Pubblicato il 24/03/2026

N. 00284/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01106/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1106 del 2025, proposto da
Cogeco 2025 S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., in relazione alla procedura CIG B7FDF1F209, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Massimo Nunziata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Frosinone, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Mariacristina Iadecola, Teresa Ardovini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Stabile S.A. Group, in persona del legale rappresentante p.t., in proprio e nella qualità di capogruppo del R.T.I. con il Noi Impianti S.c. a r.l. Consorzio Stabile, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Mazzei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione dirigenziale n. 3697 del 25.11.2025 di aggiudicazione a favore del costituendo R.T.I. Consorzio Stabile S.A. Group - Noi Impianti S.c. a r.l. della gara Prov. n. 7/2025 indetta dalla Provincia di Frosinone per la conclusione di 4 accordi quadro per l'affidamento dell'appalto dei lavori di costruzione, conversione, riqualificazione, adeguamento e miglioramento di edifici scolastici in uso alla Provincia di Frosinone - 1 operatore per ciascuno lotto - durata di 4 (quattro) anni, Lotto 1 - CIG B7FDF1F209 - CUP I32B22000780002;

- del verbale riservato a firma del Dirigente e R.P. della procedura di gara del 24.11.2025;

- di ogni altro atto comunque connesso;

E per la condanna

dell'Ente intimato a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica, mediante annullamento degli atti impugnati e conseguente aggiudicazione della gara alla ditta deducente;

Con conseguente declaratoria di inefficacia

- del contratto eventualmente nelle more stipulato e subentro ex art. 122 c.p.a.;

E con riserva

- di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Frosinone e del Consorzio Stabile S.A. Group;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa AN IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Cogeco 2025 S.r.l. (d’ora innanzi, per brevità, solo “Cogeco” o “ricorrente”) ha partecipato alla procedura di gara bandita dalla Provincia di Frosinone (Prov. n. 7/2025) per la conclusione di quattro accordi quadro (ai sensi dell’art. 59 D.lgs. 36/2023) per l’affidamento dell’appalto dei lavori di costruzione, conversione, riqualificazione, adeguamento e miglioramento di edifici scolastici in uso all’Amministrazione, per un importo base complessivo di euro 6.694.287,09 (CIG B7FDF213AF), da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo, ai sensi dell’articolo 108, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, classificandosi al secondo posto (con un punteggio complessivo pari a 72,23 ), di seguito al costituendo RTI tra Consorzio Stabile S.A. Group (mandatario) e Noi Impianti S.c. a r.l. Consorzio Stabile (mandante), al quale veniva attribuito un punteggio complessivo pari a 72,36 punti.

1.1. Ritenendo tale esito procedimentale illegittimo, essendo emerso in fase di apertura delle offerte economiche che quella presentata dal costituendo RTI aggiudicatario era stata sottoscritta digitalmente dal solo legale rappresentante del Consorzio Stabile S.A. Group, anziché da tutti i componenti, come richiesto dal disciplinare di gara al paragrafo 18.1., con il ricorso all’esame, notificato il 23 dicembre 2025 e depositato il 29 dicembre successivo, ne ha chiesto l’annullamento previa tutela cautelare.

2. Il ricorso è affidato ad un’unica, articolata censura con la quale viene affermata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per « violazione e/o falsa applicazione dell’art. 68, comma 1 d. lgs. n. 36/2023 - violazione del disciplinare nonché dei principi del giusto procedimento e del buon andamento dell’azione amministrativa - eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti, irragionevolezza, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza della motivazione ».

2.1. Lamenta, in particolare, parte ricorrente che il seggio di gara avrebbe dovuto procedere all’esclusione del costituendo raggruppamento controinteressato in ragione della sottoscrizione dell’offerta tecnica presentata da parte del solo legale rappresentante del soggetto mandatario, essendo la sottoscrizione della stessa da parte di ogni componente del soggetto collettivo richiesta non solo dalla lex specialis di gara, alla norma citata, ma anche dall’art. 68 del d.lgs. 36/2023, in ragione della necessità che ogni singolo partecipante al raggruppamento non ancora costituito esprima la propria volontà negoziale, non potendo quest’ultima essere validamente espressa dal solo capogruppo prima della formale costituzione del raggruppamento.

2.2. Afferma, quindi, che la stazione appaltante avrebbe dovuto senz’altro disporre l’esclusione dell’offerta dalla gara, anche in assenza di una espressa previsione del bando, configurando l’omessa sottoscrizione rilevata un vizio genetico della stessa di tale gravità da impedirne la riferibilità a tutti i componenti il RTI, e che la mancata esclusione si fonderebbe su una motivazione errata e contraddittoria, oltre che su precedenti giurisprudenziali non pertinenti e su una non corretta applicazione del principio del risultato.

