Pubblicato il 05/02/2026

N. 02227/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01017/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1017 del 2024, proposto da
D’IO AL, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Petrillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Valentina Antonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento e/o accertamento della nullità:

- della determinazione dirigenziale numero repertorio CQ/1439/2023 del 21/09/2023 e numero protocollo CQ/103345/2023 del 21/09/2023, notificata in data 21/11/2023, con cui il Comune di Roma – Municipio Roma XII – Direzione Tecnica – E.Q. Edilizia Privata/Ispettorato Edilizio – UFFICIO DISCIPLINA EDILIZIA, ha determinato la rimozione o la demolizione d’ufficio delle opere abusivamente realizzate su terreni di proprietà del DEMANIO PUBBLICO DELLO STATO - e dell’AGENZIA del DEMANIO di ROMA - CAPITALE RAMO IDRICO, siti nell’area con accesso da Via Portuense n. 51, e consistenti in:

“ - costruzione di una serra per piante in struttura metallica e tamponatura in vetri copertura a due falde dello stesso materiale, dimensioni circa metri 6,50 x 13,00 = mq 84,50,

- addossata frontalmente ad essa una tettoia in struttura in metallica con copertura in materiale plastico dimensioni metri 6,00 x 4,50 = mq 27,00;

- di lato, posta a confine con la recinzione banchina lato Tevere e la serra, realizzazione di un deposito di materiale da giardinaggio (vasi e sacchi di terra) in materiale plastico dimensioni circa metri 17,00 x 4,00 = mq 68,00;

- addossate lungo il muro da confine con la banchina del Tevere una serie di tettoie in materiale vario e legno e plastica dimensioni circa metri 20,00 x 3,00 = mq 60,00;

- realizzazione di un chiosco in legno e vetro destinato a locale amministrazione, dimensioni circa metri (5,00 x 5,00) + (3,00 x 4,00) x altezza 2,40 = mc 88,80;

- fronte stradale su Via Portuense spostamento della recinzione del lotto verso il marciapiede pubblico eliminando una rientranza (vedi stralcio catastale Foglio 790 part.67) stimato graficamente in circa mq 5,00 ”;

- della determinazione dirigenziale numero repertorio CQ/1434/2023 del 21/09/2023 e numero protocollo CQ/103328/2023 del 21/09/2023, notificata in data 13/12/2023, con cui il Comune di Roma - Municipio Roma XII – Direzione Tecnica – E.Q. Edilizia Privata/Ispettorato Edilizio – UFFICIO DISCIPLINA EDILIZIA, ha ingiunto il pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa, prevista dall’art. 16 e dall’art. 15, comma 3, della Legge Regione Lazio n.° 15/2008, nella misura di Euro 2.000,00 (euro duemila/00), conseguente all’inottemperanza della determinazione dirigenziale Rep. n.°1636_2020 di demolizione degli interventi abusivi eseguiti in Roma (RM), Via Portuense n. 51 (Foglio Catastale 790 particelle 12 – 67 – 137) ed alla gravità dell’abuso;

- di ogni altro eventuale atto comunque preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2025 la dott.ssa IN AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Signor D’IO AL, odierno ricorrente, - concessionario di un’area demaniale in Roma, Via Portuense n. 51, distinta nel N.C.T. di Roma al Foglio 790, particelle 12/p e 137, utilizzata ad uso vivaio piante -, con atto di gravame notificato a controparte in data 20/01/2024 e depositato in giudizio in data 30/01/2024, impugna, chiedendone l’annullamento, le determinazioni dirigenziali meglio specificate in oggetto, deducendo le censure di seguito rubricate.

2. Nullità per mancata sottoscrizione; nullità per mancata attestazione di conformità all’originale; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 445/2000; violazione e falsa applicazione del codice dell’amministrazione digitale; violazione e falsa applicazione del principio di trasparenza.

Con questo primo mezzo di gravame, il ricorrente eccepisce la nullità degli atti gravati in quanto privi dell’attestazione di conformità all’originale e della sottoscrizione autografa dell’autore.

