Pubblicato il 03/02/2026

N. 00350/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00487/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 487 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Franco Campo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Paceco, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Girolamo Rubino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del Settore Urbanistica, Territorio, Ambiente e Sviluppo Economico n. prot. -OMISSIS-, con il quale il Comune di Paceco ha respinto la richiesta del ricorrente di adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42bis D.P.R. n. 327/2001 di un terreno che l'amministrazione comunale ha occupato con la realizzazione di opere per la trasformazione ed utilizzazione come sede viaria;

- di ogni altro atto o provvedimento, presupposto, conseguente o comunque connesso ed in atto non conosciuto;

NONCHE' PER L'ACCERTAMENTO E LA DECLARATORIA

dell'obbligo del Comune di Paceco di esercitare i poteri di cui all'art. 42bis D.P.R. n. 327/2001 per rimuovere la situazione di illiceità ex art. 2043 c.c. sino ad ora mantenuta con l'occupazione sine titulo del terreno del ricorrente, operata con la sua trasformazione in sede viaria o, in alternativa, dell'obbligo di restituire al proprietario l'anzidetto terreno con la rimozione delle opere che vi ha realizzato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Paceco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. LO LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il signor -OMISSIS-, odierno ricorrente, è proprietario del terreno ricadente in c.da “-OMISSIS- del Comune di Paceco, identificato in catasto dal foglio n. -OMISSIS- mq per donazione dei propri genitori con atto in Notaio G. Fodale n. rep. 137.256 del 24/06/1981. Tale terreno è utilizzato come sede stradale per collegare la via -OMISSIS-ed alcuni anni addietro è stato reso pienamente funzionale all’utilizzazione viaria con l’esecuzione delle necessarie opere di sistemazione della sede stradale e dei marciapiedi. L’area in parola, tuttavia, non è mai stata espropriata ed acquisita al patrimonio comunale.

Con istanza assunta al protocollo comunale in data 3/11/2023 al n. 23674 il ricorrente chiedeva all’amministrazione di definire la situazione prima descritta mediante l’attivazione del procedimento per l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001, operando la quantificazione dell’indennizzo dovuto al proprietario sulla base della predetta disposizione per l’utilizzazione senza titolo del bene privato a scopi di pubblica utilità.

Precisa al riguardo che il comune aveva rilasciato al ricorrente ed ai suoi genitori la concessione edilizia n. -OMISSIS- per la realizzazione di tre palazzine all’angolo, tra la -OMISSIS-, su un terreno contiguo a quello ora trasformato in strada. Nell’ambito del procedimento definito con il rilascio del predetto titolo edilizio il Sig. -OMISSIS-ed i suoi genitori avevano reso in data 17.09.1981 dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà con la quale destinavano all’uso pubblico un tratto di terreno loro appartenente (quello oggetto del presente giudizio) confinante con il terreno da edificare, con la precisazione, tuttavia, che rimaneva fermo il diritto di proprietà privata degli stessi e che il comune non era autorizzato ad eseguire opere di urbanizzazione sullo stesso tratto. Si costituiva per tal verso un diritto di passaggio in favore dell’intera collettività, ma non era trasferito al comune il diritto di proprietà dell’area gravata dalla costituita servitù di passaggio pubblico.

Con nota del Settore Urbanistica, Territorio, Ambiente e Sviluppo Economico n. prot. -OMISSIS- l’amministrazione ha respinto l’anzidetta istanza asserendo che “... il perdurare dell’uso continuato del tratto stradale per oltre 30 anni, aperto al pubblico transito dal 1986, ha determinato per il comune di Paceco l’acquisizione del diritto di proprietà su quel bene tramite l’istituto dell’usucapione”.

Con ricorso depositato il 12.04.2024, il ricorrente ha impugnato il predetto provvedimento sulla scorta dei seguenti motivi di diritto: ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI PRESUPPOSTI - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1158 c.c. - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 .

