Pubblicato il 23/03/2026

N. 00565/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00590/2025 REG.RIC.

N. 00592/2025 REG.RIC.

N. 00909/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 590 del 2025, proposto da
ER EC, IA EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Demartis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alghero, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Masala, Valeria Paola Cubeddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EO IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Maria Lei, Michele Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 592 del 2025, proposto da
ER EC, IA EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Demartis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alghero, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Masala, Valeria Paola Cubeddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EO IO, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 909 del 2025, proposto da
EO IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Maria Lei, Michele Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alghero, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Masala, Valeria Paola Cubeddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ER EC, IA EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Demartis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 590 del 2025:

previa sospensione,

1) della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi provvedimento unico no2568 del 16/07/2020 con il quale il responsabile del Suape Bacino Suap del Comune di Alghero autorizza il contro-interessato EO IO, alla realizzazione di un progetto di demolizione e ricostruzione di una palazzina in via Francesco Petrarca n.7b-9; ed il correlato verbale della Conferenza dei Servizi del 25/06/2020;

2) della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi Provvedimento unico no 3225 del 15/09/2021 con il quale il Responsabile del Suape Bacino Suap Comune di Alghero autorizza il contro-interessato EO IO la alla realizzazione di una variante in corso d'opera del citato provvedimento unico n. 2568/2020;

3) della richiesta di proroga di EO IO del termine per la fine dei lavori (dal 21 giugno 2024 al 20/12/2026) autorizzati con i provvedimenti sopra indicati; si impugna sia la richiesta di proroga in data 21/3/2024 che la relativa ricevuta rilasciata dal SUAPE in data 22/3/2024 e tutti i relativi allegati costituenti il relativo titolo abilitativo esplicito implicito o tacito che pure si impugna (quanto all'elenco degli allegati alla proroga , per quanto rileva oltre ai due provvedimenti unici sopra impugnati, risulta solo il documento denominato "TrasmissioneVerificaEnti") ;

4) le norme di attuazione della ZONA B, le norme di attuazione del PRG (Piano Regolatore Generale, vedi art. 11 per l'altezza di metri 21) ed il regolamento edilizio, tutte del Comune di Alghero ed ogni altro regolamento o direttiva comunale o regionale, nella parte in cui : a) derogano all'altezza massima degli edifici in zona B fissata dall'art. 8 del D.M. n. 1444/1968 ; b) stabiliscono che il vano scale non superiore a m. 2.50 di altezza non é computabile nel calcolo dei volumi (art. 42 regolamento edilizio);

5) ove occorra:

-della comunicazione di inizio dei lavori presentata al SUAPE del Comune di Alghero da EO IO in data 21/6/2021 con la quale si comunica l'inizio dei lavori relativi al provvedimento unico no2568 del 16/07/2020 e la eventuale ricevuta di tale comunicazione da parte del SUAPE, sconosciuta ai ricorrenti;

- della comunicazione di variazione della impresa esecutrice dei lavori autorizzati e prorogati con i provvedimenti sopra indicati, presentata dal IO al Suape in data 24/01/2025 e l'eventuale ricevuta di tale comunicazione da parte del SUAPE, sconosciuta ai ricorrenti;

- delle due comunicazioni in data 4/4/2025 e 15/4/2025 del SUAPE del Comune di Alghero - in risposta alla duplice diffida del legale dei ricorrenti che invita il Comune ad annullare gli atti oggi impugnati - con le quali l'ente prima trasmette gli atti al settore edilizia privata senza nulla decidere e poi dichiara di essere incompetente a decidere, laddove intese come conferma o legittimità degli atti oggi impugnati e sopra indicati o comunque lesive dei ricorrenti.

quanto al ricorso n. 592 del 2025:

dei medesimi atti e provvedimenti impugnati con il ricorso n. 590/2025;

quanto al ricorso n. 909 del 2025:

per l'annullamento, previa sospensiva

1) della determinazione del Dirigente del Settore 4 - Pianificazione e Valorizzazione Territoriale e Ambientale, Servizio 4 - Edilizia Privata n. 2011 del 25 luglio 2025 (doc. all. n. 1) con la quale si è dichiarata la decadenza dei provvedimenti unici n. 2568 del 16 luglio 2020 e n. 3225 del 15 settembre 2021;

di tutti gli atti connessi, collegati, conseguenti antecedenti o successivi, comunque lesivi degli interessi del ricorrente, ivi inclusi per quanto possa occorrere:

