Pubblicato il 29/12/2025

N. 01198/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00440/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 440 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
FUTUREDRINK SRL, rappresentata e difesa dagli avv. Alberto Salvadori e Fausto Pasotti, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico in Brescia, via S. Caterina 6;

per l'annullamento

(a) nel ricorso introduttivo:

- della nota del dirigente dell’Ufficio delle Dogane di Brescia prot. n. 0024121 di data 20 maggio 2024, con la quale è stata chiesta alla ricorrente l’integrazione della garanzia presentata ai sensi dell’art. 5 comma 3 del Dlgs. 26 ottobre 1995 n. 504;

- con domanda di risarcimento del danno;

(b) nei primi motivi aggiunti:

- del provvedimento del dirigente dell’Ufficio delle Dogane di Brescia prot. n. 0030008 di data 21 giugno 2024, con il quale è stata revocata la licenza fiscale n. IT00 BSA00182F per l’esercizio dell’impianto di trasformazione alcole (liquorificio), gestito in regime di deposito fiscale nel Comune di Brescia, in via Ferri;

- (nuovamente) della richiesta di integrazione della garanzia;

- con domanda di risarcimento del danno;

(c) nei secondi motivi aggiunti:

- del provvedimento del dirigente dell’Ufficio delle Dogane di Brescia prot. n. 0017692 di data 15 aprile 2025, con il quale è stata respinta l’istanza di ridimensionamento della capacità autorizzata di stoccaggio e immissione in consumo del prodotto alcolico, ai fini della riduzione della relativa garanzia;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ADM;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2025 il dott. MA PE;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente è titolare della licenza fiscale n. IT00 BSA00182F per l’esercizio di un impianto di trasformazione dell’alcole (liquorificio) situato nel Comune di Brescia, in via Ferri. L’impianto svolge anche la funzione di deposito fiscale per conto terzi.

2. Nel ricorso introduttivo la ricorrente ha impugnato la nota dell’ADM di data 20 maggio 2024, con la quale è stata chiesta l’integrazione della polizza fideiussoria a garanzia del versamento delle accise relative alla produzione e alla detenzione dell’alcole. La garanzia è obbligatoria per il gestore del deposito fiscale ai sensi dell’art. 5 comma 3-a del Dlgs. 26 ottobre 1995 n. 504.

3. Nello specifico, l’importo garantito avrebbe dovuto essere elevato da € 1.000.000,00 a € 2.025.216,55. L’integrazione della garanzia è stata chiesta in conseguenza dell’aumento della capacità massima di prodotti detenuti nel deposito fiscale nel corso dell’esercizio finanziario 2023, accertato dall’ADM attraverso i dati sulle giacenze trasmessi telematicamente dalla ricorrente.

4. La tesi dell’ADM si fonda sul presupposto che la quantità massima di prodotti che possono essere detenuti nel deposito fiscale (base di calcolo della cauzione) coincida con la capacità di stoccaggio dei serbatoi, a sua volta fatta coincidere con la giacenza media nell’anno solare precedente.

5. Mediante motivi aggiunti, la ricorrente ha poi impugnato il provvedimento dell’ADM di data 21 giugno 2024, con il quale, sul presupposto della mancata integrazione della garanzia, è stata disposta la revoca della licenza ai sensi dell’art. 64 del Dlgs. 504/1995.

6. Il ricorso e i motivi aggiunti propongono censure così sintetizzabili: (i) la garanzia dovrebbe essere calcolata sulla quantità di prodotto presente al momento della richiesta di adeguamento, e non sulla media dell’esercizio precedente; (ii) la valutazione dell’ADM circa l’adeguamento della garanzia dovrebbe basarsi sulla situazione reale e concreta del gestore del deposito fiscale. Oltre all’annullamento degli atti impugnati, è stato chiesto il risarcimento del danno.

