Pubblicato il 22/12/2025

N. 02810/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01133/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1133 del 2024, proposto da
HA RO AL, nato a [...], USA) il 06.04.1961, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Comandè e Andrea Augugliaro, entrambi con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Caltanissetta n. 2/d;

contro

Regione Siciliana, Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo, in persona dell’Assessore legale rappresentante pro tempore , rappresentato, difeso e domiciliato ope legis presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Mariano Stabile n. 182;
Comune di Santa LA, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento di diniego prot. n. 20240050621 del 14.06.2024, adottato dalla Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo, sulla domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica per le opere realizzate in difformità dal Nulla Osta rilasciato in data 04.08.1972 prot. n. 2786, su un immobile sito nel Comune di Santa LA, Strada Statale 113, n. 109, identificato al N.C.E.U. al Foglio 8, p.lla 500;

- ove occorra e per quanto di ragione, avverso il preavviso di parere contrario prot. n. 20240027870 del 02.04.2024 adottato dalla Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo;

- nonché avverso la perizia di stima prot. n. 20240006229 del 25.01.2024;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana, Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Dipartimento Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. IO BO e uditi per le parti i difensori, avvocato Agugliaro per parte ricorrente ed avvocato Sorrentino per l’Amministrazione resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1.1) Mercé atto di gravame incardinato ritualmente dinanzi questo Tribunale parte ricorrente ha domandato l’annullamento delle determinazioni specificate in epigrafe per i motivi seguenti:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 legge reg. n. 7/2019; violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis legge n. 241/1990; difetto di motivazione; difetto d’istruttoria; violazione dei principi del buon andamento e della trasparenza dell’azione amministrativa ;

II) Illegittimità del provvedimento impugnato per palese difetto d’istruttoria; violazione del principio del legittimo affidamento; eccesso di potere per contraddittorietà manifesta; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 42/2004; violazione e/o falsa applicazione del d.P.R. n. 31/2017 .

1.2) Per quel che concerne i fatti oggetto del decidere ha esposto di essere proprietaria (per acquisto a titolo derivativo tra vivi) di un’unità immobiliare, destinata a civile abitazione, identificata al N.C.E.U. del Comune di Santa LA al Foglio 8, part. 500 e consistente nella metà di un complesso edilizio, costituito da due differenti uu.ii., aderenti strutturalmente l’una all’altra, ciascuna delle quali suddivisa in tre piani “sottostrada”.

Ha aggiunto che il suddetto complesso è stato autorizzato, dal punto di vista paesaggistico, con Nulla osta n. 2786, rilasciato dalla Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo in data 04.08.1972. Esattamente, in virtù di tale determinazione della Soprintendenza, per l’u.i. in proprietà della parte ricorrente, è stato autorizzato un volume complessivo pari a mc 600,00.

Dal punto di vista edilizio, invece, l’autorizzazione alla costruzione del medesimo manufatto è stata rilasciata dal Comune di Santa LA con Nulla osta per l’esecuzione di lavori edili n. 48 del 16.10.1972.

Infine, in data 24.01.1985 ne è stata certificata l’agibilità/abitabilità.

Tuttavia, in fase di concreta realizzazione di tale complesso edilizio sarebbero stati commessi alcuni abusi edilizi, in particolare a ) la modifica del prospetto fronte est/sud del secondo livello “sottostrada”; b ) l’ulteriore modifica del prospetto fronte est/sud di un locale con funzione di deposito, al terzo livello “sottostrada”.

Al fine di regolarizzazione tali abusi è stata presentata - in data 28.06.2023 - istanza di N.O. paesaggistico in sanatoria ai sensi degli artt. 167, 181, d.lgs n. 42/2004, recante il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio .

L’esito del relativo procedimento è stato però sfavorevole per il ricorrente, dal momento che, dopo regolare preavviso di diniego ed acquisite le controdeduzioni di parte, l’istanza in discorso è stata denegata dalla Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo con le determinazioni gravate.

2) Costituitasi in giudizio l’Amministrazione soprintendizia, all’udienza pubblica del 18.11.2025 le parti presenti hanno rassegnato le loro conclusioni al Tribunale. Quindi la causa è stata trattenuta in decisione.

3.1) Il gravame di parte ricorrente è infondato sotto ogni profilo e, pertanto, meritevole di rigetto per le considerazioni, che seguono.