2) della nota dell'Ufficio Vigilanza Edilizia del Comune di Alghero prot. n. 37746 del 9 maggio 2025 (doc. all. n. 2);

3) della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 38762 del 13 maggio 2025 (doc. all. n. 3);

4) della nota dell'Ufficio Vigilanza Edilizia del Comune di Alghero prot. n. 62059 del 25 luglio 2025 (doc. all. n. 4).

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Alghero, di EO IO, di ER EC e di IA EL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. ER EC e IA EL, con i ricorsi n.r.g. 590-592/2025 (di identico contenuto) hanno trasposto davanti a questo T.A.R., a seguito dell’opposizione formulata dal controinteressato EO IO, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe e, tra questi, della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi (provvedimento unico nº2568 del 16/07/2020) con il quale il responsabile del Suape Bacino Suap del Comune di Alghero ha autorizzato il controinteressato alla realizzazione di un progetto di demolizione e ricostruzione di una palazzina in via Francesco Petrarca n.7b-9.

1.1. In punto di fatto, i ricorrenti hanno esposto di essere proprietari di un attico con terrazzo vista mare al centro del Comune di Alghero situato a poche decine di metri dal mare; l'erigendo edificio autorizzato dal Comune di Alghero con gli atti impugnati (nel luglio 2020, variante con aumento di un piano settembre 2021, infine proroga di 30 mesi nel marzo 2024) sarà realizzato in aderenza al loro terrazzo, con la conseguenza che i ricorrenti in luogo della vista mare, vedranno un muro.

2. Degli impugnati atti e provvedimenti i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I. la violazione dell’art. 15 del DPR n. 380/2001 . In sintesi, i ricorrenti hanno evidenziato come i lavori non siano iniziati - come invece fittiziamente dichiarato - nel giugno 2021 ma soltanto a fine gennaio 2025. Ne conseguirebbe, a loro giudizio, che non essendo iniziati i lavori entro il termine decadenziale di un anno previsto dal citato art. 15, l’inefficacia o illegittimità dei titoli edilizi impugnati e delle relative proroghe.

II. La violazione dell’art. 42 del Regolamento edilizio del Comune di Alghero, l’errata applicazione della nozione di costruzione e l’illegittimità del regolamento edilizio e degli atti impugnati. Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti hanno lamentato il mancato computo, nella volumetria complessiva, del volume del vano scale, che per pacifica giurisprudenza sarebbe escluso dai volumi tecnici, ed il cui calcolo, fra l'altro, determinerebbe il superamento degli indici volumetrici allora ed oggi autorizzabili. A voler ritenere, invece, che il regolamento comunale possa autorizzare tale volume, i ricorrenti ne hanno evidenziato a sua volta l’illegittimità per contrasto con la normativa statale.

III. l’illegittimità del provvedimento unico a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 17 della legge regionale n. 1/2021 (che aveva prorogato l’art. 30 della l.r. n. 8/2015) e in ragione dell’incostituzionalità anche della precedente proroga del 31 dicembre 2020. I ricorrenti hanno rilevato come l'aumento volumetrico ottenuto con il secondo progetto in variante nel settembre 2021 derivi dall’applicazione di una norma e di un meccanismo di proroga dichiarati incostituzionali. Stante la pacifica retroattività della dichiarazione di incostituzionalità, dovrebbe ritenersi illegittimo il secondo provvedimento unico del settembre 2021, avendo lo stesso applicato la disciplina dichiarata incostituzionale, cioè l'art. 30 ed il relativo aumento premiale.

