Pubblicato il 02/04/2026

N. 01554/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02787/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2787 del 2025, proposto da
TO Re, RO UZ, RL NO, ZA HA, NI UN, OS IA SA, rappresentati e difesi dall'avvocato Claudio Venghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Motta Visconti, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Franco Ferrari, Francesco Ferraro, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, via Larga, 23;

per l'annullamento

della delibera di Giunta comunale n. 57 del 28.05.2025, nonché di tutti gli atti e i provvedimenti conseguenti, connessi e collegati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Motta Visconti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il dott. RO AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il provvedimento impugnato il Comune di Motta Visconti ha disposto l’apertura al transito veicolare della Via Ungaretti, nel tratto compreso tra i numeri civici 1 e 12, in cui si affacciano le proprietà dei ricorrenti, in precedenza riservata al passaggio pedonale e ciclabile, e chiusa da una sbarra.

L’Ente Locale resistente si è costituito in giudizio, insistendo per il rigetto del ricorso, in rito e nel merito.

All’udienza pubblica del 5.2.25 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I) In via preliminare, il Collegio dà atto che la strada oggetto del presente giudizio è stata realizzata in forza di una convenzione tra i proprietari dei lotti ove oggi essa ricade, c.d. “frontisti”, stipulata in data 14.10.1969, in cui veniva tra l’altro riconosciuto un “diritto di passo e transito con qualsiasi mezzo come se fosse pubblica via”, in favore dei proprietari dei mappali 66 c, 66 d, 66. All’epoca della sua realizzazione la strada era a fondo cieco, in quanto da un lato erano ancora presenti campi coltivati, e negli anni successivi, il Comune ha realizzato a propria cura e spese l’impianto di pubblica illuminazione e i lavori di asfaltatura.

Nel corso degli anni, le aree limitrofe alla Via Ungaretti erano oggetto di urbanizzazione, cosicché il PRG del 1994 ne prevedeva a nord il prolungamento, verso le nuove aree di trasformazione, al fine di collegarle con la Via Circonvallazione.

Con nota n. 582 del 28.7.1995 i frontisti chiedevano al Comune l’“installazione precaria di una sbarra mobile lungo l’asse trasversale di Via Ungaretti”, precisando che avrebbero lasciata un’apertura per il libero transito pedonale, che veniva tuttavia respinta.

Successivamente, con ordinanza n. 43 dell’8.7.1997, veniva disposta “la chiusura al transito dei veicoli sul tratto di Via Ungaretti dal numero civico 1 al numero civico 12, eccezione fatta per i veicoli dei residenti compresi tra i numeri civici sopracitati, per l’accesso alle rispettive proprietà” consentendo il solo “collegamento pedonale e ciclabile tra le aree di espansione a nord ed il nucleo urbano a sud del tratto di Via Ungaretti esistente”.

Con la delibera D.G.C. n. 218 del 25.6.1997 veniva approvata una nuova convenzione in cui, all’art. 1 lett. a), si richiamava l’ordinanza n. 43/97 cit., dando atto che il P.R.G. all’epoca vigente attribuiva alla strada una destinazione pubblica. Detta convenzione veniva poi stipulata in data 20.10.1997 (n. 34/97).

In data 17.3.1999, il Comune autorizzava l’installazione di una sbarra mobile, al fine di consentire il transito dei soli veicoli dei frontisti.

Il provvedimento in questa sede impugnato, ha nelle premesse evidenziato che la situazione urbanistica e viabilistica è mutata nel corso del tempo, in particolare, a seguito dell’approvazione del Piano di Governo del Territorio con la Deliberazione di Giunta Comunale n. 74 del 15.12.2008, che ha riorganizzato le previsioni per la zona a nord di Via Ungaretti, e ha introdotto nuove necessità legate allo sviluppo urbano e alla viabilità. Il nuovo PGT ha poi previsto un significativo sviluppo, modificando le previsioni contenute in quello del 1994, in particolare espandendo la zona edificata a nord di Via Ungaretti, con la previsione di nuove residenze e di strutture pubbliche tra cui un plesso scolastico, con conseguente aumento del traffico veicolare e della necessità di un collegamento viario più ampio e funzionale per servire i nuovi edifici.