2.3. La ricorrente ha, dunque, formulato le domande riportate in epigrafe.

3. Nel giudizio così introdotto si sono costituiti in resistenza la Provincia di Frosinone e il Consorzio Stabile S.A. Group, nelle qualità indicate in epigrafe.

4. Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2026, fissata per l’esame dell’istanza cautelare formulata in ricorso, vista la domanda di abbinamento al merito nelle more presentata da parte ricorrente, è stata fissata per l’11 marzo 2026 la pubblica udienza per la discussione del ricorso.

5. In vista di quest’ultima le parti hanno depositato documentazione, nonché memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a., nelle quali hanno insistito per l’accoglimento delle opposte tesi sostenute.

5.1. Nel corso della discussione tenutasi all’udienza indicata parte ricorrente ha eccepito, tra l’altro, l’irritualità della memoria di replica depositata da parte controinteressata il 27 febbraio 2026, non avendo essa depositato una memoria alla quale replicare.

5.2. Il ricorso è stato, quindi, trattenuto in decisione.

6. Rileva, in via preliminare, il Collegio che la memoria di cui al superiore punto 5.1 contiene repliche alla memoria di replica depositata da parte ricorrente in pari data e non può, pertanto, ritenersi ammissibile, essendo lo scopo di tale atto quello di replicare alla memoria e non già alla replica; ad ogni buon fine la difesa del controinteressato è stata ammessa ad esporre nel corso della discussione le proprie difese sugli argomenti oggetto della memoria di replica presentata da parte ricorrente.

6.1. Nel merito occorre premettere che, secondo quanto disposto dal disciplinare della procedura oggetto di giudizio, all’art. 18.1., « la domanda di partecipazione e le relative dichiarazioni sono sottoscritte ai sensi del decreto legislativo 82/2005: (….) – nel caso di raggruppamento temporaneo o consorzio ordinario o GEIE non ancora costituiti, da tutti i soggetti che costituiranno il raggruppamento o il consorzio o il gruppo ».

6.2. La norma citata richiama, peraltro, testualmente l’art. 68, comma 1, del codice («Raggruppamenti temporanei e consorzi ordinari di operatori economici») a tenore del quale « 1. È consentita la presentazione di offerte da parte dei soggetti di cui all'articolo 65, comma 2, lettera e) e lettera f), anche se non ancora costituiti. In tal caso l'offerta deve essere sottoscritta da tutti gli operatori economici che costituiranno i raggruppamenti temporanei o i consorzi ordinari di concorrenti e deve contenere l'impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, gli stessi operatori conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno di essi, da indicare in sede di offerta e qualificato come mandatario, il quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e dei mandanti ».

7. Nella specie è avvenuto - con riferimento al lotto 1 della procedura, oggetto del presente giudizio - che, in ragione della prevista «inversione procedimentale», nella prima seduta pubblica, tenutasi il 19 settembre 2025, si è proceduto all’apertura delle buste contenenti l’offerta tecnica, in relazione alle otto domande pervenute da altrettanti concorrenti tramite la piattaforma informatica, nonché alla trasmissione delle stesse alla commissione giudicatrice per le valutazioni di competenza; nella seconda seduta, tenutasi il 4 novembre successivo, si è, quindi, data comunicazione dei punteggi assegnati per l’offerta tecnica, procedendo, altresì, all’apertura delle offerte economiche; in tal sede il seggio di gara ha, tuttavia, rilevato che l’offerta economica presentata dal costituendo raggruppamento Consorzio Stabile SA Group - Noi Impianti S.c. a r.l. Consorzio Stabile risultava firmata esclusivamente dal legale rappresentante del Consorzio individuato quale capogruppo mandatario e ne ha, dunque, disposto l’ammissione con riserva, in ragione della prescrizione del disciplinare riportata al superiore punto 6.1.