IV. la violazione dell’art. 8 del DM 1444/1968, del piano attuativo della zona B. Infatti, a giudizio dei ricorrenti, il progetto approvato supererà in altezza la loro palazzina, in contrasto con quanto stabilito dalla normativa nazionale (DM 1944/1968 art. 8), laddove la legge regionale consente solo la deroga in altezza alla normativa comunale e regionale. Inoltre, sarebbero illegittime anche le norme di attuazione (del piano attuativo della zona B o del PRG), laddove autorizzano l'altezza di metri 21 (cioè sette piani fuori terra come autorizzato con il secondo progetto) in violazione della citata normativa nazionale.

V. la violazione dell’art. 39, commi secondo e terzo, della l.r. n. 8/2015. Ciò in quanto il premio volumetrico autorizzato per la demolizione dell'immobile a destinazione commerciale è regolato dall'art. 39 della legge regionale 8/2015 e sarebbe stato approvato in assenza della necessaria delibera del Consiglio comunale o della determinazione da parte dell’ufficio tecnico comunale.

VI. l’illegittimità del calcolo della volumetria premiale ai sensi dell’art. 30 della l.r. n. 8/2015, nonché l’errata applicazione del concetto di unità immobiliare . Con il sesto motivo di impugnazione, i ricorrenti hanno osservato rilevano sia errato il premio volumetrico autorizzato per la palazzina a destinazione residenziale in quanto dagli atti è visibile una sola unità immobiliare e non due; é infatti concessa una premialità massima per ogni "unità immobiliare", moltiplicando le quali si moltiplica la volumetria massima, il cui calcolo peraltro sarebbe comunque errato (126 invece di 140 metri cubi).

3. Il controinteressato EO IO e il Comune di Alghero e si sono costituiti in giudizio rispettivamente in data 11 luglio 2025 e 14 luglio 2025. Con la memoria depositata il 25 luglio 2025, l’Amministrazione comunale ha dato atto dell’adozione della determina n. 2011 del 25.07.2025 mediante la quale il Dirigente ha dichiarato la decadenza dei provvedimenti autorizzativi del controinteressato in ragione del mancato inizio dei lavori entro il termine annuale di decadenza.

3.1. Con ordinanze del 30 luglio 2025 e del 12 novembre 2025 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito delle istanze cautelari proposte dai ricorrenti.

4. Con ricorso iscritto al n.r.g. 909/2025 EO IO, in qualità di proprietario della pertinenza a destinazione commerciale (denominata: “Ex Esattoria”) sita in Alghero nella via Francesco Petrarca, ai civici 7/B-9, oltreché di parte del giardino, distinto in Catasto al foglio 71, part. 301 e sub. 11, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la determinazione del Dirigente del Settore 4 - Pianificazione e Valorizzazione Territoriale e Ambientale, Servizio 4 - Edilizia Privata n. 2011 del 25 luglio 2025 con la quale è stata dichiarata la decadenza dei provvedimenti unici n. 2568 del 16 luglio 2020 e n. 3225 del 15 settembre 2021.

Come si evince dalla lettura del provvedimento impugnato, l’Amministrazione comunale ha constatato il mancato inizio dei lavori di cui al provvedimento unico n. 2568/2020 entro un anno dal suo rilascio, con la conseguenza decadenza ex lege dal titolo autorizzativo, nonché della successiva variante in corso d’opera autorizzata con il provvedimento unico n. 3225/2021. La comunicazione di proroga, infine, presentata dal ricorrente in data 21 marzo 2024, è stata ritenuta nulla in quanto riferita ad un titolo già decaduto.

4.1. In punto di fatto, il ricorrente ha esposto:

- di avere proposto, in data 26 marzo 2020, un progetto di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, lettera d, del DPR n. 380/2001, esteso a tutti gli edifici presenti nel lotto urbanistico, che prevedeva la ristrutturazione con riqualificazione edilizia ed energetica attraverso demolizione e ricostruzione della pertinenza commerciale, con incremento volumetrico derivante oltreché dalla volumetria residua del lotto, anche, dalla ristrutturazione con efficientamento energetico della Villa e della stessa pertinenza commerciale;

- che tale progetto è stato approvato con il provvedimento unico n. 2568/2020;

