Pubblicato il 24/11/2025

N. 01302/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00376/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 376 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RO TI e AR AR, rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Giovanni Borghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Bonassola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Macaggi 21/8;

per l'annullamento

delle note del Comune di Bonassola 29 gennaio 2024, di sospensione del procedimento di rilascio di permesso di costruire, e 21 febbraio 2024, di richiesta di produzione di documentazione inerente il conseguimento dell’autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura, nonché per l’accertamento e la dichiarazione dell’avvenuta formazione del permesso di costruire per silenzio assenso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bonassola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 il dott. GE IT e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe i signori TI RO e AR AR espongono: - di essere proprietari di un immobile sito in Comune di Bonassola in Località La Francesca s.n.c., distinto a catasto al foglio 12 mappale 1507 e 1508; - che l’edificio in parola è stato costruito in epoca risalente a prima del 1942, trattandosi di un ex casello ferroviario dismesso, che fu oggetto di concessione edilizia n. 61 del 1978, rilasciata per il riattamento dell’ex casello ferroviario ad uso ristorante, i cui lavori non vennero ultimati; - di aver presentato, in data 16 giugno 2023, all’Ufficio Tecnico – Servizio Edilizia Privata del predetto Comune, istanza di permesso di costruire prot. n. 0004741 del 16 giugno 2023, avente ad oggetto lavori per il completamento di opere da realizzare in un edificio ad uso commerciale, senza modifiche esterne; - che, pur ricorrendo i presupposti per la realizzazione mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell'articolo 22 del TUE, essi hanno ritenuto di chiedere il rilascio di un nuovo permesso di costruire per le opere ancora da eseguire, ai sensi dell’art. 15 T.U.E.; - che il Comune richiedeva integrazioni documentali, che il tecnico incaricato dai ricorrenti provvedeva a depositare; - che, inaspettatamente, il Comune notificava il provvedimento prot. n. 0008481 del 28.10.2023, di diniego al rilascio di permesso di costruire, a motivo di una pretesa incompletezza della domanda; - che il Comune accoglieva l’istanza di annullamento in autotutela del diniego, ma, con nota prot. n. 0000667 del 29 gennaio 2024, richiedeva la produzione di ulteriore documentazione istruttoria concernente l’autorizzazione regionale sotto il profilo idrogeologico, sospendendo nelle more il procedimento; - che la Regione Liguria declinava la propria competenza ad emettere il parere; - che infine, con nota prot. 0001264 del 21 febbraio 2024, il Comune comunicava che “Si è riscontrata la necessità di chiarire se l’immobile abbia conseguito l’autorizzazione allo scarico in pubblica fognatura (…) o allo scarico in acque superficiali, sul suolo e negli strati superficiali del sottosuolo ai sensi del D.Lgs. 152/2006. Pertanto si chiede l’esibizione dell’autorizzazione predetta, se conseguita, entro il termine perentorio di giorni 10 dalla notifica della presente” .

Impugnano le note del 29 gennaio 2024 e del 21 febbraio 2024 e agiscono in via principale per l’accertamento e la dichiarazione dell’avvenuta formazione del permesso di costruire per silenzio assenso.

A sostegno del gravame deducono quattro motivi di ricorso, come segue.

1. Violazione degli artt. 2 e 20, L. 241/90, 20 D.P.R. 380/2001 e. s.m. e i.. Eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento dei presupposti.

Il provvedimento del 29 gennaio 2024 non costituirebbe un provvedimento conclusivo del procedimento per il rilascio del permesso di costruire e, stante anche la completezza della domanda, non potrebbe, ai sensi dell’art. 2, L. 241/1990, e 20 L. 241/90 e TUE, aver impedito l’accoglimento della domanda per silenzio assenso.

2. Violazione degli artt. 3 e 20, D.P.R. 380/2001 e. s.m. e i., sotto ulteriori profili. Difetto e/o falsità della motivazione.

La stessa richiesta di integrazione e le asserite esigenze istruttorie sarebbero illegittime e destituite di fondamento.