Con il primo motivo d’impugnazione è stata lamentata, sia sotto il profilo della violazione di legge, che sotto quello dell’eccesso di potere, la circostanza che l’Amministrazione soprintendizia si sarebbe sottratta all’obbligo – impostole per legge - di esaminare le deduzioni endoprocedimentali di parte sul preavviso di diniego; e che, di conseguenza, la medesima avrebbe omesso di esplicitare nella motivazione del provvedimento gravato le ragioni, per quali ha ritenuto non condivisibili le prospettazioni difensive del ricorrente.

Tale deduzione, tuttavia, è priva di pregio.

Dalla documentazione versata in atti dallo stesso ricorrente in data 09.08.2024 è dato evincere che mercé preavviso di diniego del 02.04.2024 la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo ha esplicitato le ragioni a fondamento del suo intendimento negativo sull’istanza di sanatoria paesaggistica, in considerazione del fatto che i manufatti realizzati consistevano in aumenti di volumetria e di superficie.

Si legge infatti nella detta nota soprintendizia: “Questa Soprintendenza…conferma quanto descritto nella Perizia di stima…per le motivazioni già espresse, ribadendo che: il progetto approvato da questo Ufficio con nota prot. 2786 del 04.08.1972, prevedeva una costruzione a pochi metri dal mare a due livelli fuori terra fronte mare ed un solo livello fuori terra fronte strada. Oggi l’originario progetto è completamente stravolto: i livelli fronte mare sono tre, in quanto il porticato è stato chiuso in muratura e vetro e costituisce un volume pieno annesso all’unità edilizia; il basamento di fondazione originario con altezza massima mt. 2.10 e minima mt 1.60 per una profondità di circa 5 mt., oggi è un nuovo piano vero e proprio, che ospita un locale definito di deposito più servizi e ripostiglio, con altezza costante di mt 2.70 per una profondità di circa 12 mt. I nuovi volumi realizzati e le nuove superfici annesse all’abitazione, anche se fossero rientranti urbanisticamente in volumi ammissibili, non solo non hanno i requisiti per essere ammessi all’accertamento della compatibilità paesaggistica, come normato dall’art. 167 del D.Lgs. 42/2004 ma, per altro, hanno modificato in maniera sostanziale l’originario impianto, sicuramente di minor impatto di quanto poi realizzato. Pertanto se ne ribadisce l’inammissibilità alla compatibilità paesaggistica e si invita il Comune a verificare, nell’ambito delle proprie competenze di vigilanza sul territorio, il ripristino dei luoghi”.

Come correttamente rilavato dall’Amministrazione intimata, l’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 42/2004, esclude la regolarizzazione paesaggistica dei lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, allorché gli stessi abbiano determinato la creazione di superfici utili o di volumi ovvero l’aumento di quelli legittimamente realizzati.

Invero, può essere ormai considerato come ius receptum l’orientamento interpretativo giurisprudenziale, secondo cui nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico sono ammessi a sanatoria soltanto i manufatti abusivi, che presentino le seguenti peculiarità: a ) si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo; b ) pur se realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio, le medesime siano comunque conformi alle prescrizioni urbanistiche; c ) tali opere siano il frutto di un intervento edilizio di restauro o di risanamento conservativo ovvero di manutenzione straordinaria; d ) rimanendo in ogni caso preclusa la regolarizzazione degli interventi, che abbiano implicato la realizzazione di nuove superfici o di nuova volumetria (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. VII, sent. 16.12.2024, n. 10117).

Nell’eventualità testé indicata sub d ), proprio come nel caso oggetto del decidere, l’adozione del provvedimento di diniego da parte della competente Soprintendenza è da considerarsi come un atto doveroso ed a contenuto vincolato (cfr. sul punto T.A.R.S. Catania, Sez. V, sent. 04.12.2024, n. 3980). La natura vincolata dell’atto gravato porta con sé il corollario della possibilità di adottare il medesimo in assenza degli incombenti sulla partecipazione procedimentale del destinatario, tant’è che quello del preavviso di diniego è stato ritenuto come non-doveroso ai fini dell’adozione di determinazioni soprintendizie di tal natura (cfr. sul punto T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, sent. 06.10.2020, n. 4281).

Dalle superiori premesse è possibile desumere la conclusione che gli oneri motivazionali richiamati dal ricorrente, tipici dei procedimenti amministrativi, in cui è doverosa la partecipazione dell’interessato, siano al contrario irrilevanti nella fattispecie oggetto del decidere; e che pertanto, anche volendo dare per assodato il loro mancato rispetto nel caso a mani, la loro violazione non incida affatto sulla legittimità delle determinazioni oggetto del decidere.