Premesso quanto precede, il provvedimento impugnato prosegue evidenziando l’esigenza di creare un anello di circolazione e un accesso viabilistico adeguato in relazione alla presenza del nuovo plesso scolastico a nord-est, ed alla crescente urbanizzazione della zona, al fine di rendere il flusso del traffico fluido e sicuro, ed evitare congestionamenti, mentre la circonvallazione esistente, che ha un solo accesso verso le zone di espansione a nord, con la Via Giuseppe Verdi, è insufficiente a gestire il traffico per come è aumentato.

Quanto al contenuto dispositivo, il provvedimento impugnato ha revocato la predetta delibera n. 218/97 cit., unitamente alla convenzione dalla stessa approvata, disponendo conseguentemente la “riapertura al transito del traffico veicolare”.

II.1) In via preliminare, il Collegio dà atto che, sebbene l’accertamento della proprietà pubblica o dedita all'uso pubblico di una strada sia rimessa alla competenza del giudice civile, involgendo un diritto soggettivo, laddove ciò costituisca il presupposto per l'adozione del provvedimento contestato, come ha avuto luogo nel caso di specie, ciò non eccede l'ambito della competenza del giudice amministrativo.

In applicazione dell’art. art. 8 c.p.a., sussiste infatti la giurisdizione del giudice amministrativo allorquando l’accertamento dell'esistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada o della sua demanialità, sia esclusivamente finalizzato a stabilire se i provvedimenti comunali siano o meno legittimi, come statuito da C.S., Sez. VII, 23.9.2022, n. 8225, in una fattispecie analoga a quella per cui è causa, in cui l'oggetto giudizio era l'ordine di rimozione di paletti che precludevano il passaggio, rispetto al quale, l'accertamento della proprietà comunale o dell'uso pubblico del terreno costituiva questione incidentale scrutinabile dal giudice amministrativo. Analogamente, per T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 6.8.2025, n. 1284, laddove oggetto della controversia sia un provvedimento autoritativo adottato anche sul presupposto dell’appartenenza alla mano pubblica di una strada, in via principale, non viene in rilievo un accertamento circa la sua natura, pubblica o privata, ovvero l’esistenza di una servitù di passaggio, ma l’esercizio di un potere, sul presupposto della natura pubblica della strada.

In conclusione, ai sensi dell’art. 8 c.p.a., nella presente controversia, il giudice amministrativo ha il potere di accertare incidenter tantum la natura pubblica o privata della strada su cui si controverte, costituendo tale questione un presupposto degli atti sottoposti al suo esame in via principale.

II.2) Ancora in via preliminare, il Collegio deve scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale, per non essere stato notificato ad alcun controinteressato, come invece richiesto dall'art. 41 c.p.a.

Premesso che nel processo amministrativo i controinteressati, per essere qualificati tali, non devono essere necessariamente nominativamente menzionati, essendo sufficiente che siano agevolmente identificabili sulla base della lettura dell'atto stesso (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 1.3.2018, n. 342), nel caso di specie, come detto, il provvedimento impugnato è motivato in relazione al fatto che il PGT abbia espanso la zona edificata a nord di Via Ungaretti, con la previsione di nuove residenze e di strutture pubbliche tra cui un plesso scolastico, con conseguente aumento del traffico veicolare, e della necessità di un collegamento viario più ampio e funzionale per servire i nuovi edifici.

Il provvedimento impugnato non ha pertanto individuato i portatori di interessi qualificati alla sua conservazione, limitandosi invece, come detto, a motivare le ragioni di natura urbanistica che ne hanno reso opportuna l’adozione, con riferimento alle esigenze di una collettività indifferenziata presente in una determinata area, peraltro descritta in termini generici.