2.1 Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della Legge n. 241/1990 – violazione e falsa applicazione del principio di trasparenza e di proporzionalità – eccesso di potere per difetto di istruttoria – eccesso di potere per carenza della motivazione – difetto dei presupposti.

Con questo secondo mezzo di gravame il ricorrente lamenta che i provvedimenti epigrafati non sono stati preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento, nel caso di specie resa ancora più cogente dalla circostanza che: “ le opere ed i manufatti cui fanno riferimento i provvedimenti impugnati, oltre a non essere di recente realizzazione, risultano al servizio dell’attività vivaio piante “City Garden S.r.l.”.

Ne consegue che il non breve lasso di tempo trascorso dalla commissione dei pretesi abusi edilizi ed il protrarsi dell’inerzia dell’Amministrazione preposta alla vigilanza, hanno creato, a favore dell’odierno ricorrente, una situazione di fatto consolidata, per la cui modificazione la P.A. procedente avrebbe dovuto spiegare le ragioni giustificatrici dell’emanazione di un così grave provvedimento sanzionatorio. In tali casi, l’ordine di demolizione necessita di una ponderata motivazione che dia conto della valutazione degli interessi contrapposti, quello del titolare del bene alla conservazione ed utilizzazione della res, la cui realizzazione risale nel tempo, con quello dell’Amministrazione al ripristino illico et immediate dell’assetto del territorio compromesso dalla permanenza in loco dell’abuso. ” Tanto più che, nella fattispecie di cui è causa, la demolizione delle opere abusive, in quanto strumentali all’attività d’impresa, “ avrebbe dovuto essere valutata nella prospettiva della possibile compromissione dell’attività economica svolta ”.

2.1 Violazione e falsa applicazione degli artt. 35 e 37 del d.P.R. n. 380/2001.

Con questo terzo e ultimo mezzo di gravame il ricorrente lamenta che, poiché Roma Capitale ha accertato la realizzazione di opere in difformità dalla D.I.A. prot. n. 49217 del 13/10/1998, avrebbe dovuto fare applicazione dell’art. 37, comma 1, d.P.R. n. 380/2001 – applicabile anche nell’ipotesi in cui i lavori abusivi siano stati realizzati su area demaniale-, che si limita a prevedere la comminatoria di una sanzione pecuniaria (nella misura ivi indicata), e non anche la misura ripristinatoria, con conseguente illegittimità dell’ordine di demolizione con essa impartito.

Il ricorrente, poi, deduce: “ come non si evincano, specificatamente, nelle Determinazioni Dirigenziali che hanno ingiunto la demolizione delle opere abusive eseguite in Via Portuense n. 51, le difformità constatate rispetto ai titoli edilizi richiesti ed ottenuti dall’odierno ricorrente e dal padre defunto di quest’ultimo. Ciò posto, benché, per i motivi sinora esposti, non si sarebbe dovuto procedere a demolizione, l’odierno ricorrente ha comunque demolito tre tettoie, come comunicato al Comune di Roma con Raccomandata N. 200753451814 del 20.11.2023 (cfr. doc. 24 e documentazione fotografica attestante avvenuta demolizione), nonché ha incaricato un Tecnico abilitato per presentare una SCIA in sanatoria relativamente alla tettoia utilizzata per il ricovero dei gatti facenti parte della colonia felina, che si provvederà a depositare nelle more del presente procedimento. Ne consegue che, illegittima ed ingiusta debba considerarsi, altresì, la Determinazione Dirigenziale N. Prot. CQ/103328/2023 del 21.09.2023, in quanto ingiunge il pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa conseguente all’inottemperanza di un ordine di demolizione che, in realtà, nel caso che ci occupa, non si sarebbe dovuto comminare, posto che, in caso di difformità rispetto ai titoli edilizi concessi, la P.A. non può disporre misure repressive/ripristinatorie ”.

3. Il 3/11/2025 Roma Capitale, già costituitasi in giudizio in data 12/03/2024, ha depositato una memoria difensiva con la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità per tardività del gravame - non avendo il ricorrente impugnato l’atto presupposto rappresentato dalla ingiunzione di demolizione - e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito, chiedendone la reiezione, con vittoria di specie, onorari e competenze.

