Pubblicato il 08/04/2026

N. 00159/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00238/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 238 del 2024, proposto da
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Ranalli e Fabrizio Garzuglia, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari e Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Prefettura di Terni, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza a tutela della privata incolumità emessa dal Sindaco del Comune di Terni in data -OMISSIS-, ai sensi dell’articolo 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, inclusi, per quanto possa occorrere: il verbale di sopralluogo del Comune di Terni prot. n. -OMISSIS-; la proposta della Direzione mobilità – Protezione civile, Ufficio protezione civile del -OMISSIS-, citata nell’ordinanza sindacale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le conclusioni delle parti;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa AN EN Di UR;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, i quali dichiarano di essere soci dell’-OMISSIS-s.r.l., hanno impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio l’ordinanza a tutela della privata incolumità emanata dal Sindaco del Comune di Terni il -OMISSIS-, mediante la quale:

- è stato dichiarato “ temporaneamente non agibile totalmente, fino al ripristino delle originarie condizioni di sicurezza, l’intero edificio (…) identificato al Catasto del Comune di Terni con fg. -OMISSIS-, p.lla -OMISSIS-, sub. -OMISSIS- di proprietà della -OMISSIS-dei Sigg. -OMISSIS- e -OMISSIS- ”;

- è stato ordinato “ ai soggetti in indirizzo di non frequentare e far frequentare i locali e le aree dichiarate inagibili ”;

- si è disposto: (i) “ che la proprietà dell’edificio (…), al fine della revoca del presente Provvedimento Sindacale, provveda ad effettuare, o a far effettuare ai soggetti legalmente responsabili, con il supporto di un Tecnico qualificato e iscritto ad Albo Professionale, gli approfondimenti necessari riguardo i meccanismi riscontrati in particolar modo il meccanismo del cedimento fondale per poter stabilire se le deformazioni riscontrate assumano carattere significativo come definito al punto 8.3 delle Norme Tecniche per le Costruzioni 2018 e ss. mm. e ii. ed eventualmente, in caso affermativo, predisporre la valutazione della sicurezza, ed a mettere comunque in opera tutti gli interventi desunti dalle verifiche di cui sopra necessari a ripristinarne le condizioni di sicurezza a tutela privata incolumità ”; (ii) “ che, al fine della revoca del presente Provvedimento Sindacale, sia prontamente trasmessa all’ufficio scrivente copia delle verifiche di cui sopra secondo quanto disposto dalle leggi e regolamenti vigenti in materia - corredate da un documento riassuntivo a firma del/dei tecnico/i incaricato/i che attesti il completo ripristino delle originarie condizioni di sicurezza dell’immobile dichiarato non utilizzabile ”; (iii) “ che le parti e le aree di edificio dichiarate inagibili, fino alla completa eliminazione delle condizioni di inagibilità e comunque fino all’emissione dell’Ordinanza Sindacale di revoca, potranno essere frequentate solo ed esclusivamente dal personale necessario ad eseguire le verifiche e le valutazioni richieste e dalle maestranze impiegate per porre in essere le eventuali operazioni di sgombero ed i necessari interventi di consolidamento, manutenzione e ripristino delle condizioni di sicurezza (…) ”.

2. In punto di fatto, i ricorrenti hanno reso noto che la -OMISSIS-s.r.l. è stata dichiarata fallita e che, tuttavia, i medesimi signori -OMISSIS- hanno la disponibilità dell’edificio oggetto dell’ordinanza del Sindaco di Terni, e per questa ragione sono stati indicati dal Comune quali destinatari del provvedimento.

Hanno inoltre affermato che l’immobile è stato realizzato sulla base di un permesso di costruire rilasciato nel 2003 ed è stato dichiarato agibile con certificato del -OMISSIS-.