Nella prospettazione del ricorrente, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per eccesso di potere perché adottato in mancanza dei presupposti, visto che l’occupazione sine titulo del terreno non è utile per il maturare dell’usucapione e, comunque, sussisterebbe la falsa applicazione dell’art. 1158 c.c., poiché la trasformazione del terreno del ricorrente con la realizzazione dell’infrastruttura stradale è avvenuta da meno di venti anni. Sussisterebbe, parimenti, la violazione dell’art. 42 bis, D.P.R. n. 327/2001, poiché tale disposizione non offre altra alternativa all’amministrazione occupante tra l’adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis e la restituzione del terreno, previa riduzione al pristino stato.

In accoglimento del ricorso, il ricorrente chiede quindi che il provvedimento impugnato sia annullato, con conseguente declaratoria dell’obbligo dell’amministrazione comunale di esercitare i poteri di cui all’art. 42 bis, D.P.R. n. 327/2001, per rimuovere la situazione di illiceità sino ad ora mantenuta con l’occupazione illecita del terreno del ricorrente e la sua trasformazione in sede viaria o, in alternativa, di restituire al proprietario l’anzidetto terreno con la rimozione delle opere realizzate.

Il Comune di Paceco, costituitosi in giudizio il 24.04.2024, ha affidato le sue difese alla memoria del 23 dicembre 2025 e – contestata la sussistenza di una reale occupazione sine titulo , stante la destinazione al pubblico transito impressa dal proprietario con la dichiarazione del 17.09.1981 – ha concluso che l’ente non potrebbe essere condannato alla restituzione del bene per cui è causa o all’acquisizione dello stesso ai sensi dell’art. 42 bis cit., poiché l’area deve ritenersi acquisita al patrimonio comunale: a) in forza della concessione edilizia rilasciata alla ditta odierna ricorrente; b) per usucapione; c) per dicatio ad patriam .

All’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026, previo deposito di memoria di replica di parte ricorrente, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

Tanto premesso in fatto, il ricorso appare fondato.

Col provvedimento impugnato, il Responsabile del Settore Urbanistica, Territorio, Ambiente e Sviluppo Economico del Comune di Paceco, nel riscontrare l’istanza di parte ricorrente del 3/11/2023, ha negato l’esistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento di acquisizione coattiva previsto dall’art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 e la quantificazione dell’indennizzo, sulla base dei seguenti principali assunti:

1) la Concessione Edilizia n° -OMISSIS- per la realizzazione delle tre palazzine all’angolo tra la -OMISSIS- sarebbe stata rilasciata a seguito dell’impegno del proprietario ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria del tratto stradale contiguo, le quali avrebbero dovuto essere ultimate e cedute al Comune prima del rilascio del certificato di abitabilità;

2) il perdurare dell’uso continuato del tratto stradale per oltre 30 anni, aperto al pubblico transito dal 1986, avrebbe determinato per il Comune di Paceco l’acquisizione del diritto di proprietà su quel bene tramite l’istituto dell'usucapione.

I superiori assunti, ulteriormente sviluppati dalla memoria difensiva dell’ente, sono non di meno sprovvisti di fondamento giuridico-fattuale, come di seguito spiegato.

In via preliminare, occorre precisare, a scanso di equivoci, che il ricorrente non ha mai negato la sussistenza del diritto pubblico di passaggio sul terreno che il Comune, con iniziativa unilaterale non concordata con il proprietario e senza avviare una procedura espropriativa, ha successivamente trasformato in strada ed ha pure ammesso in ricorso che la sussistenza di tale diritto incide sul valore dell’area da assumere a riferimento per la determinazione dell’indennizzo che il Comune dovrà riconoscere ex art. 42 bis, D.P.R. n. 327/2001.

Il presente giudizio non ha ad oggetto, invero, l’esistenza della servitù di pubblico transito sul fondo in questione, la quale è pacificamente ammessa dal ricorrente, ma concerne la trasformazione del terreno gravato dalla servitù pubblica di passaggio mediante l’esecuzione di opere pubbliche che al momento della costituzione dell’anzidetta servitù i proprietari avevano esplicitamente vietato all’ente locale e l’obbligo del comune di porre rimedio a detta trasformazione mediante l’applicazione dell’istituto dell’acquisizione “sanante” o, per meglio dire, “coattiva” ex art. 42bis D.P.R. n. 327/2001. Rispetto all’oggetto del giudizio, i rilievi di parte resistente si rivelano pertanto non del tutto pertinenti, e in ogni caso – come si vedrà più avanti – non decisivi al fine di spiegare un eventuale acquisto per usucapione del fondo oggetto di trasformazione in capo all’amministrazione comunale.