7. L’ADM si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

8. Il TAR Brescia, con decreto monocratico n. 197 del 25 giugno 2024, ha giudicato corretta la richiesta di adeguamento della garanzia, ma allo stesso tempo ha ritenuto sproporzionata la revoca. È stata quindi concessa una misura cautelare consistente nella riqualificazione della revoca come sospensione della licenza fiscale per il tempo necessario all’invio della garanzia integrata secondo le richieste dell’ADM. In seguito, con decreto monocratico n. 216 del 4 luglio 2024 e con ordinanza cautelare n. 427 del 3 dicembre 2024, il TAR Brescia ha ampliato la tutela cautelare in accoglimento della domanda dalla ricorrente, consentendo la ripresa dell’attività nei limiti della garanzia attuale, con possibilità di espansione oltre tale soglia solo dopo la presentazione di una nuova polizza fideiussoria.

9. Progressivamente, tuttavia, la ricorrente ha dovuto prendere atto di non essere in grado di ottenere dalla compagnia assicurativa l’adeguamento della garanzia, anche a causa delle segnalazioni dell’ADM e delle controversie con la stessa, che hanno elevato il profilo di rischio. Di conseguenza, con istanza trasmessa in data 12 agosto 2024, la ricorrente ha chiesto all’ADM l’emissione di un provvedimento di riduzione della licenza fiscale entro i limiti coperti dalla polizza fideiussoria attuale.

10. L’istanza di riduzione è stata formulata nei termini seguenti: “negli ultimi mesi [la ricorrente] ha cambiato il proprio «core business» andando a produrre maggiormente Spirits rispetto all'attività di deposito fiscale conto terzi, ragione per la quale s'intende modificare la ripartizione degli spazi riducendo in maniera rilevante la zona oggi destinata a deposito fiscale conto terzi e, conseguentemente, ridurre la quantità di merce stoccata condizionata contrassegnata all'interno del deposito fiscale e successivamente immessa sul mercato. […] Sulla base di questa nuova riorganizzazione aziendale la quantità massima che sarà detenuta all'interno del deposito fiscale, comprensiva dei serbatoi come da art. 5.3 TUA, non sarà superiore a 58.000 litri anidri, pari a euro 600.000,00 di accise; alla luce di tale riorganizzazione aziendale la polizza fideiussoria di euro 960.000,00 già in mani dell'Agenzia delle Dogane risulta pienamente capiente” .

11. Su queste premesse, la ricorrente ha chiesto all’ADM “di autorizzare la predetta riduzione di capacità di stoccaggio e conseguente immissione in consumo e, pertanto, il mantenimento dell'attuale polizza fideiussoria” .

12. Poiché l’ADM non si è pronunciata, la ricorrente ha attivato il rimedio contro il silenzio ai sensi dell’art. 117 cpa. Il TAR Brescia, con sentenza n. 303 dell’8 aprile 2025, ha accolto il ricorso, ordinando all’ADM di pronunciarsi con un provvedimento espresso.

13. Superando il silenzio, l’ADM, con provvedimento di data 15 aprile 2025, ha negato il ridimensionamento della capacità autorizzata di stoccaggio e di immissione in consumo del prodotto alcolico, ribadendo che l’importo della garanzia deve essere commisurato alla quantità massima di prodotti che possono essere detenuti nel deposito fiscale e non a quella presunta per il futuro, essendo quest’ultima ammessa solo in sede di prima attivazione di un deposito fiscale.

14. Contro il diniego di data 15 aprile 2025 la ricorrente ha proposto i secondi motivi aggiunti, formulando plurime censure, sintetizzabili in due punti: (i) la libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantita attribuirebbe carattere prevalente alle scelte imprenditoriali, con la conseguenza che il regime fiscale dovrebbe assumere un ruolo subordinato; (ii) il principio di proporzionalità, codificato nell'art. 5 TUE e riconducibile al principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., imporrebbe di perseguire l'obiettivo di interesse pubblico (rendere effettiva la riscossione delle accise) con il minor sacrificio possibile per gli interessi privati.

15. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni, in parte anticipate in sede cautelare:

(a) l’originaria interpretazione dell’ADM circa la necessità di adeguare la garanzia alla quantità massima di prodotti detenuti nel deposito fiscale nel corso dell’esercizio finanziario precedente è rispettosa della previsione dell’art. 5 comma 3-a del Dlgs. 504/1995, salve le precisazioni che saranno esposte più avanti. La garanzia ha infatti la funzione di assicurare il versamento dell’accisa non in un singolo momento (che potrebbe in astratto corrispondere al punto più basso della curva di produzione) ma in un determinato intervallo di tempo, all’interno del quale vi possono essere picchi di stoccaggio e periodi di assenza di ordini. La garanzia così impostata garantisce la certezza del diritto sia per la parte pubblica sia per la parte privata, e costituisce una protezione prolungata nel tempo contro il rischio di omesso versamento delle accise;

(b) per quantificare i prodotti detenuti si fa riferimento alla capacità di stoccaggio dei serbatoi. Occorre però temperare il dato fisico mediante l’utilizzo del criterio della giacenza media nell’anno solare precedente, come ha fatto correttamente l’ADM nel provvedimento di data 20 maggio 2024. In effetti, il principio di proporzionalità non consente di agganciare la garanzia direttamente alla dimensione dei serbatoi, ossia all’ipotetico picco di stoccaggio, in quanto il corrispettivo versato alla compagnia di assicurazione finirebbe per essere svincolato dal concreto andamento dell’attività aziendale, aumentando la spesa per il gestore del deposito fiscale senza un corrispondente livello di accise di cui garantire il versamento;

(c) quando la giacenza media nell’anno solare precedente imponga l’adeguamento della garanzia, è necessario che al gestore del deposito fiscale sia assegnato un termine adeguato per ottemperare;

(d) il mancato rispetto del termine di trenta giorni previsto dall’art. 64 del Dlgs. 504/1995 non legittima l’immediata revoca della licenza fiscale. In realtà, la norma presuppone due termini ma ne disciplina uno solo, facendo decorrente i trenta giorni per l’adeguamento della garanzia dalla data stabilita dall'amministrazione. Quest’ultima può quindi modulare il periodo di attesa in base alle circostanze di fatto, e concedere eventualmente delle proroghe. La revoca diventerebbe infatti una sanzione irragionevole, se l’amministrazione non potesse valutare giuste cause di rinvio rispetto alla scadenza fissata inizialmente. Per evitare abusi o comportamenti opportunistici da parte del privato, è sufficiente la sospensione della licenza fiscale. Questa impostazione avrebbe dovuto essere seguita anche nel caso in esame, in quanto la ricorrente aveva prontamente comunicato all’ADM le interlocuzioni in corso con la compagnia di assicurazione per incrementare l’importo della garanzia. Quando i tempi tecnici dell’istruttoria dipendono esclusivamente da un soggetto terzo, il ritardo non può ritorcersi in danno del privato che si sia tempestivamente attivato e continui a sollecitare la conclusione della procedura;

(e) la sospensione dell’intera licenza fiscale non è tuttavia l’unica ipotesi intermedia tra l’adeguamento della garanzia e la revoca. Più coerente con il principio di proporzionalità appare la sospensione parziale, che consente al gestore del deposito fiscale di proseguire l’attività aziendale entro i limiti della garanzia di cui sia già in possesso, in attesa che la compagnia di assicurazione completi l’istruttoria per l’adeguamento. Questa è la tutela concessa interinalmente dal TAR con il decreto monocratico n. 216/2024, e con l’ordinanza cautelare n. 427/2024;

(f) resasi conto di non poter ottenere l’adeguamento della garanzia, la ricorrente ha optato per la stabilizzazione in sede amministrativa della misura cautelare concessa dal TAR, e ha chiesto la riduzione della licenza fiscale. L’ADM, dopo un periodo di silenzio, ha opposto un diniego, ritenendo vincolante il dato storico dello stoccaggio pregresso, su cui è stata calcolata la garanzia originaria;