3. Avverso il provvedimento impugnato, i ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi di gravame:

I) al fine di dichiarare l’inagibilità dell’immobile, l’Amministrazione avrebbe dovuto esercitare il potere ordinario di cui all’articolo 26 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in luogo di ricorrere all’emanazione di un provvedimento extra ordinem , ai sensi dell’articolo 54 del Testo unico degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267;

II) posto che nel caso in esame lo schema procedimentale applicabile sarebbe stato quello di cui al predetto articolo 26 del d.P.R. n. 380 del 2001, il provvedimento sarebbe viziato per incompetenza, in quanto la relativa adozione sarebbe spettata al dirigente e non invece al Sindaco;

III) sarebbero stati omessi alcuni indefettibili passaggi procedurali, ossia: (i) una relazione tecnica del Comune, volta ad attestare profili di inidoneità statica o di pericolo che possano riguardare l’edificio; (ii) l’invito ai ricorrenti a partecipare al sopralluogo tenutosi il -OMISSIS-; (iii) la comunicazione di avvio del procedimento di inagibilità;

IV) l’ordinanza contingibile e urgente sarebbe stata emessa in difetto dei presupposti e in carenza di motivazione e di istruttoria, atteso che: (i) nel provvedimento non verrebbe rappresentata una situazione di effettiva pericolosità e non sarebbero stati effettuati dal Comune accertamenti tecnici deputati a riscontrare una situazione di pericolo per la pubblica incolumità; (ii) il sopralluogo del -OMISSIS- avrebbe rilevato fessurazioni che interessano parti dell’edificio prive di rilevanza strutturale e che sarebbero state attribuite soltanto in termini di possibilità a difetti di collegamento con il telaio portante, facendo rinvio a un approfondimento tecnico posto impropriamente a carico dei ricorrenti; (iii) nessun accertamento sarebbe stato effettuato in ordine all’eventualità di imprecisati “ meccanismi di cedimenti fondali ”, come ipotesi alternativa a un “ leggero abbassamento del solaio ”, che sarebbero stati desunti da non meglio specificate lesioni con andamento diagonale in corrispondenza degli incroci; a fronte di tali carenze, assumerebbe rilievo la circostanza che l’edificio non avrebbe mai presentato crolli o cedimenti, né vi sarebbero segnali tecnici oggettivi dell’emergere di una condizione di pericolo, tale da giustificare l’inagibilità e la necessità di acquisire studi tecnici sui meccanismi di cedimento fondale; per di più, il Comune avrebbe commesso un errore nel correlare tali futuri accertamenti alle norme tecniche costruttive approvate nel 2018, nonostante il fatto che l’edificio sia stato realizzato in forza di un permesso di costruire del 2003 e sia stato oggetto di un certificato di agibilità del 2006;

V) il verbale di sopralluogo del -OMISSIS- confermerebbe l’insussistenza di qualsivoglia pericolo di cedimenti strutturali, atteso che: (i) le lesioni sarebbero state riscontrate in due tramezzi interni, i quali, contrariamente a quanto ipotizzato nel verbale, sarebbero stati realizzati al momento dell’originaria costruzione dell’edificio; (ii) non sarebbero presenti lesioni sulle strutture portanti in cemento armato, come sarebbe stato rilevato dallo stesso Ufficio tecnico del Comune in occasione del sopralluogo; (iii) le lesioni sarebbero evidenti solo nel primo piano; (iv) tali lesioni si sarebbero verificate a seguito di una perdita d’acqua che avrebbe riempito alcune lastre prefabbricate, producendo un fenomeno elastico del solaio, e la predetta criticità sarebbe stata poi risolta con lo svuotamento del solaio stesso; (v) le lesioni non avrebbero manifestato un peggioramento nel corso degli anni e le tramezzature non presenterebbero scostamenti o deformazioni; non condurrebbe a diverse conclusioni, rispetto a quanto esposto dai ricorrenti, la relazione del consulente strutturista incaricato dal Giudice dell’esecuzione, non nota ai signori -OMISSIS-, la quale, oltre a risalire a diversi mesi prima del provvedimento – circostanza di per sé idonea a far emergere l’assenza di ragioni di urgenza – recherebbe comunque dati corrispondenti a quanto riportato sinteticamente anche nel verbale di sopralluogo del -OMISSIS-.

4. Il Comune di Terni, costituitosi in giudizio, ha depositato documenti e una memoria, con la quale ha allegato l’infondatezza del ricorso, domandandone il rigetto.

5. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Occorre scrutinare prioritariamente il secondo motivo, atteso che le censure di incompetenza ivi formulate hanno carattere potenzialmente assorbente e non sono suscettibili di graduazione (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

6.1. Come sopra esposto, i ricorrenti hanno allegato che il provvedimento, avendo ad oggetto la dichiarazione di inagibilità di un edificio, avrebbe dovuto essere adottato ai sensi dell’articolo 26 del d.P.R. n. 380 del 2001 e che, conseguentemente, la relativa competenza sarebbe rimessa al dirigente comunale e non invece al Sindaco.