4. Il 5/11/2025 la parte ricorrente ha depositato in giudizio una memoria di replica con cui ha ribadito le deduzioni e le conclusioni rassegnate con i precedenti scritti difensivi, instando per l’accoglimento del ricorso.

5. All’udienza pubblica del 5 dicembre 2025, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata in decisione.

6. Il ricorso è palesemente inammissibile e, comunque, infondato nel merito.

7. Sotto il primo profilo, osserva il Collegio che era onere del ricorrente impugnare tempestivamente l’ordinanza di demolizione - determinazione dirigenziale numero repertorio CQ/1363/2020 del 23/12/2020 e numero protocollo CQ/103795/2020 del 23/12/2020, notificata il 28/01/2021-, in quanto atto immediatamente lesivo, senza attendere il successivo provvedimento di demolizione d’ufficio, che non è che una delle conseguenze necessitate a fronte dell’inadempimento all’ordine di ripristino.

7.1 Nel caso in esame, è pacifico che l’ingiunzione di demolizione non è stata impugnata entro il termine di legge per proporre ricorso, con la conseguenza che, a fronte del consolidarsi dell’effetto dell’ordinanza di demolizione, divenuta inoppugnabile, il provvedimento di demolizione d’ufficio può essere impugnato esclusivamente per i vizi propri e non per ragioni legate alla natura abusiva delle opere.

7.2 Da ciò consegue un primo ordine di conseguenze e, cioè, la sicura inammissibilità della terza serie di censure articolate da parte ricorrente, le quali avrebbero dovuto essere tempestivamente e correttamente rivolte avverso la prefata d. d. n. rep. CQ/1363/2020 e n. prot. CQ/103795/2020 del 23/12/2020.

Esse, peraltro, sono, altresì, infondate, posto che non è corretto affermare – come fa parte ricorrente - che la resistente A.C. abbia qualificato gli abusi di cui è causa alla stregua di interventi edilizi eseguiti in difformità dei titoli in possesso del ricorrente, come agevolmente desumibile dalla replica del 25 ottobre 2023 Prot. CQ-N° 116511 ( in parte qua non contestata dal ricorrente), nella quale si legge: “ A seguito della trasmissione di documentazione in relazione alla D.D. Rep. n°1636_2020 di demolizione, pervenuta dal Signor AL D'IO con Prot. CQ n°112971 del 17/10/2023, questo Ufficio Disciplina Edilizia di concerto con l'Ispettorato Edilizio di questa Direzione Tecnica ritiene non sufficiente alla revoca dei provvedimenti in oggetto citati quanto prodotto….Attualmente non si trova corrispondenza fra quanto rilevato col sopralluogo effettuato in data 03/03/2020 trasmesso con Prot. CQ n°34300 del 07/05/2020, che ha riavviato un nuovo procedimento per abusi edilizi, stavolta intestato al Signor AL D'IO, e la documentazione prodotta con Prot. CQ n°112971 del 17/10/2023. Solo per citare uno dei documenti trasmessi contenuto nella cartella n°4, il rilascio di N.O. da parte dell'ARDIS del 29.03.2010, in esso si parla di contratto di locazione per una superficie complessiva di mq 1.005,05, di cui ma 15,05 coperta con tettoie e mq 990,00 scoperta, misure ben diverse dalle tettoie rilevate per un totale di mq 155,00 e volumi chiusi per un totale di mq 121,50.

Nella cartella n°3 contenente la D.I.A. Prot. n°42197 del 13/10/1998 non c'è traccia di grafici per l’individuazione dei nuovi manufatti proposti, oltre all’inserimento di autorizzazioni e N.O. degli anni 2010 e 2012, successivi al titolo edilizio stesso.

Considerata poi l'autorizzazione paesaggistica Rep. n°764 del 24/07/2012 Prot. QI n°60828_2012, favorevole ma non costituente titolo abilitativo edilizio, si richiede se poi con la suddetta autorizzazione si sia anche ottenuta un'autorizzazione edilizia, non presente presso il nostro archivio.

