Pubblicato il 09/04/2026

N. 01605/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03386/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3386 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido Alberto Inzaghi, Ludovico Giovanni Inzaghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano, Anna Maria Pavin, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

per l’annullamento

- del provvedimento di dichiarazione di inefficacia della SCIA e ordine di ripristino adottato dal Comune di Milano in data 31.10.2024 (Prot. n. -OMISSIS-);

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale, in particolare, per quanto occorra, della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla dichiarazione di inefficacia della SCIA adottata dal Comune di Milano in data 8.10.2024 (Prot. n. -OMISSIS-).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il dott. GI TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, Sig. -OMISSIS-, è proprietario dal 1987 di un’unità immobiliare a destinazione residenziale sita in Milano, Viale -OMISSIS-. L’immobile, di 13 mq e classificato catastalmente come A/5 (“Abitazioni di tipo ultrapopolare”), è costituito da un unico vano.

La destinazione residenziale dell’abitazione risale alla sua costruzione, autorizzata con Licenza Edilizia del 22 settembre 1881 e corredata da verbale di abitabilità. La documentazione catastale storica, a partire dall’accertamento d’ufficio del 6 novembre 1947, ha sempre attestato la destinazione abitativa e la consistenza di un solo vano, originariamente servito da un servizio igienico condominiale sul ballatoio.

Nel 1993, il ricorrente ha realizzato un servizio igienico interno all’abitazione, in quanto le latrine comuni sono state successivamente eliminate durante lavori condominiali nel 1994.

In data 28 marzo 2024, il ricorrente ha sottoscritto una proposta d’acquisto per l’immobile, impegnandosi a stipulare il contratto preliminare.

Successivamente, in data 13 giugno 2024, ha presentato una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) ai sensi dell’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001 per sanare, tramite manutenzione straordinaria, il servizio igienico realizzato nel 1993, versando la relativa sanzione pecuniaria. L’efficacia della SCIA era condizionata al parere igienico-sanitario dell’Agenzia di Tutela della Salute (ATS) in merito ad alcuni requisiti dimensionali del bagno.

L’ATS, dopo un primo parere negativo del 2 settembre 2024 che richiedeva la creazione di un disimpegno, ha espresso parere favorevole in data 26 settembre 2024, a seguito della presentazione di un progetto modificato.

Tuttavia, in data 8 ottobre 2024, il Comune di Milano ha comunicato l’avvio di un procedimento per la dichiarazione di inefficacia della SCIA, motivandolo con la presunta assenza di atti comprovanti l’originaria destinazione residenziale dell’unità immobiliare. Il ricorrente ha risposto a tale comunicazione il 16 ottobre 2024, fornendo la documentazione storica richiesta, inclusi gli atti di fabbrica del 1881 e l’accatastamento del 1947.

Nonostante ciò, in data 31 ottobre 2024, il Comune ha dichiarato l’inefficacia della SCIA e ordinato il ripristino dello stato dei luoghi. Il provvedimento si fonda su un unico motivo incentrato sulla violazione dell’art. 96 del Regolamento Edilizio (RE) comunale, che prevede una superficie utile minima di 28 mq per gli alloggi.

A seguito di tale provvedimento, il promissario acquirente ha esercitato il recesso dalla proposta d’acquisto, causando al ricorrente un danno economico derivante dalla restituzione del doppio della caparra confirmatoria, per un totale di Euro 20.000.

Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 20.12.2024 e depositato nella stessa data, parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe meglio precisati, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 85 E 96 DEL REGOLAMENTO EDILIZIO DI MILANO.

Il ricorrente contesta l’applicabilità del requisito dimensionale minimo di 28 mq, previsto dall’art. 96 del Regolamento Edilizio, alla sua proprietà. Si sostiene che tale norma non possa essere applicata retroattivamente a un immobile esistente da oltre un secolo.

A supporto di tale tesi, viene invocato l’art. 85 del medesimo Regolamento Edilizio, il quale stabilisce che le norme sui dimensionamenti minimi si applicano agli interventi di nuova costruzione e sostituzione edilizia. Per gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, invece, tali norme non sono vincolanti qualora l’intervento comporti un “ sostanziale miglioramento della situazione igienica preesistente ”.

L’intervento oggetto di SCIA è qualificato come “ manutenzione straordinaria ” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) del TUE, e non come nuova costruzione o ristrutturazione edilizia. Inoltre, la sanatoria del servizio igienico interno e la realizzazione di un antibagno, come richiesto dall’ATS, costituiscono un evidente miglioramento delle condizioni igienico-sanitarie.