6.2. Rileva tuttavia il Collegio che, nel caso in esame, non è dubbio che il potere che l’Amministrazione ha inteso esercitare sia stato proprio quello di emanare un’ordinanza contingibile e urgente.

Non solo, infatti, il provvedimento è espressamente qualificato come tale, ma è stato pure adottato indicando quale unica fonte legittimante l’articolo 54 del Testo unico degli enti locali. L’atto reca, inoltre, misure di immediata applicazione, prospettate come indispensabili al fine di fronteggiare la situazione oggetto di intervento.

A prescindere dal profilo attinente alla sussistenza dei presupposti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente, che forma oggetto di autonome censure, deve osservarsi che non si pone un problema di competenza, atteso che il Sindaco ha esercitato un potere spettante proprio al predetto organo, ai sensi dell’articolo 54 del Testo unico degli enti locali.

6.3. Il secondo motivo deve essere, perciò, rigettato.

7. Vanno quindi scrutinati congiuntamente il primo e il quarto mezzo, con i quali i ricorrenti hanno dedotto, nei termini sopra esposti più diffusamente, che:

- al fine di dichiarare l’inagibilità dell’immobile, l’Amministrazione avrebbe dovuto esercitare il potere ordinario di cui all’articolo 26 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;

- l’ordinanza contingibile e urgente sarebbe stata emessa in difetto dei presupposti e in carenza di motivazione e di istruttoria.

7.1. Le censure sono fondate, nei sensi che si passa a esporre.

7.2. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, maturato con riguardo alle ordinanze contingibili e urgenti di cui all’articolo 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000, “ i presupposti per l’adozione delle stesse sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti e la proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2847) ” (Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2025, n. 2773; Id., 8 gennaio 2025, n. 125; Id., 8 gennaio 2024, n. 270; TAR Umbria, 4 agosto 2025, n. 640).

7.3. Nel caso oggetto della presente controversia, l’ordinanza impugnata è stata adottata sulla base delle risultanze del verbale di sopralluogo del tecnico della Protezione civile del Comune di Terni del -OMISSIS-, il cui contenuto è stato riportato testualmente nelle premesse del provvedimento nei termini seguenti: “ Il quadro fessurativo, al momento del sopralluogo, presenta lesioni ad andamento orizzontale o verticale sulle tramezzature e tamponature che potrebbero evidenziare dei difetti di collegamento degli stessi con il telaio portante in cemento armato (nel caso dei tramezzi dovuti presumibilmente ad una successiva divisione degli spazi). Sono presenti inoltre lesioni con andamento diagonale in corrispondenza degli incroci che potrebbero rappresentare sia meccanismi di cedimento fondale, sia essere indice di leggero abbassamento del solaio (anche se non sono visibili lesioni sullo stesso). In conseguenza a quanto rilevato si ritiene di approfondire i meccanismi riscontrati in particolar modo il meccanismo del cedimento fondale per stabilire se le deformazioni riscontrate assumono carattere significativo come definito al punto 8.3 delle Norme Tecniche per le Costruzioni 2018 e ss. mm. e ii. e, nelle more degli interventi ritenuti necessari per il ripristino delle condizioni di sicurezza, interdire l’uso della struttura ”.

Su questa base, si è ritenuto che “ (…) la situazione rilevata merita l’adozione di interventi volti ad evitare qualsivoglia rischio per la privata incolumità e la preservazione dei beni ” e si è quindi disposto di “ (…) agire prontamente a salvaguardia della privata incolumità, rendendo temporaneamente inagibile l’intero edificio (…), fino al ripristino delle condizioni di sicurezza ”.

7.4. Come correttamente evidenziato dalla parte ricorrente, non è evincibile dalla lettura del provvedimento l’esistenza di profili di pericolo grave e attuale per la pubblica incolumità, non fronteggiabili con gli ordinari poteri dell’Amministrazione e tali da richiedere l’adozione di un provvedimento extra ordinem .

Tale carenza emerge sia sotto il profilo delle ragioni poste alla base del provvedimento, sia anche con riguardo al contenuto delle misure disposte.