Tutte le opere contestate nelle determinazioni in oggetto indicate avrebbero dovuto essere realizzate a seguito di ottenimento di titoli edilizi (Permessi di Costruire) sia per la natura commerciale dell'attività ivi esercitata sia per i vincoli presenti sull'area demaniale fluviale.

Allo stato attuale non è possibile quindi revocare la D.D. Rep. n°1636_2020 di demolizione e le successive D.D. Rep. n°1434_2023 di sanzione pecuniaria e Rep. n°1439_2023 di demolizione d'ufficio per abusi in Via Portuense, 51 (vivaio piante). ”

Ne deriva, pertanto, che correttamente Roma Capitale ha fatto applicazione nel caso di specie dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, nonché degli artt. 21 e 24 della Legge Regionale del Lazio n. n. 15/2008.

8. Destituito di fondamento è, altresì, il primo motivo di gravame, posto che: “ con riferimento alla sottoscrizione del dirigente, va richiamato e condiviso l’orientamento secondo cui la mancata sottoscrizione della copia dell'atto non ne determina la nullità (né tantomeno l'illegittimità) qualora comunque questo contenga elementi sufficienti ed idonei ad individuare l'autore del provvedimento (nel caso in esame il provvedimento reca in calce il nominativo del dirigente) e consenta al soggetto che lo riceve di individuare l'imputabilità della determinazione stessa ad un soggetto ben preciso dell'Amministrazione procedente (cfr. T.A.R. Lecce, Sez. I, 27 marzo 2023, n. 401). In sostanza, per quanto statuito in giurisprudenza, "la mancanza di sottoscrizione di un atto amministrativo non è idonea a metterne in discussione la validità e gli effetti ove detta omissione non metta in dubbio la riferibilità dello stesso all'organo competente" (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 4 maggio 2012, n. 2039; cfr. altresì Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2010, n. 8702; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. II, 11 giugno 2015, n. 1966; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 12 novembre 2019, n. 2713); riferibilità che risulta ex actis (essendo stato prodotti dal Comune gli atti prodromici all'ordinanza impugnata e segnatamente la Relazione tecnica di sopralluogo relativa all'immobile del ricorrente, sottoscritta anche dal dirigente il cui nominativo figura in calce all'ordinanza gravata) e che il ricorrente - al di là delle censure che si sono appuntate sulla allegata mancanza di requisiti formali dell'atto impugnato - non ha specificamente e motivatamente revocato in dubbio. ” (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione II, 26/3/2024, n. 5981).

8.1 Applicando le suddette coordinate ermeneutiche al presente giudizio, osserva il Collegio che la copia notificata alla parte ricorrente, intestata al Comune di Roma, Municipio XII, Direzione Tecnica, E.Q. Edilizia Privata/Ispettorato Edilizio, UFFICIO DISCIPLINA EDILIZIA, con numero, data e oggetto della determinazione dirigenziale, riporta in epigrafe e in calce il riferimento al Direttore, con relativo nome e cognome; sicché, l’atto contiene tutti gli elementi per consentirne l’attribuibilità al dirigente dell’Ufficio.

9. Del pari priva di pregio è la censura con cui il ricorrente lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

9.1 In via preliminare, osserva il Collegio che l’attività repressiva degli illeciti edilizi viene esercitata d’ufficio, ha natura vincolata e dalla giurisprudenza ormai granitica non è nemmeno ritenuto obbligatorio - ma solo opportuno – l’invio di una comunicazione di avvio del procedimento. Non è, quindi, configurabile un interesse giuridicamente protetto del proprietario ad una partecipazione procedimentale ai fini della valutazione dell’emissione di un ordine di demolizione a suo carico, per il fatto che qui rileva la natura di atto dovuto delle determinazioni in materia di abusi edilizi. Pertanto, non sussistendo alcuna possibilità di apporti partecipativi dei soggetti interessati, non viene conseguentemente in rilievo nemmeno un obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda (non trovando alcuno spazio istanze di parte), in ragione del fatto che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa ( ex multis , Consiglio di Stato, Sezione I, 26 ottobre 2023, n. 1366).