3. Violazione degli artt. 2, L. 241/90, e 20, D.P.R. 380/2001 e. s.m. e i., sotto ulteriori profili. Violazione dell’art. 16, NTA del piano di bacino – ambito 18. Violazione del principio di legalità e carenza di potere.

La richiesta del parere regionale, non previsto dall’art. 16 delle NTA del piano di bacino – ambito 18, costituirebbe anche evidente violazione del generale divieto di aggravamento del procedimento sancito dall’art. 2, L. 241/90.

4. Violazione dell’art. 15, D.P.R. 380/2001 e. s.m. e i. Violazione dell’art. 3, L. 241/90. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione.

Contestano la perplessità dell’affermazione, contenuta nella nota del 29 gennaio 2024, secondo la quale la destinazione d'uso dell'immobile non sarebbe quella residenziale: in realtà l’immobile, originariamente ad uso casello ferroviario, avrebbe conseguito la destinazione commerciale in forza della c.e. n. 61 del 7/12/1978, che riguardava opere interne su edificio preesistente.

In ogni caso, la mera mancanza di infissi non osterebbe all’applicazione dell’art. 15 TUE, essendo consentito il rilascio di un titolo “a completamento” di quello decaduto, con la destinazione dal medesimo prevista.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Bonassola.

Con atto di motivi aggiunti hanno esteso l’impugnazione al provvedimento Prot. 0000402 del 22 gennaio 2025, a firma del Segretario Comunale “per conto” del Responsabile del Servizio Edilizia Privata ed Urbanistica, recante diffida a dare avvio ai lavori di cui all’istanza di Permesso di Costruire prot. n. 0004741 del 16/6/2023.

Espongono: - che, nonostante la notifica del ricorso introduttivo, con il quale era stata fatta valere la formazione del titolo richiesto per silenzio assenso, il Comune non rilasciava la prevista attestazione; - che, pertanto, in data 20 gennaio 2025, prot. n. 0000325, essi presentavano comunicazione di inizio lavori.

A sostegno del gravame aggiuntivo hanno dedotto ulteriori tre motivi di ricorso, come segue (seguendo la numerazione precedente).

5. Violazione degli artt. 97, 107 e 109 D. Lgs. 267/2000. Incompetenza.

La diffida, in quanto atto di amministrazione attiva, esulerebbe dalle competenze ed attribuzioni del Segretario comunale che l’ha sottoscritta.

6. Violazione degli artt. 2 e 20, L. 241/90, 20 D.P.R. 380/2001 e. s.m. e i.. Eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento dei presupposti.

La diffida sarebbe stata emanata sul presupposto – in tesi, errato - che la domanda non sarebbe stata accolta per silenzio assenso.

7. Invalidità derivata.

Ripropongono, in via di illegittimità derivata, i motivi dedotti con il ricorso introduttivo.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Bonassola, controdeducendo.

Alla pubblica udienza del 5 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Il thema decidendum della domanda principale concerne l’avvenuta formazione o meno, per silenzio assenso, del titolo edilizio per il completamento, ex art. 15 comma 3 del D.P.R. n. 380/2001, delle opere di cui alla concessione edilizia n. 61/1978, rilasciata per lavori di “riattamento dell’ex casello ferroviario ad uso ristorante”.

A tal fine è fondamentale stabilire quale sia l’attuale destinazione d’uso dell’immobile: se quella originaria attribuita in sede di primo accatastamento, ovvero “produttiva e direzionale”, quale pertinenza a servizio dell’industria ferroviaria, ovvero quella “commerciale”, comprensiva delle attività dei pubblici esercizi di somministrazione di alimenti e bevande (cfr. l’art. 13 comma 1 lett. d) L.R. n. 16/2008 e l’art. 1 lett. d) L.R. n. 1/2007, Testo unico in materia di commercio).

