmessa con le PEC del 31 luglio 2024.

Il ricorrente contesta che la documentazione fosse perfettamente leggibile e completa, e che in ogni caso la firma digitale del tecnico sugli allegati fotografici non fosse prevista dall'Avviso pubblico.

19. Il Collegio ritiene fondata la doglianza sotto un duplice profilo. Quanto alla leggibilità, il provvedimento definitivo di rigetto non indica in modo dettagliato quali specifici documenti o immagini risultassero illeggibili né in che misura tale illeggibilità inficiasse la valutazione del progetto.

Il principio di buona fede e di leale collaborazione tra p.a. e privato, ora espressamente codificato all'art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, imponeva all'Istituto, qualora avesse effettivamente riscontrato allegati di difficile lettura, di interpellare il richiedente per ottenerne una versione leggibile, attivando il soccorso istruttorio di cui all'art. 6, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990 ovvero avvalendosi della facoltà, espressamente prevista dall'art. 19 dell'Avviso, di richiedere "ulteriore documentazione riguardante il progetto". La circostanza che tale irregolarità formale sia stata posta alla base del provvedimento di rigetto dell’istanza comporta la violazione del principio di correttezza e di leale collaborazione della pubblica amministrazione nei rapporti con i privati.

20. Quanto alla firma digitale sugli allegati, l'art. 19 dell'Avviso richiedeva la firma digitale del tecnico asseveratore sulla perizia (Modulo B), non su tutti i documenti allegati, ivi compresi i files fotografici. Richiedere la firma digitale anche su questi ultimi costituisce un appesantimento procedurale non previsto dalla lex specialis, contrastante con il principio di non aggravamento del procedimento amministrativo applicabile, mutatis mutandis , anche ai procedimenti di concessione di sovvenzioni pubbliche.

21. Quanto alla distinzione rischio infortunistico/tecnopatico e alla sentenza del Consiglio di Stato (sezione VI) n. 7693 del 2 ottobre 2025 citata dall’Istituto, il Collegio ritiene che la pronuncia ha chiarito in modo nitido la distinzione tra le due categorie di rischio nell'ambito dei bandi ISI, e ne condivide il principio di diritto enunciato: la riduzione del livello di rumorosità e quella del rischio infortunistico "rappresentano obiettivi disgiunti e non sovrapponibili" e il DVR deve contenere il fattore di rischio corrispondente alla tipologia di intervento selezionata.

22. In ogni caso, deve osservarsi che la sentenza richiamata riguardava una fattispecie in cui la società ricorrente aveva presentato domanda originariamente riferita alla tipologia c) (riduzione del rischio rumore) e poi riqualificata nella tipologia h) (riduzione del rischio infortunistico), senza che il DVR contenesse alcun rischio infortunistico specificamente valutato in riferimento alle macchine da sostituire.

23. Nel caso in esame, invece, il DVR contiene valutazioni di rischio infortunistico riferite alle operazioni in cui le minipale sono impiegate (ribaltamento, investimento, collisione) e la perizia integrativa descrive – accanto ai profili tecnopatici, senza dubbio prevalenti nella descrizione dei vantaggi della nuova cabina pressurizzata – anche specifici rischi infortunistici (impatto da scarsa manovrabilità, impatto in retromarcia, ferite alle mani in fase di aggancio attrezzature), fermo restando che la domanda era stata ab origine presentata per la tipologia h), senza riqualificazioni postume.

In tale contesto, non può affermarsi che l'intera documentazione tecnica fosse inidonea a supportare la domanda relativa alla tipologia h): al contrario, essa conteneva elementi pertinenti, sebbene non sempre isolati in modo sistematico dagli altri rischi.

24. Il Collegio prende dunque atto che il provvedimento di rigetto dell'INAIL presenti, per le ragioni sopra esposte, vizi di eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità della motivazione, dovendo spettare all'Amministrazione – e non al giudice amministrativo in sede di cognizione – la riedizione del potere valutativo di merito tecnico sulla domanda di finanziamento, alla luce dei principi enunciati dalla presente sentenza.

25. La domanda risarcitoria è proposta in via subordinata rispetto a quella di annullamento. L'accoglimento della domanda principale priva la domanda risarcitoria dell'autonomo interesse ad essere esaminata in questa sede.

26. In conclusione, il ricorso in riassunzione va accolto.

Il provvedimento impugnato è affetto da eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà della motivazione, nonché per violazione del principio di buona fede e leale collaborazione tra privato e p.a. di cui all'art. 1, comma 2-bis, della l. n. 241/1990 e del principio di non aggravamento del procedimento di cui all'art. 1, comma 2, della medesima legge. Il provvedimento va pertanto annullato, con onere per l'Amministrazione di provvedere a una nuova motivata valutazione della domanda di finanziamento ISI 2022 entro sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, tenuto conto:

(a) del contenuto complessivo del DVR del 14 dicembre 2019 e delle perizie in atti, sia originaria che integrativa;

(b) della necessità di distinguere specificamente, nell'ambito della valutazione tecnica, i rischi di natura infortunistica da quelli di natura tecnopatica, secondo i principi enunciati nella presente sentenza;

(c) della necessità di una valutazione specifica e documentata circa la concreta installabilità a posteriori dei dispositivi di sicurezza sulle macchine da sostituire;

(d) della necessità di attivare il soccorso istruttorio in caso di documentazione ritenuta incompleta o di difficile lettura, prima di procedere al rigetto.

27. Le spese del presente grado seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla il provvedimento gravato, ordinando all'INAIL di provvedere a una nuova motivata valutazione della domanda di finanziamento, nei sensi di cui in motivazione.

Condanna l'INAIL al pagamento delle spese di lite del presente grado in favore del difensore antistatario di parte ricorrente, che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RG AT, Presidente

DA ON, Primo Referendario, Estensore

Francesco Baiocco, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
DA ON	RG AT

IL SEGRETARIO