Ebbene, precisato quanto sopra, il Collegio rileva in primo luogo come non risulta assistito da alcun elemento probatorio l’assunto per cui la Concessione Edilizia n° -OMISSIS- per la realizzazione delle tre palazzine all’angolo tra la -OMISSIS- sarebbe stata rilasciata a seguito dell’impegno del proprietario ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria del tratto stradale contiguo, sempre di sua proprietà, e che le stesse avrebbero dovuto essere realizzate dal titolare della concessione edilizia per essere poi cedute al Comune.

Invero, da nessun atto prodotto dall’amministrazione si desume, sia pure implicitamente, che la cessione dell’area in discussione costituisse condizione per il rilascio del titolo edilizio o, comunque, fosse prevista in connessione con la realizzazione dell’intervento edilizio assentito. Dalla concessione, al contrario, risulta che il comune nel 1986 ebbe ad incassare 11.166.500 lire per oneri di urbanizzazione e 10.277.000 lire per costo di costruzione; un contributo concessorio, dunque, complessivamente pari a 21.443.500 lire nel computo del quale non è stata prevista alcuna decurtazione in ragione dell’esecuzione diretta di opere di urbanizzazione, come la strada.

Non consta, in altre parole, che il Comune abbia subordinato il rilascio della concessione edilizia all’assunzione dell’obbligo da parte del proprietario di eseguire opere di urbanizzazione né vi è traccia documentale di un atto unilaterale d’obbligo del privato a eseguire le medesime opere contemporaneamente alle costruzioni oggetto di licenza edilizia ai sensi dell’art. 31, comma 4, L. 1150/1942 (oggi, art. 12, d.p.r. 380/2001) e a scomputo totale o parziale del contributo di costruzione (art. 11, L. n. 10/1077, oggi art. 16, comma 2, d.p.r. 380/2001), che risulta essere stato al contrario interamente versato, anche per la quota relativa agli oneri di urbanizzazione.

In secondo luogo, non sono persuasive le argomentazioni addotte dall’amministrazione resistente al fine di negare l’esistenza di una condotta di occupazione sine titulo rilevante ai sensi dell’art. 42 bis, d.p.r. 380/2001 in relazione al diritto di pubblico transito concesso dallo stesso proprietario del fondo.

Secondo la difesa comunale, non sarebbe stata posta in essere alcuna occupazione illegittima, perché il Comune avrebbe solo realizzato attività di messa in sicurezza dell’area che era destinata all’uso pubblico come sede viaria. Le immagini tratte da Google Earth e versate in atti dal ricorrente, tuttavia, restituiscono una diversa rappresentazione dei luoghi, evidenziando come, tra luglio 2016 e luglio 2019, l’area interessata sia stata modificata con la realizzazione di una sede viaria asfaltata, in luogo del preesistente fondo in pietrame, nonché dei marciapiedi e della pubblica illuminazione.

Ebbene, come ricordato, il ricorrente aveva dichiarato, nella dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà del 17.09.1981, di non autorizzare “ il Comune di Paceco ad eseguire opere di urbanizzazione sullo stesso tratto ”, pur riconoscendone l’uso pubblico e consentendone l’apertura al pubblico transito, sicché la realizzazione di tali opere sul terreno è avvenuta non solo sine titulo (in quanto il diritto di pubblico transito non comprende anche il diritto di realizzare costruzioni sull’altrui fondo gravato di servitù pubblica di passaggio, che resta pur sempre di proprietà privata), ma addirittura contro la volontà manifestata dall’avente diritto.