7.1. Con successivo verbale riservato del Dirigente – RUP in data 24 novembre 2025 la riserva è stata sciolta, ed è stata quindi disposta la definitiva ammissione del concorrente alla procedura, essendo stato ritenuto possibile « adeguatamente inferire tanto che l’offerta economica quantunque firmata soltanto da uno dei due operatori economici sia imputabile anche all’altro componente, quanto che detta offerta sia stata intesa come vincolante anche nei confronti di quest’ultimo », in considerazione:

- dell’avvenuta sottoscrizione da parte dei legali rappresentanti di entrambi i soggetti componenti il RTI costituendo sia dell’offerta tecnica, sia della domanda di partecipazione;

- del fatto che agli stessi risultava, altresì, intestata la polizza fideiussoria;

- della necessità di privilegiare un’interpretazione sostanzialistica e priva di formalismi degli atti di gara, nonché in applicazione del principio del risultato;

- del fatto che la volontà dell’operatore economico di partecipare in costituenda ATI fosse evincibile dalla natura meramente formale dell’omissione della sottoscrizione della sola offerta economica da parte del mandante e dall’avvenuta sottoscrizione del complesso della documentazione di gara da entrambi i partecipanti, unitamente alle garanzie offerte dalla piattaforma informatica sulla quale si è svolta la procedura di gara.

8. Premesso quanto sopra, il Collegio reputa che i motivi di censura diretti a contestare l’ammissione alla procedura, e la conseguente aggiudicazione del costituendo RTI controinteressato, non possano essere condivisi.

8.1. Deve, in primo luogo, essere precisato che la finalità sottesa alla richiesta di sottoscrizione congiunta dell’offerta da parte di tutti i componenti di un raggruppamento di operatori economici non ancora costituito è, evidentemente, quella di consentire, con la necessaria certezza, la riferibilità della stessa a ciascun membro della compagine non ancora avvinta dal vincolo contrattuale il quale consente, successivamente alla stipulazione, al capogruppo di rappresentare anche i mandanti.

8.2. Nel caso di specie reputa il Collegio che, nonostante l’omissione della sottoscrizione dell’offerta economica da parte del mandante del costituendo RTI, peraltro non prevista a pena di esclusione dalla lex specialis di gara, la stazione appaltante abbia correttamente valutato la certa riferibilità della proposta negoziale da parte dell’intera compagine, dequotando l’omessa sottoscrizione della sola offerta economica a mera irregolarità formale, e trasfondendo gli esiti di tale valutazione nella motivazione del provvedimento di ammissione (esplicitata nel sopra citato verbale riservato del dirigente- RUP del 24 novembre 2025), motivazione che, contrariamente a quanto lamentato da parte ricorrente, risulta chiara e coerente.

7.3. Come ben evidenziato nel provvedimento appena citato (nonché documentalmente provato in giudizio), infatti, non solo la domanda di partecipazione e l’offerta tecnica risultavano ritualmente sottoscritte dai rappresentanti di entrambi i componenti del raggruppamento, ma la polizza fideiussoria risultava, parimenti, intestata ad entrambi i soggetti citati, così che l’omessa apposizione della sottoscrizione del Consorzio mandante sulla sola offerta economica ben poteva essere considerata una mera carenza formale, inidonea, quindi, ad impedire la riferibilità dell’offerta all’intera compagine del RTI costituendo.

7.4. In proposito deve, altresì, ritenersi rilevante lo svolgimento della procedura tramite piattaforma telematica, considerato dalla giurisprudenza quale u ulteriore elemento in grado di conferire certa riferibilità dell’offerta al concorrente nel suo complesso, in quanto « rende conoscibili tutte le fasi della procedura e tutti gli atti che in essa sono confluiti » ( ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 20 gennaio 2021 n. 627).

7.5. Occorre, inoltre, evidenziare che secondo recente giurisprudenza (TAR Sicilia, 30 gennaio 2026 n. 301, relativa a un caso nel quale era contestata l’omessa esclusione in ragione della mancata sottoscrizione da parte del legale rappresentante della società mandataria di un RTI costituendo di parte dell’offerta tecnica, dunque un caso analogo a quello oggetto del presente giudizio) – la quale si pone, comunque, nel solco di numerosi precedenti del medesimo tenore – e che il Collegio condivide pienamente, « i vizi della sottoscrizione dell’offerta rilevano solo se, e in quanto, rechino incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta, mentre in caso contrario un’eventuale esclusione sarebbe illegittima (Cons. Stato, n. 3973 del 2020; id. n. 1963 del 2020). Il principio è stato enunciato anche dall’ANAC, con la delibera n. 265 del 17 marzo 2020, la quale si è espressa circa l’illegittimità dell’esclusione dell’operatore economico nei casi in cui, in base alle circostanze concrete, l’offerta risulta comunque con assoluta certezza riconducibile e imputabile a un determinato soggetto o operatore economico. Tale orientamento si pone nella direttrice dei principi del raggiungimento dello scopo e della strumentalità delle forme, che sono perseguiti attraverso la ricognizione di indici di effettiva riconducibilità del documento ai suoi autori, idonei ad assicurarne, sul piano sostanziale, la relativa provenienza ».