La difesa del ricorrente sottolinea, attraverso la produzione di atti storici (atti di provenienza, accatastamenti, certificati di successione), che l’immobile è sempre stato un’unità abitativa autonoma di un solo vano sin dalla sua origine, e non il risultato di un frazionamento successivo. Pertanto, l’applicazione retroattiva della norma dimensionale sarebbe illegittima, in violazione del principio tempus regit actum .

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 3 E 10 DELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, CONTRADDITTORIETÀ, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, MOTIVAZIONE SVIATA E STRUMENTALE ED ILLOGICITÀ. SOTTO DISTINTO PROFILO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. N. 241/1990.

Con il secondo motivo, si censura il provvedimento impugnato sotto diversi profili di illegittimità procedimentale.

In primo luogo, si lamenta la violazione dell’art. 21- nonies della L. n. 241/1990. Essendo decorso il termine di 30 giorni per l’esercizio del potere inibitorio ordinario, il Comune avrebbe potuto agire solo in autotutela, il che richiede una motivazione “rafforzata” che compari l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento del privato. Nel caso di specie, il provvedimento si limiterebbe a constatare la violazione della norma edilizia, senza alcuna ponderazione degli interessi coinvolti.

In secondo luogo, si evidenzia un vizio di contraddittorietà e difetto di istruttoria. L’avvio del procedimento era basato sulla presunta mancanza di documentazione storica, mentre il provvedimento finale si fonderebbe su un motivo completamente nuovo e diverso (la violazione della superficie minima). Questo avrebbe impedito al ricorrente di presentare osservazioni pertinenti sulle reali ragioni ostative, in violazione dei principi di partecipazione procedimentale sanciti dall’art. 10-bis della L. n. 241/1990.

Infine, si contesta la violazione dell’art. 10 della L. n. 241/1990, poiché l’Amministrazione non avrebbe tenuto in alcuna considerazione la documentazione storica prodotta dal ricorrente a seguito della comunicazione di avvio del procedimento, la quale risolveva le criticità inizialmente sollevate. Il provvedimento finale ignorerebbe tali elementi, limitandosi ad affermare genericamente che le memorie presentate “ non superano le eccezioni specificate nell’avvio del procedimento ”.

III. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 241/90. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI COLLABORAZIONE.

Il terzo motivo di ricorso denuncia la violazione dei principi generali dell’azione amministrativa, quali la buona fede, la collaborazione e la tutela del legittimo affidamento.

Si sostiene che il comportamento dell’Amministrazione avrebbe leso l’affidamento riposto dal ricorrente nel buon esito del procedimento, consolidatosi dopo la scadenza del termine di 30 giorni per l’esercizio del potere inibitorio e dopo l’ultimazione dei lavori. L’adozione di un provvedimento di inefficacia tardivo, basato su motivi nuovi e senza un’adeguata istruttoria e motivazione, contrasta con i canoni di correttezza e buona fede che devono improntare i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, come previsto dall’art. 1, comma 2-bis, della L. n. 241/1990 e dall’art. 97 della Costituzione.

L’Amministrazione, ignorando le memorie e introducendo nuove contestazioni solo nel provvedimento finale, ha violato il dovere di collaborazione procedimentale, rendendo gli atti impugnati illegittimi anche sotto questo profilo.

In data 27.12.2024 si costituisce il Comune di Milano con atto di mera forma chiedendo di dichiarare il ricorso inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque respingerlo in quanto infondato, con vittoria di spese.

In data 13.01.2025 l’Avvocatura comunale provvede a depositare memoria difensiva nella quale argomenta sulla legittimità del proprio operato.

Con ordinanza n. 77 del 17.01.2025 la Sezione accoglie l’istanza cautelare.

In vista dell’udienza di discussione, parte ricorrente deposita memoria ex art. 73 c.p.a. a cui replica il comune con atto del 05.02.2026.

All’udienza del 26.02.2026 l’affare viene trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato nei limiti che si andranno ad esporre.

Il primo motivo di ricorso, con cui si lamenta la violazione e falsa applicazione degli articoli 85 e 96 del Regolamento Edilizio (RE) comunale, è infondato e deve essere respinto.

La parte ricorrente sostiene, in sintesi, che l’intervento di manutenzione straordinaria, comportando un “ sostanziale miglioramento della situazione igienica preesistente ”, renderebbe automaticamente inapplicabile, ai sensi dell’art. 85 del RE, la prescrizione sulla superficie minima di 28 mq per gli alloggi, stabilita dall’art. 96 del medesimo regolamento. Secondo tale prospettazione, l’Amministrazione avrebbe un ruolo meramente ricognitivo dei presupposti oggettivi previsti dalla norma, senza margini di apprezzamento discrezionale.