Come ha stabilito il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana nella sentenza n. 93 del 23/01/2023, il potere acquisitivo previsto al comma 1 dell’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001 sorge “… in tutti i casi in cui un fondo sia modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, del tutto a prescindere dal fatto che tale ‘modifica’ sia irreversibile o meno ” e, nel caso di specie, non si può negare che gli interventi eseguiti dall’amministrazione abbiano comportato la materiale trasformazione dell’area, esorbitando dalle facoltà connesse all’esercizio del diritto di servitù pubblica e in mancanza di alcun atto autoritativo idoneo a incidere sul diritto di proprietà del privato, sicché risulta integrato il presupposto giuridico-fattuale per l’esercizio del potere di acquisizione “coattiva” normativamente regolato.

In terzo luogo, non può convenirsi con la tesi dell’Amministrazione secondo cui l’area de qua sarebbe stata acquisita a titolo originario per usucapione, posto l’utilizzo da oltre un trentennio da parte del Comune per scopi di pubblico passaggio dal 17 settembre 1981 ed in ogni caso dal rilascio della concessione edilizia del 1986, di tal ché l’acquisto postumo del diritto di proprietà ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 risulterebbe logicamente incompatibile con l’intervenuto acquisto retroattivo del medesimo diritto a titolo di usucapione.

In proposito occorre chiarire che il possesso è definito dall’art. 1140 c.c. come “ il potere sulla cosa che si manifesta in un’attività corrispondente all’esercizio della proprietà o di altro diritto reale ”. Il possesso consta quindi di due elementi: l’uno, di tipo oggettivo, rappresentato dal potere di fatto sulla cosa ( corpus possessionis ), comune anche alla detenzione; l’altro, di natura soggettiva, rappresentato dall’intenzione di tenere la cosa come propria e di utilizzarla di conseguenza ( animus rem sibi habendi ).

Il possesso, inoltre, non si rapporta solo al diritto di proprietà, ben potendo la situazione di fatto instaurata sulla cosa dal possessore corrispondere anche solo all’esercizio di diritti reali minori e non necessariamente al diritto di proprietà. Quest’ultima sottolineatura è utile al fine di inquadrare correttamente la modalità operativa dell’istituto dell’usucapione, quale modo di acquisto a titolo originario della proprietà e di altri diritti reali di godimento che si realizza mediante il possesso continuato del bene per il periodo di tempo stabilito dalla legge, fissato in particolare in venti anni per l’acquisto della proprietà e di altri diritti reali su beni immobili.

L’art. 1158 c.c. dispone al riguardo: “ La proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali sui beni medesimi si acquistano in virtù del possesso continuato per venti anni ”. In considerazione, tuttavia, del fisiologico rapportarsi del possesso, quale situazione di fatto, al diritto di proprietà o ad altro diritto reale, l’art. 1164 c.c. (rubricato “Interversione del possesso”), precisa: “ Chi ha il possesso corrispondente all’esercizio di un diritto reale su cosa altrui non può usucapire la proprietà della cosa stessa, se il titolo del suo possesso non è mutato per causa proveniente da un terzo o in forza di opposizione da lui fatta contro il diritto del proprietario. Il tempo necessario per l’usucapione decorre dalla data in cui il titolo del possesso è mutato ”. La norma in esame preclude in tal modo l'usucapione della proprietà da parte di chi ha inizialmente esercitato il potere di fatto corrispondente ad un diritto reale su cosa altrui, salvo successivo mutamento del titolo del possesso.

Ne consegue che il periodo ultratrentennale di esercizio, da parte della collettività amministrata e del Comune, del diritto di pubblico transito successivamente alla costituzione della servitù di uso pubblico con atto del proprietario del fondo del 17 settembre 1981 non costituisce periodo utile ai fini dell’usucapione, in quanto il possesso sulla cosa costituisce in questo caso mera manifestazione del diritto reale di servitù concesso dal proprietario.