3.2) Con il secondo motivo di gravame parte ricorrente ha lamentato, sotto molteplici e diversi profili, che l’assunto fatto proprio dalla Soprintendenza BB.CC.AA., vale a dire la realizzazione in assenza di titolo legittimante di nuova volumetria e di nuova superficie in area sottoposta a vincolo paesaggistico, sia il frutto, in realtà, di un’errata valutazione del caso di lite da parte dell’Amministrazione.

Esattamente, è stato prospettato che l’abuso realizzato dovrebbe essere classificato tra le semplici modifiche dei prospetti – piuttosto che tra gli aumenti di volumetria - un tipo di abuso suscettibile di regolarizzazione ai sensi dell’art. 167 d.lgs. cit.

La Soprintendenza non avrebbe tenuto in considerazione, infatti, la circostanza – a dire di parte ricorrente decisiva - che la volumetria originariamente autorizzata dal Comune di Santa LA (per la quale, come detto, il N.O. paesaggistico era stato già rilasciato regolarmente) era pari a mc 600,00, di poco inferiore a quella accertata dalle Amministrazioni intimate nei piani primo e secondo “sottostrada” dell’edificio di parte ricorrente; non dovendosi tenere conto invece della cubatura del terzo piano “sottostrada” in considerazione della sua funzione pertinenziale e meramente accessoria dei vani principali dello stabile.

Lo scarto tra il volume autorizzato e quello realizzato, contenuto entro un margine del 2%, non sarebbe inoltre ostativo al rilascio del N.O. in sanatoria ai sensi di quanto disposto dal punto A.31 dell’Allegato A, d.P.R. n. 31/2017, recante il Regolamento d’individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica.

Ad ulteriore supporto della tesi in discorso parte ricorrente ha richiamato quanto attestato dal certificato di agibilità/abitabilità del fabbricato dell’immobile, dove è stato fatto esplicito riferimento (in relazione al secondo ed al terzo livello sottostrada) ad “ampi vani agibili” realizzati in conformità al progetto d’intervento edilizio autorizzato.

Sotto altro e concorrente profilo è stata dedotta l’erroneità dell’assunto della Soprintendenza intimata, (anch’esso esplicitato nel preavviso di rigetto, di cui sopra) secondo cui la valutazione di conformità del manufatto con la disciplina edilizia sarebbe qualcosa di diverso dalla valutazione di compatibilità paesaggistica della volumetria realizzata.

Non esisterebbe invero alcuna differenza tra la volumetria rilevante ai fini edilizi e quella presa in considerazione dalla disciplina sulla tutela paesaggistica.

Di talché sarebbe fallace l’argomentazione, fatta dall’Amministrazione intimata, secondo cui la supposta ammissibilità a fini edilizi della cubatura realizzata, attestata dal certificato di agibilità/abitabilità, non avrebbe alcuna implicazione sulle valutazioni paesaggistiche riservate alla competente Soprintendenza.

Infine, con particolare riferimento al terzo livello “sottostrada”, giudicato nell’atto impugnato come realizzato in totale difformità dai titoli edilizi e paesaggistici già rilasciati dalle Amministrazioni intimate, parte ricorrente ha lamentato che - anche sotto questo profilo - il diniego gravato sarebbe il frutto di un’erronea ricostruzione dei presupposti di fatto.

Sarebbe erroneo infatti quanto affermato dalla Soprintendenza di Palermo nel punto, in cui ha ritenuto che l’originario intervento edilizio non contemplasse, al piano in questione, la realizzazione di un vano da adibire a ricovero barche e locale di sgombero, come facilmente verificabile compulsando il grafico (allegato alla prima istanza di N.O. paesaggistico) della sezione longitudinale del corpo di fabbrica, in cui è rappresentato a tale livello del fabbricato un piano praticabile, caratterizzato dalla presenza di pilastri e colonne.

Altrettanto inesatta sarebbe la stima dell’ampiezza di tale locale fatta dall’Amministrazione. A fronte di un manufatto descritto dalla Soprintendenza come di “altezza costante di mt 2.70 e (di) profondità di circa 12 mt” (rispetto ad un’altezza autorizzata ricompresa in un range di metri 2,10/1,60 per una profondità di circa metri 5) i dati corretti sarebbero i seguenti: altezza metri 2,40 e profondità ml 11,36 x 5,88.