III.1) Con il primo motivo, i ricorrenti deducono la violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 4 della L. n. 241/1990, dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990, dell’art. 1375 c.c, difetto d’istruttoria e carenza di motivazione, violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza e sviamento, lamentando l’assenza di relazioni e perizie istruttorie volte a dimostrare l’effettivo maggior volume di traffico veicolare.

III.2) Sotto altro profilo, i ricorrenti sostengono che non possa essere revocata una Convenzione che costituisca un contratto ex art. 11 L. n. 241/90 in sostituzione del provvedimento, in assenza della sottoscrizione dell’altra parte ovvero degli odierni ricorrenti.

III.3) Con il secondo motivo, i ricorrenti chiedono che il Tribunale effettui un accertamento incidentale della natura giuridica della strada, ai fini di verificarne la proprietà, deducendo inoltre la violazione dell’art. 1032 c.c., in materia di modalità di costituzione delle servitù.

III.4) Con il terzo motivo, i ricorrenti lamentano la violazione del Codice della Strada e del D.M. 5.11.2001 con riferimento al “calibro e le dimensioni della strada, l’assenza di marciapiedi e di pista ciclabile, così come la creazione di una nuova intersezione pericolosa (tra via A. Negri, via Circonvallazione e via Ungaretti)”.

In particolare, i ricorrenti richiamano il punto 4.1.1 del D.M. 5.11.2001, secondo cui, per le strade ivi indicate, nel cui ambito rientrerebbe anche quella oggetto del presente giudizio, “occorrerà prevedere un marciapiede”.

III.5) Con l’ultimo motivo, i ricorrenti evidenziano come né nel Piano Urbano Traffico, né nel PGT né nel Piano Urbano di Mobilità Sostenibile, sia prevista la riapertura al traffico veicolare del tratto di via Ungaretti civici 1-12.

IV) Il Collegio ritiene fondato il secondo motivo, che ha carattere assorbente rispetto agli ulteriori.

IV.1) La strada oggetto del presente giudizio appartiene ai proprietari “frontisti” che l’hanno realizzata in forza della citata convenzione stipulata in data 14.10.1969, in cui si prevedeva che la parte acquirente dei terreni ivi menzionati, avrebbe adibito una porzione di terreno a tale destinazione.

Negli anni successivi, non risulta mai essere stato adottato alcun provvedimento, da parte del Comune o di altri enti, che ne abbia trasferito la proprietà, che è pertanto rimasta in capo ai predetti acquirenti.

Pur rimanendo in mano privata, la strada è stata tuttavia adibita al passaggio pubblico, e quantomeno dal 1997, al solo traffico ciclo-pedonale.

La predetta Convenzione n. 34/97, dopo avere dato atto che le spese per la realizzazione della strada furono a suo tempo sostenute dai privati (v. lett a), dovendosi pertanto ritenere che la stessa sia di loro proprietà, ne afferma la destinazione al passaggio pubblico (lett c ed f), sebbene con esclusione del traffico veicolare (art. 1).

IV.2) Premesso quanto precede, il Collegio richiama il principio di tassatività dei modi di costituzione delle servitù sancito dall'art. 1032 c.c., per affermare che, in assenza della corresponsione dell'indennità dovuta ai sensi degli articoli 1032 e 1053 del c.c., sia in occasione dell’adozione del provvedimento in questa sede impugnato che in precedenza, deve escludersi che, nell’ambito della vicenda per cui è causa, sussistano provvedimenti amministrativi che abbiano costituito il titolo per la costituzione di una servitù, non essendo in particolare tale l’ordinanza n. 43/97 cit.

IV.3) La servitù di passaggio oggetto del presente giudizio è stata invece costituita in via negoziale, in forza della predetta Convenzione n. 34/97, o comunque, per usucapione.

Per giurisprudenza pacifica, la costituzione su una strada privata di una servitù di uso pubblico può avvenire alternativamente a mezzo della cd. “dicatio ad patriam”, costituita dal comportamento del proprietario di un bene che metta spontaneamente ed in modo univoco il bene a disposizione di una collettività indeterminata di cittadini, producendo l'effetto istantaneo della costituzione della servitù di uso pubblico, ovvero attraverso l’uso del bene da parte della collettività indifferenziata dei cittadini, protratto per il tempo necessario all'usucapione, come ha avuto luogo nel caso di specie (V. C.S., Sez. V, 24.5.2007, n. 2618).