(g) gli argomenti formulati nei secondi motivi aggiunti contro il suddetto diniego sono condivisibili per le ragioni che saranno specificate nei punti seguenti;

(h) come evidenziato dal TAR Brescia nella sentenza n. 303/2025 sul silenzio, la soluzione proposta dalla ricorrente va qualificata come una delle potenziali linee di sviluppo dell’attività produttiva, su cui l’amministrazione non ha alcun diritto di veto, ma solo poteri di indirizzo e di controllo per quanto necessario a salvaguardare gli interessi pubblici coinvolti, in questo caso di natura fiscale;

(i) pertanto, se l’imprenditore decide di modificare il mix delle proprie attività, e nella nuova impostazione ha bisogno di un deposito fiscale meno capiente, l’ADM non può imporre il mantenimento di una garanzia per il versamento delle accise riferita all’attività pregressa, basata su differenti modalità di utilizzazione della capacità di stoccaggio dei serbatoi. La tassazione costituisce infatti un accessorio dell’attività imprenditoriale, la quale preesiste e si evolve liberamente. È la tassazione che deve quindi conformarsi all’attività imprenditoriale, e non viceversa. Altrimenti, la tassazione e gli adempimenti connessi diventerebbero fattori di rigidità, e generatori di diseconomie;

(j) nel caso in esame, il diniego di riduzione della licenza fiscale produce effetti negativi sia se inteso nel senso di imporre la prosecuzione dell’attività aziendale con la vecchia impostazione produttiva, sia se inteso nel senso di esigere la sostituzione dei serbatoi attuali con altri dotati di minore capacità fisica. Entrambi i vincoli (giuridico il primo, materiale il secondo) si pongono in contrasto con il principio di proporzionalità. In particolare, il primo condurrebbe verosimilmente alla cessazione dell’azienda, viste le difficoltà incontrate nella pratica di adeguamento della garanzia, mentre il secondo imporrebbe nuovi investimenti;

(k) a fronte di tutto questo, la riduzione della licenza fiscale entro i limiti della garanzia attuale si presenta come un’alternativa meno onerosa per la ricorrente e perfettamente gestibile per l’ADM, la quale può verificare costantemente, attraverso i dati telematici di cui all’art. 1 del DL 3 ottobre 2006 n. 262, e se necessario con ispezioni mirate, che i prodotti detenuti nel deposito fiscale rimangano entro la quantità massima autorizzata, ossia entro la capacità di stoccaggio legittimamente utilizzabile;

(l) ridurre la licenza fiscale mantenendo la stessa capacità fisica di stoccaggio dei serbatoi richiede un comportamento leale da parte del gestore del deposito fiscale, il quale deve rispettare rigorosamente i limiti di deposito autorizzati. Eventuali sforamenti costituirebbero abuso della licenza fiscale, esponendo il titolare alla revoca della stessa.

16. In conclusione, il ricorso deve essere accolto sia per quanto riguarda la revoca della licenza fiscale per mancato adeguamento della garanzia, sia per quanto riguarda il diniego di riduzione della licenza fiscale entro i limiti della garanzia già in possesso della ricorrente, con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati. Il ricorso viene accolto anche in relazione al provvedimento che aveva disposto originariamente l’integrazione della garanzia, nel senso che questa richiesta risulta ora superata dall’accertamento del diritto della ricorrente a proseguire la gestione del deposito fiscale utilizzando la capacità di stoccaggio nei limiti consentiti dalla garanzia in suo possesso. L’accoglimento del ricorso nei termini sopra descritti, in collegamento con la tutela cautelare concessa alla ricorrente in corso di causa, esclude la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento di un diritto al risarcimento del danno.

17. La particolarità della vicenda, che ha subito un’evoluzione in corso di causa, giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

18. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6- bis .1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) accoglie il ricorso, come specificato in motivazione;

(b) compensa le spese di giudizio;

(c) pone il contributo unificato a carico dell’ADM.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

MA PE, Presidente, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

MA PE

IL SEGRETARIO