Tale interpretazione non può essere condivisa, in quanto si fonda su una lettura parziale e non corretta dell’art. 85 del RE, il quale non configura un automatismo derogatorio, ma attribuisce all’Amministrazione un potere di valutazione tecnico-discrezionale.

L’articolo 85, intitolato “ CAMPO DI APPLICAZIONE ”, agisce come norma di carattere generale che definisce le condizioni e i limiti di applicabilità delle prescrizioni contenute nel Titolo II del Regolamento Edilizio, tra cui rientra l’articolo 96 sul dimensionamento minimo degli alloggi. La previsione regolamentare, al comma 1, così recita: “ Le norme di cui al presente Titolo devono sempre essere osservate negli interventi di nuova costruzione e sostituzione edilizia e, fatte salve le procedure previste dal successivo punto del presente Articolo, in tutti gli altri casi d’intervento sul patrimonio edilizio esistente, esse non sono vincolanti qualora l’intervento comporti un sostanziale miglioramento della situazione igienica preesistente.”

La previsione conduce ad un regime di applicazione rigoroso e non derogabile per determinate tipologie di interventi. Nello specifico, le norme del Titolo II, e di conseguenza i requisiti dimensionali minimi fissati dall’articolo 96 (ad esempio, 28 mq per alloggi generici e 45 mq per quelli destinati a persone con disabilità), devono essere obbligatoriamente rispettate in caso di Nuova costruzione e Sostituzione edilizia.

Questa previsione manifesta la volontà del legislatore regolamentare di assicurare che il nuovo patrimonio edilizio sia pienamente conforme agli standard qualitativi, igienico-sanitari e di vivibilità ritenuti essenziali, senza possibilità di eccezioni.

Per tutti gli altri interventi edilizi che non rientrano nelle categorie di Nuova costruzione o Sostituzione edilizia (come, ad esempio, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo), l’articolo 85 introduce un significativo elemento di flessibilità. Le prescrizioni dell’articolo 96 non sono considerate vincolanti a condizione che l’intervento edilizio produca un “ sostanziale miglioramento della situazione igienica preesistente ”.

Questo approccio pragmatico riconosce le difficoltà oggettive che si possono incontrare nell’adeguare pienamente gli edifici esistenti a standard concepiti per il nuovo. La norma privilegia il conseguimento di un miglioramento concreto delle condizioni abitative rispetto all’applicazione rigida e talvolta irrealizzabile di parametri numerici. La valutazione del “sostanziale miglioramento” è rimessa all’amministrazione, che dovrà verificare in concreto il risultato dell’intervento. In tale prospettiva, la locuzione “ esse non sono vincolanti ” appare al Collegio dirimente, atteso che non determina un’automatica disapplicazione delle norme regolamentari in presenza di un intervento migliorativo, ma introduce una deroga di carattere eccezionale, la cui applicazione è rimessa a una valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

Ad avviso del Collegio, in sostanza, la richiamata previsione regolamentare non attribuisce al privato una pretesa ad ottenere la deroga ogniqualvolta sia prospettato un miglioramento igienico, ma implica che l’Amministrazione sia chiamata a valutare, caso per caso, se l’intervento proposto realizzi effettivamente un “ sostanziale miglioramento della situazione igienica preesistente ” tale da giustificare la non applicazione delle prescrizioni regolamentari di carattere generale.

La stessa formulazione della norma, che subordina la non vincolatività delle regole a una condizione (“ qualora l’intervento comporti… ” ), conferma che non si tratta di una previsione autoapplicativa, ma di una clausola di flessibilità che richiede un apprezzamento tecnico-amministrativo, anche alla luce dell’interesse pubblico sotteso alle norme igienico-sanitarie.

Nel caso di specie, la superficie utile dell’unità immobiliare oggetto di intervento è pari a 9,98 mq (oltre a 1,09 mq di bagno), ben al di sotto della soglia minima di 28 mq prevista dall’art. 96 del Regolamento Edilizio. L’intervento, pur migliorando le condizioni igieniche del servizio, non è stato ritenuto idoneo dal Comune per giustificare la deroga al requisito minimo di abitabilità. In sostanza, l’esiguità della superficie è stata ritenuta dall’Amministrazione una causa strutturale di inidoneità dell’alloggio.

In sostanza, la previsione regolamentare secondo cui le norme “non sono vincolanti” in presenza di un prospettato miglioramento igienico non impone un obbligo automatico di deroga in capo al Comune, ma gli attribuisce un potere valutativo.

Per tutto quanto sopra esposto, il motivo deve essere disatteso.

Il secondo e il terzo motivo di ricorso, possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi.

