Pubblicato il 10/03/2026

N. 04481/2026 REG.PROV.COLL.

N. 16276/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16276 del 2023, proposto da -OMISSIS-, in qualità di Presidente del C.d.A. del -OMISSIS-”, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Ministero dell'Università e della Ricerca, Prefettura di Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Università degli Studi di Camerino, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Università degli Studi Guglielmo MA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Martinelli, Edgardo Crescenzi, Giulia De Paolis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a - del decreto prot. n. -OMISSIS-del 28 novembre 2023, con il quale la Prefettura di Roma ha dichiarato estinto il Consorzio “-OMISSIS- (Formazione per la comunicazione)”;

b - ove e per quanto occorra, della nota prot. n.-OMISSIS- del 28 novembre 2023, con la quale è stato trasmesso il decreto sub a);

c - ove e per quanto occorra, del parere favorevole reso dal Ministero dell'Università e della Ricerca che “ ha appurato il venir meno dell''essenziale requisito di plurisoggettività ai fini dell'esistenza del Consorzio Universitario ”, richiamato nel decreto sub a) ma non conosciuto;

d - di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, collegati, connessi e consequenziali e comunque afferenti allo scioglimento/alla estinzione del Consorzio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, Ministero dell’Università e della Ricerca e della Prefettura di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 la dott.ssa SI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame i ricorrenti, nella qualità di componenti del Consiglio di Amministrazione del Consorzio interuniversitario “-OMISSIS- (Formazione per la Comunicazione)” hanno adito questo Tribunale per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del decreto prot. n. -OMISSIS-del 28 novembre 2023, con il quale la Prefettura di Roma ha dichiarato, ex officio , ai sensi degli artt. 27 c.c. e 5 e 6 del D.P.R. n. 361/2000, l’estinzione del suddetto Consorzio, nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, ivi inclusi la nota di trasmissione del citato decreto prefettizio e il parere favorevole all’estinzione reso dal Ministero dell'Università e della Ricerca, in epigrafe puntualmente emarginati.

2. In sintesi, parte ricorrente rappresenta che:

- “-OMISSIS-” è un Consorzio interuniversitario (di seguito, “Consorzio”) istituito ex artt. 60 e 61 del R.d. 31 agosto 1933, n. 1592, dotato di personalità giuridica (di diritto pubblico) riconosciuta con decreto del 1997 del Ministro dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica, nato dalla collaborazione tra università italiane (tra le quali l’Università di Camerino e l’Università degli Studi Guglielmo MA) e straniere; il Consorzio è regolato da uno Statuto;

- in data 9 ottobre 2023, ad esito di una riunione del Consiglio di Amministrazione (“C.d.A.”) del Consorzio è stata deliberata la nomina del prof. -OMISSIS- quale Presidente dell’ente, in sostituzione di quello uscente, dimissionario per motivi di salute;

- lo stesso 9 ottobre 2023 si sarebbe (illegittimamente) riunita l’Assemblea del Consorzio deliberando lo scioglimento dell’Ente per una presunta “ venuta meno della pluralità dei consorziati ”, con conseguente nomina di un liquidatore; ciò a seguito del – secondo parte ricorrente, inefficace - recesso da parte dell’Università di Camerino dal Consorzio, che avrebbe fatto venir meno la necessaria plurisoggettività dell’Ente, rimanendo l’Università Guglielmo MA quale unico socio consorziato;

- con il provvedimento gravato, la Prefettura di Roma, pur tenendo conto delle istanze contraddittorie pervenute rispettivamente dal C.d.A. e dall’Assemblea consortile e delle contestazioni mosse reciprocamente in ordine alla legittimità delle relative delibere del 9 ottobre 2023, previa richiesta di chiarimenti all’ente e previa acquisizione del parere favorevole del Ministero dell’Università e della Ricerca (pervenuto con nota del 23 novembre 2023), avrebbe dichiarato ex art. 27 c.c. ed ex art. 6 del d.P.R. n. 361/2000 l’estinzione d’ufficio del Consorzio, in ragione del venir meno del necessario requisito della pluralità dei soci dell’ente e della conseguente impossibilità di perseguire lo scopo consortile.