3.3) Ai fini dell’esame del motivo di gravame in discorso, il quale, al pari del precedente, è privo di ogni pregio, è utile riportare un passo della Relazione tecnica di parte ricorrente, a firma dell’ing. Giammona, versata in atti il 20.02.2025.

Si legge infatti in tale relazione: “Dai documenti sopra riportati – i titoli edilizi e paesaggistici - e dalla ripresa aerea eseguita dalla S.A.S. TD s.r.l. (Società Aerofotogrammetrica Siciliana Tecnologie digitali Palermo) nel Giugno 1976 (in particolare dall’ingrandimento del fotogramma n. 921 – strisciata 1) – anch’essa versata in atti - si deduce in maniera inequivocabile che l’immobile non venne mai edificato conformemente al progetto originario poiché, durante le fasi della sua realizzazione, venne modificato sia nel volume che nella sagoma con la conseguente variazione delle superfici interne ed esterne ed una difforme partitura della geometria dei prospetti…Nel dettaglio, le difformità eseguite in tale piano (il riferimento è al secondo livello sottostrada) , antecedenti al 1976, consistono: 1. Nella trasformazione dei due vani esistenti. La tipologia dei lavori eseguiti si configura come una trasformazione da superficie utile non residenziale in superficie utile. La superficie acquisita, infatti, rientra nella volumetria approvata, vuoto per pieno, dal Nulla Osta già rilasciato nel 1972, e pertanto l’abuso in oggetto non comporta una variazione della volumetria assentita. Da tali disegni (il progetto allegato alle istanze di C.E. ed N.O.) si potrebbe dedurre che il piano, possa essere stato concepito come un elemento edilizio praticabile, coperto, non aggettante e rientrante nella sagoma dell’edificio, la cui disposizione planimetrica si configura con due ampi vani aperti con tre arcate su due lati (fronte est e sud) e chiusi su gli altri due (muro di contenimento e divisorio con proprietà aliena). Nella diversa partitura dei prospetti attraverso la chiusura, realizzazione e trasformazione di alcune finestre, nel rispetto degli allineamenti, della geometria d’insieme e delle caratteristiche architettoniche e tipologiche dei materiali utilizzati. Tale abuso, attenendosi alla fisiologia ordinaria dell’organismo edilizio, rientra nella categoria d’intervento paesaggisticamente irrilevante riconducibile all’Allegato A del D.P.R. 31/17 (intervento escluso da autorizzazione paesaggistica in quanto riconducibile alla voce A2). (In ordine al terzo livello sottostrada) Dai grafici allegati agli atti autorizzativi non è presente, ad eccezione di una sezione longitudinale, una chiara planimetria da cui è possibile evincere quale fosse la previsione progettuale di questo livello. Da tale disegno si deduce che il piano, possa essere stato concepito, sin dall’origine, come un vano pertinenziale molto probabilmente adibito a ricovero barche, da cui deriva la grande apertura sul lato mare”.

3.4) Fatta questa premessa, non è fuor d’opera rilevare che i manufatti realizzati da parte ricorrente sembrano – sulla base della descrizione dei medesimi fatta dall’interessato mercé la succitata perizia di parte – degli abusi rilevanti non soltanto sotto il profilo paesaggistico, ma anche sotto quello edilizio.

Infatti, per quanto attiene alle opere realizzate al secondo piano “sottostrada”, vale a dire la chiusura integrale dello spazio di tale livello del fabbricato, con contestuale modifica della destinazione d’uso (da area non-residenziale a residenziale) sembra essersi al cospetto di un intervento edilizio di modifica di destinazione d’uso con opere, per il quale è richiesto ex lege apposito titolo edilizio.

Analoga osservazione può essere fatta in ordine al terzo livello “sottostrada”, dal momento che è possibile parlare di volume tecnico, non rilevante ai fini edilizi, soltanto quando si è in presenza di un’opera priva di qualsiasi autonomia funzionale - anche solo potenziale - in quanto destinata esclusivamente a contenere, senza possibilità di alternative, gli impianti serventi della costruzione principale per essenziali esigenze tecnico/funzionali della medesima (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. II Stralcio, sent. 27.01.2025, n. 1794).