- di avere iniziato i lavori in data 21 giugno 2021, comunicandolo all’Amministrazione comunale, dando priorità ai lavori di ristrutturazione ed efficientamento energetico della Villa, provvedendo anche alla demolizione di alcuni tramezzi, alla rimozione degli impianti, degli infissi interni e dei sanitari, eseguendo tali lavorazioni entro un anno dal rilascio del provvedimento unico;

- che, successivamente, il Comune ha approvato il progetto di variante in corso d’opera, rilasciando il provvedimento unico n. 3255/2021;

- di aver comunicato, in data 21 marzo 2024, la richiesta di proroga, senza ricevere alcun riscontro dal Comune;

- che, in data 13 maggio 2025, l’Amministrazione ha comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dai titoli edilizi, concluso con l’adozione del provvedimento impugnato.

5. Degli impugnati atti e provvedimenti il ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I . la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento, l’erroneità dei presupposti assunti a fondamento della determinazione. In sintesi, il ricorrente ha osservato che l’Amministrazione si è limitata ad una ricognizione parziale dell’area oggetto dei lavori, che non le ha permesso alcun apprezzamento né dei lavori interni, né delle ulteriori situazioni sintomatiche, quale è lo stoccaggio degli inerti all’interno della pertinenza e, più in generale, delle opere di demolizione complessivamente svolte idonee a dimostrare l’effettiva e concreta volontà di esercitare lo ius aedificandi. In buona sostanza, l’Amministrazione si sarebbe limitata a rilevare, dall’esterno, la mancata demolizione della pertinenza commerciale, senza considerare che il titolo autorizzativo era relativo alla ristrutturazione con riqualificazione edilizia ed energetica e ricostruzione della pertinenza commerciale, ossia un intervento ben più complesso della mera demolizione di quest’ultima. Infine, il ricorrente ha evidenziato che alla data del 16 luglio 2021 erano state realizzate lavorazioni pari al 24% dell’importo totale;

II. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 del DPR n. 380/2001, sotto un diverso profilo. L’impugnato provvedimento, a giudizio del ricorrente, si fonderebbe sostanzialmente, sulla mancata demolizione della pertinenza commerciale entro l’anno dal rilascio del titolo edilizio, senza considerare i lavori eseguiti nella Villa e la circostanza per la quale la demolizione è prevista per il solo primo edificio e nessuno dei due provvedimenti unici rilasciati dal Comune resistente indicava tale intervento come necessariamente primario nel cronoprogramma dei lavori, sicché non vi sarebbe alcun obbligo di iniziare le attività edilizie proprio da tale demolizione;

III. l’eccesso di potere per contraddittorietà. Ciò in quanto l’Amministrazione resistente avrebbe omesso di considerare che un mese dopo l’avvio dei lavori, il ricorrente aveva presentato una domanda di variante in cui lo stesso Comune di Alghero aveva dato atto dell’avvenuto avvio dei lavori;

IV. l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Il ricorrente ha esposto che a supporto della tesi del mancato inizio dei lavori, il Comune ha richiamato la “Immagine estratta da Google Street View, datata maggio 2023. Con la freccia rossa è indicato il fabbricato da demolire”, nonostante la giurisprudenza amministrativa (anche di questo T.A.R) non riconosca pieno valore probatorio a tali strumenti, ma al più indiziario da considerare congiuntamente ad altre prove provenienti da altre fonti. Nel caso in esame, l’Amministrazione non ha fornito, nella sua relazione istruttoria, alcuna foto o rilievo derivante dal sopralluogo asseritamente svolto.

6. Il Comune di Alghero si è costituito in giudizio, in data 5 novembre 2025, per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare. IA EL e ER EC si sono costituiti in giudizio, a loro volta, per resistere all’accoglimento del ricorso.

6.1. All’esito dell’udienza camerale del 12 novembre 2025, con l’accordo delle parti, il Collegio ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare

6.2. Con separate istanze, tutte le parti hanno domandato la riunione dei procedimenti nrg 590/2025, 592/2025 e 909/2025 o, quantomeno, la prioritaria definizione di tale ultimo procedimento.