3. Avverso i gravati provvedimenti parte ricorrente ha rassegnato le censure di violazione di legge (art. 7 dello Statuto, in relazione agli art. 27 c.c. e art. 6 d.P.R. n. 361/2000), eccesso di potere in varie declinazioni (difetto assoluto del presupposto, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, erroneità, arbitrarietà) e violazione del giusto procedimento.

4. Parte ricorrente sostiene, in particolare, che:

- il provvedimento prefettizio poggerebbe sul dato di fatto della cessata plurisoggettività dell’ente, di per sé erroneo in ragione di un presupposto inesistente, ovvero il presunto intervenuto recesso da parte dell’Università di Camerino. Sostiene al riguardo parte ricorrente che in data 30 giugno 2023 il Rettore dell’Università di Camerino si sarebbe limitato a comunicare che il Consiglio di Amministrazione dell’Università, con delibera n. 93 del 28 giugno 2023, ha autorizzato il recesso dell’Ateneo, senza però che il recesso sia mai stato effettivamente formalizzato al C.d.A. del Consorzio secondo le modalità e le tempistiche previste dall’art. 7 dello Statuto consortile;

- il provvedimento prefettizio non sarebbe stato preceduto da alcuna comunicazione di avvio del procedimento, ex art. 7 della legge n. 241/90;

- l’esito dell’assemblea consortile del 9 ottobre 2023 (da cui promana la messa in liquidazione del Consorzio) sarebbe illegittimo per vizi procedurali.

5. In data 15 dicembre 2023 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Università e della Ricerca e la Prefettura di Roma, depositando documentazione relativa al procedimento di causa. In particolare, con apposita relazione difensiva, la Prefettura di Roma, eccepita in via preliminare la carenza di legittimazione a ricorrere del prof. -OMISSIS-, ha fornito chiarimenti sulla situazione di conflittualità tra i due organi consortili, ha confermato il riscontrato venir meno del requisito della plurisoggettività del Consorzio - circostanza confermata dal Ministero dell’Università e della Ricerca, ente vigilante sul Consorzio - e dunque la sussistenza dei presupposti per dichiarare d’ufficio l’estinzione dell’ente, ai sensi dell’art. 27 c.c., attesa l’impossibilità di raggiungere lo scopo consortile.

6. Con atto depositato in data 12 gennaio 2024 ha spiegato intervento ad adiuvandum l’Università degli Studi Guglielmo MA, eccependo in primo luogo la mancata notificazione del ricorso all’Università; di essere rimasta, a seguito del recesso dell’Università di Camerino, unica consorziata nella compagine consortile; di aver, pertanto, con deliberazione del proprio C.d.A. del 28 luglio 2023, preso atto del grave dissesto economico del Consorzio e della sua totale inattività, e quindi di aver dichiarato la propria decisione di interrompere il sostegno economico-finanziario assicurato al Consorzio sino a quel momento, di proporre lo scioglimento del Consorzio e di procedere alla sua liquidazione, facendosi tra l’altro carico di tutte le spese a ciò necessarie.

7. Con ordinanza n.-OMISSIS- del 17 gennaio 2024 questa Sezione ha respinto l’istanza di misure cautelari avanzata da parte ricorrente per insussistenza del fumus boni iuris .

8. Con memoria depositata in data 11 dicembre 2025 le Amministrazioni resistenti, nel rinviare alla relazione difensiva della Prefettura del 15 dicembre 2023, hanno insistito per l’infondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto.

9. Con memoria depositata in data 2 gennaio 2026 l’Università degli Studi Guglielmo MA ha rappresentato che: con ordinanza del 18 luglio 2024 il Giudice di Pace, nell’ambito del procedimento relativo alla procedura di liquidazione del Consorzio, ne ha ordinato la cancellazione dal registro delle persone giuridiche; conseguentemente, in data 2 agosto 2024 la Prefettura di Roma ha disposto la cancellazione del Consorzio dal Registro delle Persone Giuridiche; inoppugnati detti atti dalla parte ricorrente, ne conseguirebbe l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.