La sentenza citata, richiamando un altrettanto recente precedente del Consiglio di Stato (Sez. V, 7 gennaio 2026, n. 113), ha altresì precisato che « una interpretazione sostanzialistica…appare maggiormente conforme al principio del risultato » e che « in tema di appalti, la procedura e la forma sono un mezzo, non il fine della disciplina dei contratti pubblici; in realtà, come osservato dall’indirizzo più attento della giurisprudenza, rappresentano uno strumento per selezionare l’operatore economico più idoneo all’aggiudicazione dell’appalto (Cons. Stato, n. 9812 del 2023) », concludendo che « i poteri valutativi e la discrezionalità della Pubblica Amministrazione appaiono più ampi, con la conseguenza che si può ragionevolmente ritenere che un ‘mero rigido e cavilloso formalismo’ (Cons. Stato, n. 11322 del 2023) non può che nuocere alla concorrenzialità e alla necessità di ampliare il contesto partecipativo delle imprese, ma soprattutto all’esigenza della Stazione appaltante di affidare la commessa all’operatore economico ritenuto più idoneo (Cons. Stato, n. 1620 del 2025) ».

La decisione citata ha, quindi, consivisibilmente affermato che « in una procedura telematica (quale quella oggetto di ricorso), strutturata in modo da consentire comunque di risalire al soggetto responsabile dell’offerta, l’irregolarità (con riferimento alla mancata sottoscrizione di (solo) alcuni degli allegati all’offerta tecnica) possa ritenersi superabile, atteso che l’esclusione di un’offerta, di cui modalità diverse concorrono comunque ad assicurare la paternità e l’immodificabilità, risulterebbe illegittima in quanto contraria al principio del risultato e del favor partecipationis. Tali principi impongono di ricercare soluzioni interpretative dirette a promuovere la più ampia competizione, spingendo verso una più accentuata dequotazione dei vizi formali (peraltro, già intrapresa dall’art. 21-octies, co. 2, della l. 241/1990), non solo degli atti amministrativi ma anche delle dichiarazioni rese dai privati, allorquando siano esenti da vizi radicali della volontà da cui scaturiscono e non vi ostino i principi di concorrenza e di parità di trattamento ».

7.6. Alla luce di quanto sopra esposto, reputa il Collegio che la stazione appaltante, con motivazione logica e coerente, oltre che conforme ai principi giurisprudenziali riportati, abbia correttamente inferito, dal complesso delle circostanze ivi richiamate (riportate al superiore punto 7.1.), che l’offerta tecnica, benché sottoscritta dal legale rappresentante di una sola delle imprese componenti il RTI costituendo, potesse essere riferita con certezza all’intera compagine dello stesso e che, pertanto, non vi era alcun motivo per disporre l’esclusione dell’offerta che è risultata essere la migliore secondo i criteri declinati dalla lex specialis .

7.7. Deve, in proposito ed in conclusione, essere ulteriormente rilevato che, a seguito dell’aggiudicazione, non solo il RTI risulta essere stato regolarmente costituito (cfr. doc. depositati dal controinteressato in data 16 febbraio 2026), ma anche che lo stesso ha stipulato il contratto oggetto della procedura per cui è causa, ciò che conferisce ulteriore conferma, ancorché ex post , alla correttezza della valutazione effettuata dalla stazione appaltante circa la piana riferibilità dell’offerta al RTI costituendo nel suo complesso.

8. Per quanto esposto le doglianze di parte ricorrente non possono ritenersi fondate, così che il ricorso deve essere respinto.

9. Le spese seguono la soccombenza nei confronti della stazione appaltante e del controinteressato e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo; essendo la Provincia resistente rappresentata e difesa in giudizio dagli avvocati dipendenti dell’ente vanno riconosciuti in favore degli stessi, come chiesto in memoria, non solo i compensi professionali ma anche, in luogo di IVA e CPA (accessori dovuti, invece, sulle spese legali liquidate in favore del controinteressato), gli oneri riflessi, nella misura e sulle voci come per legge (in termini, TAR Latina sez. I, 8 maggio 2024 n. 333, 9 ottobre 2023 n. 693; Cons. Stato, sez. VII, 12 giugno 2023 n. 5754, che sul punto rinvia a Cass. Sez. Unite civili – ordinanza 6 febbraio 2023 n. 3592), nonché l’IRAP;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della Provincia di Frosinone nonché del Consorzio Stabile S.A. Group, delle spese del giudizio, che liquida nella somma di euro 6.000,00 oltre accessori di legge (da corrispondersi nei termini indicati in motivazione) in favore di ciascuna parte.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ON AL, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

AN IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IN	ON AL

IL SEGRETARIO