7. All’udienza pubblica del 11 marzo 2026, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm.. tutti e tre i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione, ai sensi dell’art. 70 del cod. proc.amm, dei ricorsi n.r.g. 592/2025, 909/2025 al n.r.g. 590/2022, in conformità alla richiesta delle parti e in ragione della identità oggettiva e soggettiva delle due cause.

2. Venendo al merito, è logicamente pregiudiziale, come emerso anche nel corso della discussione nella pubblica udienza, la definizione della domanda caducatoria presentata da EO OR nei confronti del provvedimento mediante il quale il Comune di Alghero ha dichiarato la sua decadenza dai titoli edilizi conseguiti per la realizzazione dell’intervento edilizio già descritto in parte motiva.

Ebbene, tale domanda non è fondata.

Occorre premettere che il Collegio intende allinearsi all'indirizzo della giurisprudenza amministrativa, che si richiama anche ai sensi dell’art. 88 cod. proc. amm., che occupandosi del concetto di effettivo inizio dei lavori, rilevante ai fini della valutazione dei presupposti della decadenza del titolo edilizio, ha affermato come lo stesso deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all'entità ed alle dimensioni dell'intervento edilizio così come programmato e autorizzato, e ciò all'evidente scopo di evitare che il termine per l'avvio dell'edificazione possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici, e quindi non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione (v. Cons. Stato, Sez. IV, 30 settembre 2013 sentenza n. 4855).

In buona sostanza, il rispetto del termine di inizio lavori si desume dagli indizi rilevati sul sito dell'intervento (T.A.R. Toscana, Sez. III, 30 ottobre 2018 n. 1426; T.A.R. Toscana, Sez. III, 20 giugno 2022 n. 817) mediante un approccio fattuale consapevole del “significato elastico” della stessa nozione di inizio lavori (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 17 marzo 2021 n. 860). In questo quadro, la giurisprudenza si esprime a favore dell'individuazione dell'inizio lavori nelle attività tali da evidenziare l'effettiva volontà di realizzare l'opera (Cons. Stato, Sez. V, 22 novembre 1993 n. 1165) affermando, tra le tante ipotesi affrontate, che ad esempio tale inizio non sia configurabile per effetto della sola esecuzione dei lavori di sbancamento e senza che sia manifestamente messa a punto l'organizzazione del cantiere, con la sussistenza di altri indizi che dimostrino il reale proposito di proseguire i lavori sino alla loro ultimazione (v. Cons. Stato, Sez. IV, 3 ottobre 2000 sentenza n. 5242; anche Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2013 sentenza n. 3823, laddove si specifica che “La recinzione del cantiere, l'apposizione del cartello dei lavori e il semplice “spianamento” del terreno non sono attività idonee a configurare l'inizio dei lavori tale da impedire la decadenza della concessione edilizia. A tal fine, infatti, l'inizio dei lavori può ritenersi sussistente solo a seguito dello sbancamento del terreno e della messa a punto del cantiere, attività tali da evidenziare l'effettiva volontà di realizzare l'opera”) .

2.2. All’interno delle coordinate concettuali ed ermeneutiche finora tracciate, è quindi necessario procedere ad un accertamento concreto che, tenendo conto delle caratteristiche e delle dimensioni dell’opera da realizzare, consenta di verificare se le opere svolte dal IO, entro l’anno di decadenza dal rilascio del primo titolo autorizzativo, possano configurare o meno un effettivo inizio dei lavori.

2.3. Procedendo in tal senso, si osserva che il provvedimento unico n. 2658/2020 (a cui hanno fatto seguito la variante del 2021 e la proroga concessa nel 2024) ha autorizzato la realizzazione di un complesso intervento edilizio funzionale alla costruzione di una palazzina di sei piani, previa demolizione e ricostruzione di una delle due unità edilizie presente sull'area ed avente destinazione commerciale per una cubatura complessiva della palazzina di metri cubi 898, 27 composta da: a) una prima quota - pari a metri cubi 161,15 - relativa al residuo indice fondiario e cioè alla cubatura residua ottenuta detraendo dalla capacità edificatoria massima del lotto la cubatura dei due edifici esistenti, uno a destinazione commerciale e l'altro a destinazione abitativa; b) una seconda quota -pari a metri cubi 317,56 - costituita dalla volumetria del citato immobile commerciale da demolire; c) la terza quota - pari a metri cubi 419,60 – di carattere premiale prevista dalla legge regionale n. 8/2015 e successive modificazioni, per l’efficientamento energetico.