10. In vista dell’udienza di merito parte ricorrente, nel ribadire il proprio interesse alla decisione, e l’Università degli Studi Guglielmo MA si sono scambiati memorie e repliche.

11. All’udienza pubblica del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Si può prescindere dall’esame della questione preliminare dedotta dall’Amministrazione resistente e dall’Università degli Studi Guglielmo MA in ordine alla legittimazione attiva di parte ricorrente, in ragione dell’infondatezza del ricorso.

13. Contrariamente a quanto dedotto da parte ricorrente, l’impugnato decreto prefettizio, col quale è stata dichiarata l’estinzione dell’ente, risulta sorretto da un’esauriente istruttoria e da un’adeguata motivazione, avuto riguardo in particolare al venir meno della pluralità dei consorziati e della conseguente impossibilità per l’ente di perseguire lo scopo consortile.

14. In primo luogo, non sussiste la dedotta violazione degli artt.7 e segg. della L. n. 241/1990.

15. Osserva il Collegio che la giurisprudenza ha statuito, in modo costante e pacifico, che la comunicazione di avvio del provvedimento ex art. 7 ss. della legge n. 241 del 1990 ha una valenza sostanziale e non meramente formale, specialmente dopo l'introduzione dell'art. 21-octies della citata L. n. 241 del 1990 (Tar del Lazio, Sez. I, 4 febbraio 2020, n. 1461); del resto, il precetto contenuto pure nell'art. 8 della Legge n. 241/1990 - secondo il quale la comunicazione di avvio del procedimento deve indicare l'oggetto del procedimento promosso - deve intendersi sufficientemente rispettato quando venga indicata la questione che sarà esaminata dall'amministrazione con l'apporto collaborativo e difensivo del privato, senza la necessità di una dettagliata specificazione delle ragioni poste a fondamento del procedimento attivato; difatti, la ratio della disposizione in esame è quella di consentire la partecipazione dell'interessato al procedimento ed è nell'ambito di esso che questi può esercitare il diritto di difesa, dovendo la motivazione specifica della decisione amministrativa essere piuttosto contenuta nel provvedimento finale adottato all'esito del contraddittorio endoprocedimentale con il privato (cfr. Tar Calabria, Sez. I, 17 ottobre 2011 n. 1724; Tar Calabria, Sez. II, 2 luglio 2010 n. 1428; Tar Lazio, Sez. III, 24 giugno 2004 n. 6174).

16. Tanto premesso, nel caso di specie, la Prefettura di Roma con nota del 24 ottobre 2023 in atti ha chiesto al Presidente in carica e al liquidatore dell’ente, ricevute le delibere del C.d.A. e dell’Assemblea consortile del 9 ottobre 2023, una serie di chiarimenti sulla divergenza tra le due determinazioni assunte dagli organi consortili (atteso che il C.d.A. chiedeva la variazione del rappresentante dell’ente con conseguente iscrizione nel registro delle persone giuridiche, mentre l’Assemblea consortile contestualmente disponeva la sua liquidazione e nominava il liquidatore), con successiva trasmissione al Ministero vigilante.

17. A seguito di tale comunicazione prefettizia, con PEC del 25 ottobre 2023 il prof. -OMISSIS- (in qualità di presidente del C.d.A. del Consorzio) ha interloquito sulle criticità evidenziate dalla Prefettura fornendo i chiarimenti dallo stesso ritenuto opportuni.

18. Come evidenziato pure dalla Prefettura in sede difensiva, il prof. -OMISSIS- ha in detta sede contestato la legittimità della predetta delibera assembleare, dichiarando, altresì, di aver sporto querela di falso avverso la stessa, mentre il liquidatore, individuato dall’assemblea, ha trasmesso alla Prefettura una serie di documenti a supporto della richiesta di estinzione, tra i quali la nota del 30 giugno 2023 con la quale l’Università di Camerino comunicava che, con deliberazione n. 93 del 28 giugno 2023, il Consiglio di Amministrazione aveva autorizzato il recesso dell’Ateneo dal Consorzio.