IV.4) Il provvedimento in questa sede impugnato, nella parte in cui ha revocato le delibera n. 218/97 cit., unitamente alla convenzione dalla stessa approvata, non è pertanto idoneo ad incidere sulla servitù di passaggio, che come detto, aveva la sua fonte in un atto negoziale, e non in un provvedimento amministrativo, e in ogni caso, nell’usucapione, derivante dal comportamento protrattosi nel tempo da parte della collettività.

IV.5) Ulteriormente, il provvedimento impugnato non poteva rendere la servitù più gravosa, consentendo il traffico veicolare in luogo di quello ciclo pedonale, in violazione dell’art. 1063 c.c., secondo cui, “l’estensione e le modalità di esercizio della servitù sono determinate dal titolo”.

Per giurisprudenza costante, la servitù di passo carrabile si differenzia infatti da quella di passaggio pedonale per la maggiore ampiezza del suo contenuto, perché, condividendo con quest'ultima la funzione di consentire il transito delle persone, soddisfa l'ulteriore esigenza di trasporto con veicoli di persone e merci da e verso il fondo dominante, conseguendone che, dall'esistenza della servitù di passaggio pedonale, non può desumersi l'esistenza di quella di passo carrabile, né il passaggio a piedi costituisce atto idoneo a conservare il possesso della servitù di passaggio con automezzi (V. ad es. Cass. Civ. Sez. II, 23.7.2018, n. 19483 che ha ritenuto che l'avvenuto esercizio di un passaggio solo a piedi per il tempo necessario ad usucapire non valesse a costituire una servitù di transito carrabile).

V.1) In contrario non rilevano gli argomenti sollevati dalla difesa comunale nelle proprie memorie.

In primo luogo, l'iscrizione negli elenchi delle strade comunali, non può pregiudicare le situazioni giuridiche attinenti alla proprietà del terreno e al suo regime giuridico, essendo invece necessario, per l'attribuzione del carattere di demanialità comunale ad una via privata, che con la destinazione della strada all'uso pubblico concorra l'intervenuto acquisto, da parte dell'ente locale, della proprietà del suolo relativo, per effetto di un contratto, in conseguenza di un procedimento d'esproprio, per effetto di usucapione o dicatio ad patriam, ecc.(C.S., Sez. II, 9.4.2025, n. 2996), che come detto, nel caso di specie non ha avuto luogo.

In sostanza, ai fini della qualifica di una strada come pubblica, non è elemento da solo sufficiente la sua inclusione nell'elenco delle strade comunali, stante la sua natura dichiarativa e non costitutiva (Cass. Civ., Sez. II, 7.4.2023, n. 9548).

V.2) Analogamente, ai fine della classificazione di una strada come pubblica o privata, non sono determinanti le risultanze catastali, rilevando piuttosto le condizioni effettive in cui il bene si trova, atte a dimostrare la sussistenza della natura pubblica o privata della stessa (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 1.12.2021, n. 7717).

V.3) Da ultimo, è infondata la domanda di accertamento dell’usucapione in favore del Comune del diritto di proprietà, considerato che, come espressamente dato atto dalla stessa difesa della resistente, ciò richiede, tra l’altro, “il disconoscimento anche implicito di ogni contrario diritto del proprietario”, che nel caso di specie non ha avuto luogo, avendo gli atti comunali dato atto della proprietà privata della strada (v. lett a convenzione n. 34/97 cit.).

In conclusione, il ricorso va pertanto accolto.

Quanto alle spese, sussistono giusti motivi per compensare le stesse tra le parti in considerazione della complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate, salvo il rimborso del contributo unificato in favore dei ricorrenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nelle camere di consiglio dei giorni 5 febbraio 2026 e 19 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

AR OS, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

RO AT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO AT	AR OS

IL SEGRETARIO