2.4. In data 21 giugno 2021, ossia trenta giorni prima del decorso del termine annuale di decadenza dal rilascio del permesso unico, EO IO ha comunicato l’inizio dei lavori all’Amministrazione comunale.

2.5. Dalla lettura del provvedimento impugnato, e dagli atti istruttori ad esso relativo, si evince che alla data del 16 luglio 2021 (e cioè prima della scadenza annuale del termine per l’inizio lavori), erano state eseguite opere esclusivamente all’interno dell’edificio “Villa” preesistente: “[…] 1. di accantieramento con posizionamento della segnaletica e installazione del quadro elettrico di cantiere ed alimentazione dal punto di fornitura elettrica. Per le attività iniziali, il cantiere risultava naturalmente confinato dal muro perimetrale e dalle murature esistenti, all’interno delle quali sono state create delle aree per lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti prima del conferimento a discarica; 2. di installazione del sistema ibrido per la generazione del calore per la climatizzazione invernale/estiva e la produzione di acqua calda sanitaria nella Villa; 3. di installazione di n. 8 ventilconvettori a parete per la climatizzazione invernale/estiva della Villa; 4. di sostituzione degli infissi esterni della Villa con nuovi infissi in PVC ad alto isolamento termico acustico, resasi necessaria una volta verificate, nella fase successiva alla approvazione del progetto da parte del Comune, che per le caratteristiche termiche reali dell’edificio non era sufficiente la sola sostituzione della caldaia a gasolio esistente per poter garantire i passaggi di classe energetica necessari ed indispensabili all’ottenimento della premialità volumetrica; 5. propedeutiche e necessarie alla demolizione comprendenti: a. Rimozione degli impianti termici, elettrici ed idrico-sanitario inclusi tubazioni, sanitari, cavi, frutti etc. a servizio della Ex-Esattoria, con parziali demolizioni di murature e tramezzi interni al fine di recuperare cavidotti e tubazioni sotto traccia, segregazione dei materiali pronti per il conferimento a discarica; b. Smontaggio, nei locali del piano interrato, della caldaia esistente e della cisterna di gasolio a servizio dell’impianto termico degli immobili del lotto (sia della Villa che della Ex Esattoria), con segregazione dei materiali pronti per poterli trasportare al di fuori del piano interrato e per il conferimento a discarica; c. Segregazione dei materiali di sgombero dei locali della Ex-Esattoria per il conferimento a discarica” (v. nota dell’Ufficio di vigilanza edilizia comunale del 25 luglio 2025).

Il IO, dal canto suo, ha affermato, nel procedimento e nel presente giudizio, che le lavorazioni elencate erano propedeutiche all’esecuzione della sopraelevazione e alla realizzazione dei nuovi volumi, nonché la loro rilevanza economica pari a circa il 24% dell’intervento totale.

2.6. Orbene, è opinione di questo Collegio che il provvedimento di decadenza resista a tutte le censure formulate dal ricorrente EO IO.

Infatti, l’Amministrazione ha correttamente considerato le lavorazioni sopra elencate come non idonee a manifestare la volontà di realizzare il complessivo intervento edilizio autorizzato. Sotto tale profilo, si ricorda che l’intervento consisteva nella realizzazione di una nuova palazzina alta 18 metri, di circa 900 m3 di volumetria, con la demolizione e ricostruzione di una costruzione esistente e con l’efficientamento energetico dell’intera unità immobiliare interessata. A fronte della consistenza dell’intervento complessivo da realizzare, il IO, entro l’anno di decadenza, non ha compiuto alcuna opera di organizzazione del cantiere, di demolizione, di sbancamento che potesse deporre per la sussistenza della volontà di realizzare le opere di demolizione e ricostruzione. Anzi, senza apporre alcun cartello di cantiere nel 2021 (circostanza pacifica in atti) che avrebbe avuto a sua volta un valore indiziario, ha svolto esclusivamente le lavorazioni interne alla Villa sopra elencate, non percepibili dall’esterno, dandovi avvio proprio a ridosso del decorso del termine annuale.