19. Pertanto, la circostanza secondo cui la nota della Prefettura non indicasse il possibile esito della cancellazione del Consorzio dal registro delle persone giuridiche, ad avviso del Collegio, non costituisce un profilo di illegittimità della comunicazione di avvio tale da inficiare il provvedimento finale, in quanto l’oggetto della richiesta era comunque chiaro nella ricerca dei presupposti fattuali, in ragione dei poteri di controllo esercitati dalla Prefettura sugli enti vigilati e iscritti nel registro delle persone giuridiche ex art. 6 del d.P.R. n. 361/2000 ed ex art. 27 c.c., dalla quale ricavare i presupposti giuridici per attivare quanto previsto a livello normativo con riferimento all’estinzione dell’ente vigilato. Da tanto ne consegue il rigetto della censura.

20. Anche le altre censure, che si tratteranno di seguito congiuntamente atteso il tenore delle contestazioni ivi mosse, sono infondate.

21. Sul piano normativo, viene in evidenza l’art. 27 c.c., il quale stabilisce che, oltre che per le cause previste nell'atto costitutivo e nello statuto, la persona giuridica si estingue quando lo scopo è stato raggiunto o è divenuto impossibile o quando tutti gli associati sono venuti a mancare. Il potere in subiecta materia è attribuito dall'art. 6, comma 1, D.P.R. 361/2000 all’Autorità governativa (“ La prefettura, la regione ovvero la provincia autonoma competente ”), che accerta, “ su istanza di qualunque interessato o anche d'ufficio, l'esistenza di una delle cause di estinzione della persona giuridica previste dall'art. 27 del codice civile e dà comunicazione della dichiarazione di estinzione agli amministratori e al presidente del tribunale ai fini di cui all'art. 11 delle disposizioni di attuazione del codice civile”.

22. Nel caso di specie, la Prefettura ha tratto - a parere di questo Collegio del tutto legittimamente - dalla documentazione acquisita dagli organi del Consorzio, elementi istruttori tali da ritenere, unitamente al Ministero vigilante, che fosse venuto meno il requisito della pluralità di soggetti, elemento costitutivo necessario per il perseguimento degli scopi consortili.

23. Ciò a fronte della situazione di manifesta incapacità operativa e patrimoniale nella quale il Consorzio versava da anni.

24. La documentazione in atti dimostra infatti - e il dato non è contestato da parte ricorrente - che il Consorzio di cui è causa si trovava da tempo in una condizione di immobilità e di grave crisi economico-finanziaria, che ha comportato via via il venir meno della partecipazione di tutte le Università consorziate, rimanendo costituito, al momento dell’adozione del provvedimento gravato, da un solo consorziato, ossia l’Università degli Studi Guglielmo MA, che nel tempo ne aveva sostenuto le sorti economiche.

25. Detto quadro risulta in modo univoco – come pure evidenziato dall’Università degli Studi Guglielmo MA – dalla relazione ricognitiva del 2 ottobre 2023 del Collegio dei Revisori dei Conti dell’Ente (cfr. allegato 1 all’intervento ad opponendum dell’Università), dalla quale emerge, in sintesi, che:

- il consorzio era inattivo da anni, con consistenti disavanzi di gestione appianati grazie al contributo dell’Università degli Studi Guglielmo MA;

- quest’ultima, dinanzi a una situazione di gestione passiva e di totale immobilismo decisionale da parte della “ governance ” del Consorzio, preso atto del recesso anche dell’Università di Camerino in data 28 giugno 2023 e della prolungata inattività dell’ente, a seguito di delibera del C.d.A. del 28 luglio 2023, aveva stabilito di provvedere alla messa in liquidazione del consorzio, essendo peraltro venuto meno l'interesse a continuare ad essere l'unico sovventore dell’ente e trovandosi nella impossibilità di conseguire il pareggio economico; di fatto, quindi, manifestando essa stessa la volontà di recedere dall’ente;

- la convocazione dell’Assemblea dei consorziati, più volte sollecitata al fine di provvedere a quanto previsto dalla vigente normativa per la messa in liquidazione dell'ente, dato il venire meno del presupposto consortile, è stata riscontrata dall’allora Presidente con diversi mesi di ritardo e con la convocazione non già dell’Assemblea consiliare (organo sovrano da Statuto e c.c.), ma del C.d.A. del Consorzio, con ciò dando evidenza di una chiara spaccatura tra gli organi di indirizzo e governance dell’ente;