7.4.1. Quanto al primo aspetto, deve osservarsi che il Comune, nell’ambito dell’istruttoria svolta a seguito della segnalazione pervenuta dal Giudice dell’esecuzione, ha rilevato esclusivamente la presenza di fessurazioni su elementi non strutturali, senza pervenire a individuare l’origine di tali lesioni. Non si è quindi accertata un’effettiva situazione di rischio di cedimenti, bensì unicamente la necessità di approfondimenti tecnici, indispensabili al fine di verificare la sicurezza dell’edificio.

In questo quadro, l’Amministrazione non ha esposto l’esistenza di un pericolo per l’incolumità pubblica, atteso che dalle premesse dell’ordinanza non si evince alcun collegamento tra le fessurazioni rilevate e il potenziale coinvolgimento in situazioni di rischio di una collettività più o meno ampia di persone.

7.4.2. Quanto al secondo aspetto, il contenuto dell’ordinanza contingibile e urgente si risolve nel disporre l’inagibilità dell’edificio, ossia nel privare di efficacia il certificato di agibilità a suo tempo emesso, fino a quando la proprietà non sia in grado di comprovare l’effettiva sicurezza dell’immobile.

Come rilevato dai ricorrenti, tuttavia, una tale misura non avrebbe richiesto l’emanazione di un provvedimento extra ordinem , essendo riconducibile all’ordinario potere dirigenziale dichiarare l’inagibilità di un edificio.

In questo senso si è, del resto, già espresso questo Tribunale, avendo ritenuto legittima l’adozione, da parte di un dirigente comunale, di un provvedimento, indirizzato alla proprietaria di un fabbricato ove si era verificato il crollo parziale della copertura, con il quale si ordinava di provvedere alle verifiche statiche e alle opere necessarie, vietando al contempo l’accesso alle persone diverse dai tecnici e dagli incaricati dei lavori (TAR Umbria, 28 marzo 2025, n. 331).

Si è ritenuto, in particolare, che un tale provvedimento “ (…) non consiste in una misura extra ordinem , ma costituisce invece l’esito dell’attivazione degli ordinari poteri di controllo del territorio e, in particolare, di verifica della sicurezza delle costruzioni private ”. E ciò in quanto “[i] l provvedimento non è diretto (…) a fronteggiare un pericolo imminente nei confronti dell’incolumità pubblica e, di conseguenza, non reca misure atipiche, quali potrebbero essere divieti posti nei confronti di una platea indeterminata di persone oppure obblighi a carico di soggetti terzi ”, trattandosi, piuttosto, “ (…) del mero riscontro del venir meno delle condizioni di agibilità di un singolo fabbricato, dal quale l’Amministrazione trae le sole conseguenze di legge, ossia il divieto per la proprietaria di accedervi e di farvi accedere altre persone, nonché l’obbligo per la medesima di ripristinare le condizioni di sicurezza ”.

In questa prospettiva, è stata valorizzata, in particolare, la circostanza che la misura fosse stata disposta “ (…) dichiaratamente a tutela della “ incolumità delle persone ”, ossia della sicurezza della proprietaria stessa e dei terzi da lei autorizzati ad accedere all’edificio, essendo stata considerata evidentemente non riscontrabile una situazione idonea a determinare un più generale pericolo per l’incolumità pubblica e tale da richiedere l’adozione di un provvedimento extra ordinem” (così ancora la sentenza richiamata).

Nel caso oggetto del presente giudizio emerge, invece, in senso opposto rispetto al precedente sopra richiamato, il ricorso al potere di ordinanza contingibile e urgente allo scopo di adottare misure che avrebbero potuto essere disposte nell’esercizio dei poteri tipici spettanti all’Amministrazione, la quale si è posta dunque al di fuori del paradigma dell’articolo 54, comma 4, del Testo unico degli enti locali.

7.5. Il primo e il quarto motivo devono, perciò, essere accolti, nei sensi e nei limiti fin qui illustrati.

8. Il Collegio ritiene di potersi esimere dall’esame delle rimanenti censure, stante il carattere assorbente di quelle scrutinate, la cui fondatezza fa emergere l’insussistenza dei presupposti stessi per l’esercizio del potere esercitato mediante il provvedimento impugnato.

9. La particolarità della vicenda amministrativa sorregge la compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e degli articoli 5, 6 e 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dei ricorrenti.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

CO UN, Presidente

AN EN Di UR, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN EN Di UR	CO UN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.