9.2 Tanto chiarito, nella fattispecie di cui è causa, come correttamente eccepito da Roma Capitale, neppure risponde al vero che la resistente A.C. abbia disatteso il disposto di cui all’art. 7 e ss. della Legge n. 241/1990, come provato dalla esibita determinazione dirigenziale, numero repertorio CQ/828/2020 numero protocollo CQ/55386/2020 del 14/07/2020, notificata in data 9/12/2020, con la quale la medesima Amministrazione ha comunicato all’odierno ricorrente, in qualità di “ occupante responsabile ”, l’avvio del procedimento di disciplina edilizia e l’immediata sospensione da ogni ulteriore attività edilizia.

Per modo che il ricorrente avrebbe potuto, ove avesse voluto, fare valere in quella sede le proprie ragioni contrarie all’esercizio della prefigurata azione repressiva degli abusi segnalati da parte dell’Amministrazione procedente.

9.3 Non essendo, tuttavia, pervenute osservazioni da parte dell’odierno ricorrente, l’A.C. ha adottato la determinazione dirigenziale numero repertorio CQ/1363/2020 del 23/12/2020 e numero protocollo CQ/103795/2020 del 23/12/2020, notificata il 28/01/2021, con cui ha ingiunto (anche) all’odierno ricorrente la rimozione o la demolizione, entro 45 (quarantacinque) giorni dalla notifica del medesimo provvedimento, di tutte le opere abusivamente realizzate – le stesse oggetto della gravata demolizione d’ufficio - così come specificate in narrativa, in Via Portuense, n. 51, e delle ulteriori opere abusive nel frattempo realizzate sull’area demaniale di che trattasi: “ nonché il ripristino dello stato dei luoghi, con l’avvertenza che qualora venga accertata l’inottemperanza alla presente ingiunzione, si procederà all’adozione degli ulteriori provvedimenti a norma dell’art. 35 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. ”

Con la conseguenza che: “ a seguito della ricezione con prot. CQ n. 93871 del 29.08.2023 del Modello “Q” della Polizia Locale di inottemperanza alla Determinazione Dirigenziale Rep. CQ n°1636 del 2020, prot. CQ n°103795 del 2020, notificato al ricorrente in data 24.06.2023, il Municipio provvedeva ad adottare la Determinazione Dirigenziale Rep. CQ n°1434 del 2023, prot. CQ n°103328 del 2023 di ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa conseguente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione e contestuale Determinazione Dirigenziale Rep. CQ n°1439 del 2023 Prot. CQ n°103345_2023 del 21.09.2023 di rimozione o demolizione d'ufficio delle opere abusive, entrambe notificate in data 04.12.2023 come da prot. CQ n. 139054 del 13.12.2023. ”

Poiché, dunque, l’atto successivo con cui si dispone la demolizione d’ufficio si pone nell’ambito della medesima sequenza procedimentale, quale inevitabile conseguenza dell’ordinanza di rimessione in pristino e della relativa (acclarata) inottemperanza da parte dei soggetti intimati, stante la presenza tra i predetti atti di un rapporto immediato, diretto e necessario, senza necessità di ulteriori valutazioni (cfr. Consiglio di Stato, III, 10 novembre 2020, n. 6922; idem , V, 10 aprile 2018, n. 2168; V, 26 maggio 2015, n. 2611; T.A.R. Lombardia, Milano, Sezione II, 05/07/2021, n. 1649; T.A.R. Lazio, Roma, II quater, 6 novembre 2020, n. 11551), non vi era evidentemente alcun obbligo a carico di Roma Capitale di fare precedere le dd.dd. gravate da una comunicazione di avvio dei rispettivi procedimenti.

10. Alla stregua delle considerazioni che precedono, pertanto, il ricorso all’esame va dichiarato inammissibile, ferma restandone l’infondatezza nel merito.

11. Tenuto conto dell’esito complessivo del giudizio, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, ferma restandone l’infondatezza nel merito, per le ragioni di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

HE FR, Presidente

IN AL, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IN AL	HE FR

IL SEGRETARIO