Si tratta di due distinte categorie funzionali tra quelle elencate dagli artt. 23- ter D.P.R. n. 380/2001 e 13 della L.R. n. 16/2008, il passaggio tra le quali venne effettivamente assentito dal Comune di Bonassola mediante il rilascio della concessione edilizia n. 61/1978 (doc. 1 delle produzioni 2.5.2025 di parte comunale).

Il punto è che, secondo una regola costante risalente all’art. 31 comma 10 L. n. 1150/1942 ( “La licenza edilizia non può avere validità superiore ad un anno; qualora entro tale termine i lavori non siano stati iniziati l'interessato dovrà presentare istanza diretta ad ottenere il rinnovo della licenza” ), ora racchiusa nell’art. 15 comma 2 D.P.R. n. 380/2001 ( “Salvo quanto previsto dal quarto periodo, il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga” ), il mancato inizio e/o completamento dei lavori comporta la decadenza di diritto della concessione edilizia.

Nel caso di specie, i ricorrenti non hanno dimostrato che i lavori siano stati iniziati entro l’anno dal rilascio della c.e. n. 61/1978, e comunque è pacifico che non siano stati completati nel triennio, e che non siano stati concessi rinnovi o proroghe: donde la sicura decadenza di diritto della concessione n. 61/1978, e del connesso mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

La conseguenza è che la realizzazione della parte di intervento non ultimata – ovvero il riattamento dell’ex casello ferroviario ad una diversa destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, che sia commerciale o residenziale - esige il rilascio di un nuovo permesso di costruire, che però è condizionato al rispetto di eventuali sopravvenute previsioni urbanistiche (cfr. l’art. 15 comma 4 D.P.R. n. 380/2001: “Il permesso decade con l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio” ) .

Ciò posto, la domanda principale di accertamento della formazione del titolo edilizio per silenzio è infondata, ostandovi la sussistenza del vincolo paesaggistico e idrogeologico.

Ai sensi dell’art. 20 comma 8 del D.P.R. n. 380/2001, infatti, “Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all'assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241” , ovvero la convocazione di apposita conferenza di servizi onde acquisire le valutazioni dell’autorità preposta al vincolo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 26/3/2025, n. 2513: “ La formazione del silenzio-assenso previsto dall'art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001 è esclusa nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico e ambientale. La presenza di tali vincoli preclude la possibilità di ritenere formato il silenzio assenso” ).

Ed è appena il caso di osservare come alla formazione del titolo per silentium osti la mera sussistenza del vincolo paesaggistico (confermata nell’istanza di p.d.c. – cfr. doc. 2 delle produzioni 2.5.2025 di parte comunale, p. 25/37), in quanto la circostanza che l’intervento non comporti alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici, e dunque ricada tra quelli esentati dall'autorizzazione paesaggistica, dev’essere comunque verificata in concreto – stante la rilevanza costituzionale del superiore interesse pubblico alla tutela del paesaggio (art. 9 Cost.) – dall’autorità preposta alla gestione del vincolo.

In ogni caso, quanto al vincolo idrogeologico (confermato nell’istanza di p.d.c. – cfr. doc. 2 delle produzioni 2.5.2025 di parte comunale, p. 26/37), se è vero che, trattandosi di opere interne ad un edificio (piuttosto che ad un terreno) che non comportano trasformazione nell’uso dei boschi e dei terreni nudi e saldi, esse sono esonerate dall’autorizzazione regionale ex art. 61 comma 5 D. Lgs. n. 152/2006 (art. 35 L.R. Liguria n. 4/1999), nondimeno qualsiasi intervento edilizio ivi realizzato resta comunque assoggettato alla disciplina di uso del territorio dettata dal pertinente piano di bacino per la tutela dal rischio idrogeologico adottato ai sensi dell’art. 1, comma 1, del D.L. 180/1998 convertito con L. 267/1998: piano di bacino che costituisce piano territoriale di settore, le cui prescrizioni, per quanto riguarda le aree soggette a rischio idrogeologico, hanno carattere immediatamente vincolante, con efficacia prevalente sugli altri piani di assetto ed uso del territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 26/9/2019, n. 6438), che debbono essere ad esso coordinati, e comunque non in contrasto con esso (art. 65 comma 4 Decreto legislativo 3/4/2006, n. 152).