- l’Assemblea consortile, riunitasi in data 9 ottobre 2023 su convocazione del Presidente del Collegio dei revisori, aveva dato atto del grave e insanabile dissesto economico, del venir meno dei consorziati, dell’impossibilità – attesa la situazione sopra descritta – di conseguire gli scopi consortili, di porre dunque in liquidazione l’ente, essendo venuto meno anche il sostegno economico-finanziario dell’ultimo consorziato rimasto (l’Università degli Studi Guglielmo MA), e dunque di nominare il liquidatore (dott. -OMISSIS-) quale rappresentante legale dell’ente.

26. Un’analoga ricostruzione del quadro di inattività e di insanabile dissesto economico-finanziario del Consorzio, unitamente al “conflitto” intercorrente tra gli organi consiliari in ordine alla sopravvivenza dell’ente, ormai inattivo e sostenuto dal solo consorziato rimasto (Università degli Studi Guglielmo MA), si ricava pure dall’estratto del verbale del C.d.A. di quest’ultimo Ateneo datato 23 luglio 2023, anch’esso in atti.

27. Quanto all’efficacia del recesso da parte dell’Università di Camerino - passaggio che ha segnato il venir meno della plurisoggettività dell’ente, a cui ha fatto seguito pure la scelta da parte dell’Università degli Studi GL MA di far cessare qualunque contributo anche in termini di ripianamento della situazione economico-finanziaria del Consorzio - ritiene il Collegio di dover aderire alla prospettazione delle Amministrazioni resistenti e dell’Università Guglielmo MA, atteso che la comunicazione inviata dal Rettore della predetta Università di Camerino al Consorzio del 30 giugno 2023, al di là degli aspetti meramente formali, non può che essere intesa come comunicazione di recesso da parte di quell’Ateneo; Ateneo che peraltro dai documenti in atti risulta che da anni non partecipasse alla vita consortile.

28. Il venir meno dell'essenziale requisito della pluralità dei consorziati ai fini dell'esistenza del Consorzio, alla base delle valutazioni della Prefettura, è stata poi, tra l’altro, avallata pure dal Ministero dell'Università e della Ricerca, organo preposto ad esercitare la vigilanza sui consorzi universitari, il quale con il parere del 23 novembre 2023 ha appunto confermato “ l’applicabilità dell’istituto giuridico dell’estinzione d’ufficio, ai sensi dell’art. 27 c.c., per l’impossibilità di raggiungere lo scopo consortile a seguito del venire meno della pluralità dei consorziati ”.

29. Alla stregua delle suindicate considerazioni, l’esercizio del potere di controllo effettuato dalla Prefettura, quale compendiato nel provvedimento impugnato, risulta essere stato svolto coerentemente con la disciplina rinveniente dal combinato disposto dell’art.27 c.c. e dell’art. 6 del D.P.R. n. 361/2000, in assenza dei profili di illegittimità denunciati nel ricorso.

30. Alla luce del quadro sopra descritto, l’Amministrazione non risulta infatti aver fatto altro che prendere atto, ex art. 27 c.c., del venir meno della pluralità dei consorziati e della sopravvenuta impossibilità per l’ente di conseguire lo scopo consortile, dichiarandone dunque l’estinzione; né sul punto incidono le dedotte censure di illegittimità della delibera assembleare del 9 ottobre 2023, attesa l’inequivoca volontà da parte dell’Università di Camerino di recedere dal Consorzio e dell’Università unica rimasta (l’Università degli Studi Guglielmo MA) di procedere alla inevitabile liquidazione dell’ente.

31. Tanto considerato, e prescindendo dagli eccepiti profili di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva in capo alla parte ricorrente, ritiene il Collegio che il ricorso sia infondato e vada pertanto respinto.

32. Le spese di lite seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in euro 1.500,00, in favore di ciascuna delle parti costituite, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche e le persone giuridiche indicate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:

IE AN, Presidente

Giovanni Mercone, Referendario

SI ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI ON	IE AN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.