Non si vede, da un punto di vista logico ed organizzativo, quale fosse l’esigenza sottostante alla scelta di svolgere esclusivamente l’efficientamento energetico di una sola piccola porzione dell’erigendo edificio, cominciando proprio da tale profilo le opere autorizzate. Infatti, la premialità edilizia riconosciuta al IO, in applicazione della legge regionale n. 8/2015, presuppone l’efficientamento energetico dell’intera unità immobiliare, non di una sola parte. Conseguentemente, all’interno del complesso intervento edilizio volto a realizzare una palazzina di circa 900 metri cubi, appare del tutto illogico svolgere l’efficientamento energetico dell’esistente, prima della ricostruzione dell’intero edificio da efficientare nel suo complesso (in modo coerente, con l’utilizzo ragionevolmente dei medesimi criteri), quando ancora non è stata compiuta alcuna organizzazione di cantiere percepibile dall’esterno o opera di demolizione. Proprio le opere di demolizione, a giudizio del Collegio, avrebbero rappresentato l’elemento sintomatico della volontà di realizzare la nuova costruzione: infatti, è dalla demolizione dell’esistente che il IO ha conseguito buona parte della volumetria necessaria per la realizzazione del nuovo palazzo, che avrebbe dovuto efficientare, dal punto di vista energetico, nel suo complesso. Non si tratta, a ben vedere, di imporre al ricorrente un cronoprogramma dei lavori non previsto dai titoli autorizzativi; quanto piuttosto di assicurare che l’intervento di dipani secondo criteri logici e ragionevoli idonei a far percepire l’effettiva volontà di realizzare quanto è stato autorizzato.

In questo quadro, le opere esclusivamente interne da egli realizzate, senza alcuna lavorazione esteriore idonea a far neanche percepire l’esistenza di un cantiere, sono state poste in essere in data estremamente prossima alla scadenza del termine annuale di decadenza e non appare irragionevole quanto osservato dall’Amministrazione circa il fatto che tale scelta si spiega con la volontà del IO di usufruire della legge del superbonus 100% per cappotto e infissi, ecobonus 65% per pompe di calore e scaldacqua a pompa di calore, e bonus 50% per ristrutturazione edilizia. Non può deporre in senso contrario la rilevanza economica di tali lavorazioni, asseritamente pari al 24% del totale: anche a voler assumere per buona tale stima, la stessa può manifestare l’interesse del IO alla realizzazione di quelle opere effettivamente compiute sull’esistente, non la sua volontà di costruire nel complesso l’unità immobiliare autorizzata.

Si aggiunge, inoltre, che dall’istruttoria compiuta dal Comune è emerso che neanche nel 2023 vi era stata alcuna predisposizione del cantiere con inizio di lavorazioni di accantieramento e demolizione; le stesse hanno avuto inizio esclusivamente nel 2025, quando è stato apposto il relativo cartello di cantiere con l’indicazione dell’inizio dei lavori alla data del 24 gennaio 2025.

Il Collegio deve ulteriormente osservare come le considerazioni sinora svolte, che prescindono anche dal sindacato sull’effettivo svolgimento delle lavorazioni (contestata dai controinteressati), si basano sull’apprezzamento in fatto di quanto realizzato e di ciò che era stato realizzato, al fine di desumere se vi fosse o meno l’effettiva volontà del IO di costruire la complessiva unità immobiliare. E le conclusioni alle quali si è giunti non sono in alcun modo in contrasto con quanto affermato da questo stesso Collegio in ordine al fatto che: “la decadenza dal permesso di costruire non può essere disposta in ragione del mancato svolgimento di una lavorazione di cui l’Amministrazione stessa stabilisca, arbitrariamente, la priorità rispetto alle altre; al contrario, l’Amministrazione può determinarsi in tal senso qualora all’esito di un accertamento globale (che abbia ad oggetto tutti gli indizi rilevati sul posto, comprensivi del concentramento di mezzi e di uomini e quindi del complessivo impianto del cantiere) non emerga un serio e comprovato intento di esercitare il diritto ad edificare (v. in termini, Consiglio di Stato sez. V, 26/06/2024, n. 5635 e Consiglio di Stato sez. III, 03/05/2024, n. 4027)” (T.A.R. Sardegna, sez. II, 4 febbraio 2025, n. 74).