Piuttosto, nel caso di specie, il primo atto da cui si potrebbe desumere il mutamento del titolo del possesso (c.d. interversione del possesso) è ravvisabile nella determina n. 201 del 15/11/2017 con la quale il Comune di Paceco ha approvato il progetto esecutivo dei lavori di messa in sicurezza della via -OMISSIS-, poiché è con tale delibera che per la prima volta il Comune manifesta la volontà di esercitare poteri sulla res corrispondenti a quelli del proprietario ed eccedenti quelli connessi al mero esercizio della servitù di pubblico transito ( animus rem sibi habendi ), mentre la materiale apprensione della res per la realizzazione dei detti lavori di “messa in sicurezza” della strada ( corpus possessionis ) si è avuta nel mese di agosto 2018 per essere poi gli stessi lavori ultimati nel mese di dicembre dello stesso anno (v. determina del Settore Lavori Pubblici n. 187 del 11/11/2019).

L’amministrazione non ha provato, pertanto, di avere effettivamente esercitato prima del 10 agosto 2018 (data di avvio dell’occupazione del fondo di proprietà privata per i lavori di trasformazione e messa in sicurezza) alcun potere di fatto sull’area in discussione corrispondente all’esercizio del diritto di proprietà, di tal ché non risulterebbe allo stato decorso il periodo utile (venti anni) per usucapire il bene ex art. 1158 c.c..

A ogni modo, come chiarito in giurisprudenza, “ l'occupazione di un fondo sine titulo da parte della pubblica amministrazione e conseguente trasformazione da parte della stessa di un bene privato, integrando un illecito permanente, non è utile ai fini dell'usucapione atteso che diversamente si rischierebbe di reintrodurre nell'ordinamento interno forme di espropriazione indiretta o larvata, tenendo anche presente che l'apprensione materiale del bene da parte della P.A., al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante, non può essere qualificata idonea ad integrare il requisito del possesso utile ai fini de quibus ” (Cons. Stato, Sez. IV 12/07/2022 n. 5872; idem Cons. Stato, Sez. IV 06/11/2020 n. 6833).

Quanto sopra evidenzia che, nel caso di specie, nessun termine utile per l’usucapione da parte dell’amministrazione comunale è in concreto decorso, non potendosi all’uopo considerare, per le ragioni viste in precedenza, né il periodo di occupazione sine titulo per l’esecuzione dei lavori di “messa in sicurezza” compiuti nel 2018 (che in ogni caso sarebbe di per sé insufficiente a coprire il periodo minimo di venti anni richiesto dalla legge) né il periodo pregresso di esercizio della servitù di pubblico transito.

Ne consegue l’illegittimità della nota del Settore Urbanistica, Territorio, Ambiente e Sviluppo Economico n. prot. -OMISSIS-, la quale va annullata con correlativo onere dell’autorità amministrativa di rideterminarsi (alla stregua delle considerazioni di cui sopra in ordine all’utilizzazione per scopi di interesse pubblico e in mancanza di un provvedimento di esproprio di un bene ancora attualmente di proprietà privata) sull’istanza del ricorrente del 3/11/2023 con delibera del consiglio comunale, quale organo competente per l’adozione dei provvedimenti di acquisizione di cui alla lett. l) dell’art. 42, co. 2, D. Lgs. n.267/2000, ai quali è da ricondurre anche l'ipotesi di acquisto di immobili disciplinata dall' art. 42-bis del D.P.R. n. 327/01 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 10/05/2018 n. 2810).

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo sulla base dei parametri previsti dal d.m. n. 55/2014, tenuto conto del valore indeterminabile della controversia e della media complessità delle questioni giuridiche affrontate, avendo riguardo ai minimi tariffari e senza tener conto della fase istruttoria in quanto nessuna attività difensiva rilevante è stata concretamente svolta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla la nota del Settore Urbanistica, Territorio, Ambiente e Sviluppo Economico n. prot. -OMISSIS- con gli effetti conformativi precisati in motivazione.

Condanna il Comune di Paceco al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in € 2.000,00 (euro duemila/00) per compensi, oltre spese forfettarie, I.V.A. e C.P.A. come per legge, e oltre contributo unificato se e in quanto versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

FA TE, Presidente

LO LO, Primo Referendario, Estensore

Andrea Illuminati, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO LO	FA TE

IL SEGRETARIO