Viceversa, giusto quanto è dato evincere dalla descrizione fattane dallo stesso ricorrente, il terzo livello “sottostrada”, a seguito dell’abuso edilizio ivi realizzato, è divenuto un’opera di dimensioni rilevanti, tanto da occupare in pianta lo stesso spazio dei piani soprastanti, destinati ad uso residenziale; ed al contempo un cespite con una propria destinazione, essendo finalizzata alla diretta fruizione del mare.

Ma è l’assunto di fondo del motivo in discorso, cioè quello secondo cui la nozione di volume dal punto di vista paesaggistico dovrebbe coincidere con la parallela nozione edilizia, ad essere non condivisibile.

Infatti, come ancora di recente ribadito dal Tribunale Amministrativo per la Lombardia, con considerazioni che l’odierno Collegio condivide e fa proprie, “Ai fini dell’art. 167, comma 4, d. lgs. n. 42/2004, rivestono un’indubbia rilevanza paesaggistica tutte le opere realizzate sull’area sottoposta a vincolo, anche se non vi sia un volume da computare sotto il profilo edilizio poiché le esigenze di tutela dell’area sottoposta a vincolo paesaggistico possono anche esigere l’immodificabilità dello stato dei luoghi. La ratio della differente rilevanza dei volumi di carattere tecnico in sede edilizia rispetto a quella paesaggistica risiede nel fatto che mentre nelle valutazioni di natura urbanistica attraverso il volume utile viene misurata la consistenza dei diritti edificatori, nei giudizi paesistici è utile soltanto il volume percepibile come ingombro alla visuale o come innovazione non diluibile nell’insieme paesistico” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, sent. 04.01.2023, n. 67 ed in senso conforme T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, sent. 01.02.2018, n. 712).

Di talché la prospettazione del ricorrente, secondo la quale non sarebbe stata realizzata volumetria in eccesso rispetto al pregresso titolo edilizio, non dovendosi tenere conto in fase di valutazioni demandate alla Soprintendenza BB.CC.AA. della cubatura propria del terzo piano “sottostrada”, è destituita di fondamento. Anche il volume di tale piano, avendo un impatto sul paesaggio circostante, è rilevante ai fini delle determinazioni riservate alla Soprintendenza.

A quanto detto va aggiunto che anche le modifiche, pacificamente apportate al secondo livello “sottostrada”, il quale, a fronte di una pregressa autorizzazione per la realizzazione di volumi “vuoto per pieno” , risulta oggi chiuso in modo permanente sui quattro lati, implicano la creazione di volumetria rilevante ai fini paesaggistici, stante il fatto che l’ingombro visivo del manufatto esistente è diverso da quello dell’opera a suo tempo autorizzata.

Anche con riguardo al profilo in discorso appaio illuminanti le considerazioni, sviluppate in una fattispecie analoga all’odierna, in una recente pronunzia del Giudice ambrosiano: “È illegittimo l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. n. 42/2004 relativo a una tettoia non provvisoria — avente dimensioni di circa 20 m di lunghezza, 2,40 m di profondità e 2,50 m di altezza — costituente estensione fisica del fronte di accesso a un supermercato e utilizzata quale deposito della merce dell’attività retrostante, in quanto tale intervento comporta un aumento di superficie e la realizzazione di volumi (percepibili) non rientranti nelle fattispecie tassativamente indicate dall’art. 167 cit., atteso che nelle valutazioni di natura paesistica assume rilievo il volume percepibile come ingombro alla visuale o come innovazione non diluibile nell’insieme paesistico” (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, sent. 29.04.2024, n. 1295).

In fase di valutazione paesaggistica della volumetria e della superficie di un manufatto si è dunque al cospetto di una valutazione differente rispetto a quella strettamente edilizia, che deve essere fatta obbligatoriamente prima della realizzazione dell’intervento edilizio.

La constatazione post factum della realizzazione di nuova volumetria ovvero di nuove superficie utile, con impatto sul valore paesaggistico da tutelare, implica, come anticipato, la doverosità del diniego di N.O. paesaggistico in sanatoria, stante l’inequivoco tenore dell’art. 167, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 42/2004.

Pertanto in modo del tutto corretto la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo, avendo accertato il ricorrere di tale presupposto, ha denegato l’istanza di sanatoria del ricorrente.

4) Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, sono poste a carico della parte ricorrente in applicazione della regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in € 2.000,00, oltre rimborso forfettario al 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RO NT, Presidente

IO BO, Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO BO	RO NT

IL SEGRETARIO