Il ricorrente, in sintesi, lamenta, da un lato, la violazione degli artt. 3, 10 e 21- nonies della L. 241/1990, sotto il profilo del difetto di motivazione, dell’istruttoria e della violazione delle garanzie partecipative, dall’altro, la violazione dei principi di affidamento, buona fede e collaborazione, sanciti dall’art. 1, co. 2-bis, L. 241/1990 e dall’art. 97 Cost.

Le censure sono fondate e meritano accoglimento.

Dall’esame degli atti di causa risulta che la comunicazione di avvio del procedimento di inefficacia della SCIA (8.10.2024) era motivata esclusivamente dalla presunta mancanza di atti o documenti comprovanti l’esistenza della destinazione abitativa originaria dell’unità immobiliare, senza alcun riferimento alla questione della superficie minima di 28 mq prescritta dall’art. 96 del Regolamento Edilizio. Il ricorrente, in risposta, ha prodotto memorie e documentazione storica (atti di fabbrica del 1881, accatastamento del 1947) per comprovare la legittimità della destinazione d’uso.

Il provvedimento finale di inefficacia della SCIA (31.10.2024), invece, ha fondato la propria motivazione esclusivamente sulla violazione dell’art. 96 del Regolamento Edilizio (superficie inferiore a 28 mq), senza più menzionare la questione della destinazione d’uso e senza dare conto delle osservazioni e dei documenti prodotti dal ricorrente.

Ad avviso del Collegio, tale modus procedendi si pone in contrasto con i principi di partecipazione procedimentale e di contraddittorio, sanciti dagli artt. 7 e 10 della L. 241/1990, nonché con il principio, ribadito dalla giurisprudenza, secondo cui la garanzia partecipativa assume rilievo ogniqualvolta la mancata partecipazione abbia impedito al privato di apportare utili elementi alla valutazione amministrativa.

Inoltre, l’introduzione di un nuovo motivo ostativo (violazione dell’art. 96 RE) solo nel provvedimento finale, senza averlo previamente contestato nell’avvio del procedimento e senza aver consentito al ricorrente di controdedurre, integra una violazione dell’art. 10-bis L. 241/1990, che impone all’Amministrazione di comunicare tempestivamente al privato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, consentendogli di presentare osservazioni e documenti prima dell’adozione del provvedimento negativo.

Inoltre, il provvedimento impugnato è stato adottato oltre il termine di 30 giorni dalla presentazione della SCIA, quando i lavori risultavano già ultimati. In tali casi, in applicazione dell’art. 21- nonies L. 241/1990, il potere di annullamento d’ufficio può essere esercitato solo in presenza di un attuale e concreto interesse pubblico, che deve essere specificamente motivato, e previa comparazione con l’affidamento ingenerato nel privato dal decorso del termine e dall’inerzia amministrativa.

Nel caso di specie, il provvedimento si limita a richiamare genericamente il mancato rispetto delle norme edilizie (art. 96 RE), senza alcuna motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione del titolo, né sulla prevalenza di tale interesse rispetto all’affidamento maturato dal ricorrente, che aveva presentato la SCIA, ottenuto il parere favorevole dell’ATS e realizzato le opere confidando nella legittimità del proprio operato. La motivazione si risolve, pertanto, in una formula stereotipata e apparente, inidonea a soddisfare il requisito di cui all’art. 21- nonies L. 241/1990, come interpretato dall’Adunanza Plenaria n. 8/2017 e dalla giurisprudenza amministrativa.

Infine, l’inerzia e la successiva condotta dell’Amministrazione hanno ingenerato nel ricorrente un legittimo affidamento sulla stabilità del titolo abilitativo, rafforzato dal parere favorevole dell’ATS e dalla realizzazione delle opere. L’intervento tardivo e fondato su motivazioni nuove e non previamente contestate si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, sanciti dall’art. 1, co. 2-bis, L. 241/1990 e dall’art. 97 Cost.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il provvedimento impugnato risulta viziato per violazione delle garanzie partecipative, difetto di motivazione rafforzata e lesione del legittimo affidamento, con conseguente accoglimento del secondo e terzo motivo di ricorso. Resta fermo che, come già rilevato in sede di rigetto del primo motivo, la disciplina regolamentare attribuisce all’Amministrazione spazi di discrezionalità nella valutazione delle deroghe ai requisiti edilizi; tuttavia, tale discrezionalità deve essere esercitata nel rispetto delle regole procedimentali e dei principi di buona amministrazione, che nel caso di specie risultano violati.

Il provvedimento impugnato deve pertanto essere annullato, con obbligo dell’amministrazione di riesaminare la situazione concreta nel rispetto dei principi sopra evidenziati.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

EL AT, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

GI TT, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI TT	EL AT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.