In tale precedente, richiamato dal IO a sostegno del proprio ricorso, questo Collegio ha ritenuto illegittimo il provvedimento di decadenza adottato dall’Amministrazione comunale sul presupposto che le opere di demolizione, effettivamente iniziate dal privato, avrebbero dovuto riguardare un diverso corpo edilizio rispetto a quello dal quale egli aveva iniziato la realizzazione del suo intervento. In quel caso, pertanto, pur a fronte di opere di demolizione (funzionali alla ricostruzione) effettivamente iniziate, l’Amministrazione aveva illegittimamente ritenuto di poter imporre anche il quomodo di svolgimento delle stesse. Si tratta, evidentemente, di una fattispecie non sovrapponibile a quella oggetto dell’odierno giudizio nel quale vengono in rilievo lavorazioni in alcun modo sintomatiche della volontà di demolire l’esistente e di ricostruirvi un nuovo edificio di 18 metri e di circa 900 m3 di volume.

2.7. Ebbene, dalle osservazioni sinora svolte consegue quanto segue.

2.7.1. In primo luogo, sono infondati tutti i motivi di impugnazione mediante i quali il IO ha variamente contestato il vizio istruttorio, la parzialità dell’accertamento compiuto dall’Amministrazione o l’utilizzo delle immagini estratte da Google Streetview (motivi I, II e IV). Come si è avuto modo di esporre, infatti, l’Amministrazione ha compiuto correttamente l’accertamento al quale era preposta prendendo in considerazione non soltanto quanto acquisito in fase di istruttoria, ma tutte le opere che lo stesso IO ha affermato di avere compiuto entro il termine decadenziale. Dal raffronto tra tali opere e il complesso intervento autorizzato, l’Amministrazione ha desunto, secondo criteri logici che questo Collegio condivide, l’assenza della volontà di realizzare l’opera autorizzata nel suo complesso, disponendo quindi la decadenza dai titoli autorizzativi. In questi termini, qualsiasi vizio attinente alla fase istruttoria o al materiale probatorio utilizzato risulta privo di rilievo, posto che le valutazioni dell’Amministrazione sono state svolte in rapporto a quanto lo stesso ricorrente ha affermato di avere realizzato.

2.7.2. Analogamente, non è condivisibile il terzo motivo di impugnazione, mediante il quale il ricorrente ha evidenziato di avere chiesto una variante al progetto, nel mese di luglio 2021 e che l’Amministrazione, in quel procedimento, ha riconosciuto l’avvenuto inizio dei lavori. Sul punto, è sufficiente affermare che l’Amministrazione non ha svolto, in quel caso, alcun accertamento istruttorio sull’effettività e sulla portata delle opere svolte, ma la presa d’atto della comunicazione di inizio lavori del giugno 2021. Ne deriva che in alcun modo, pronunciando successivamente la decadenza, l’Amministrazione può essere incorsa nel vizio di contraddittorietà e illogicità lamentato dal ricorrente.

3. In ragione di quanto finora esposto, il ricorso presentato dal IO deve essere rigettato. La legittimità del provvedimento di decadenza adottato dal Comune il 25 luglio 2025 degermina la sopravvenuta carenza di interesse in capo ai controinteressati EC e EL (ricorrenti nei giudizi n.r.g. 590-592/2025) alla decisione dei ricorsi da loro proposti per la caducazione dei titoli autorizzativi rilasciati al IO, essendo già stati travolti dal citato provvedimento amministrativo.

4. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi n.r.g. 590/2025, 592/2025 e 909/2025, come in epigrafe riuniti:

- rigetta il ricorso n. 909/2025;

- dichiara improcedibili i ricorsi n.r.g. 590/2025 e 592/2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO RU, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TO RU

IL SEGRETARIO