Difatti, “Il Piano di bacino e il Piano paesaggistico regionale, costituenti entrambi strumenti di pianificazione volti alla tutela dell'ambiente, non si pongono in rapporto di supremazia gerarchica l'uno con l'altro, ma perseguono la medesima finalità secondo le rispettive competenze, con la conseguenza che, in caso di vincoli incidenti sullo stesso bene, se ne deve garantire l'applicazione congiunta, mentre, in caso di previsioni non coincidenti in ordine all'individuazione dei limiti agli interventi edificatori delle parti, deve prevalere quello che preveda vincoli più restrittivi, quando questi siano finalizzati a garantire la realizzazione dell'obiettivo al quale il Piano è specificamente finalizzato” (Cass. civ., Sez. Unite, Ordinanza, 7/12/2022, n. 36029).

Nel caso di specie, la normativa d’uso del territorio stabilita dall’art. 16 comma 2 del Piano di bacino stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico - Ambito 18 IA (doc. 11 delle produzioni 2.5.2025 di parte comunale, p. 19/51), nelle aree a suscettività al dissesto molto elevata non consente gli interventi eccedenti il mantenimento dell’esistente, quali quelli eccedenti la manutenzione straordinaria ed il risanamento conservativo, precisando che “In ogni caso gli interventi ammessi non devono comportare cambi di destinazione d’uso che determinino aumento del carico insediativo” .

Dunque, ribadito che, in forza della decadenza della concessione edilizia n. 61/1978, il cambio d’uso da casello ferroviario (categoria funzionale “produttiva”) a ristorante (categoria funzionale “commerciale”) “non è mai avvenuto” (così la nota comunale 29.1.2024), è giocoforza concludere che l’intervento si ponga oggi in contrasto con l’art. 16 comma 2 del Piano di bacino stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico - Ambito 18 IA, in quanto comportante un evidente aumento del carico insediativo, non ammesso in area a suscettività al dissesto molto elevata (Pg4 - frana attiva).

La domanda subordinata di annullamento delle note 29 gennaio 2024 (di sospensione del procedimento in attesa del parere della Regione Liguria) e 21 febbraio 2024 (di richiesta di documentazione concernente l’autorizzazione allo scarico delle acque) svolta con il ricorso introduttivo è invece per un verso improcedibile (nota 29.1.2024) e per un verso (nota 21.2.2024) inammissibile per difetto di interesse.

Quanto alla domanda di annullamento della nota 29.1.2024, la sospensione del procedimento di rilascio del p.d.c. in attesa dell'acquisizione del parere favorevole della Regione Liguria in ordine alla conformità dell'intervento al Piano di Bacino è venuta meno in forza della nota regionale 7.2.2024, che ha declinato la competenza ad esprimere il proprio parere, tanto che il procedimento è stato riattivato: con il che, dall’annullamento della stessa non potrebbe derivare alcun vantaggio ai ricorrenti in termini di rilascio del titolo edilizio (che, come detto, non può dirsi formato per silentium ).

Quanto invece alla nota 21.2.2024, si tratta di una richiesta istruttoria di carattere meramente interlocutorio e non immediatamente lesivo.

Infondata è, infine, la domanda di annullamento della nota 22.1.2025 (di diffida a dare avvio ai lavori di cui all’istanza di permesso di costruire) formulata con l’atto di motivi aggiunti, in quanto, non essendosi formato il titolo edilizio per silentium né per provvedimento espresso, si tratta di un ordine emanato nel legittimo esercizio dell’attività di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia (art. 27 D.P.R. n. 380/2001).

Sussistono i presupposti di legge per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA MO, Presidente

GE IT, Consigliere, Estensore

Nicola Pistilli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GE IT	CA MO

IL SEGRETARIO