Pubblicato il 20/04/2026

N. 02491/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02067/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2067 del 2024, proposto da Synlab S.D.N. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Valentina Comella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, non costituita in giudizio;
ASL 108 - AP 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di San Giorgio a Cremano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adele Carlino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a) del provvedimento prot. n. 0011308/2024 – U del 29 febbraio 2024 del Comune di San Giorgio a Cremano, settore IV, servizio attività produttive, SUAP, avente a oggetto “ riscontro domanda di autorizzazione per ampliamento di una struttura sanitaria che non richiede opere edilizie. «Synlab SDN spa» – via S. Giorgio Vecchio v. 104 ” con cui è stata archiviata definitivamente l’istanza di ampliamento con le branche di specialistica ambulatoriale di cardiologia, dermatologia, endocrinologia, ostetricia e ginecologia, del 6 giugno 2023 della società ricorrente;

b) della nota prot. n. 0045055 del 23 febbraio 2024 dell’Asl AP 3 Sud, Dipartimento di prevenzione, Direzione commissione aziendale ex d.g.R.C. 7301/01, con cui è stato inviato uno stralcio del verbale n. 06 del 21 febbraio 2024 (anch’esso qui impugnato) con cui la Commissione ex d.g.R.C. n. 7301/2001 ha dichiarato l’improcedibilità della richiesta della Synlab SDN s.r.l. “ per mancanza della localizzazione e del fabbisogno per la nuova realizzazione delle branche specialistiche in regime ambulatoriale di cardiologia, dermatologia, endocrinologia, ostetricia e ginecologia, nel distretto sanitario di appartenenza ”;

c) di tutti gli atti richiamati in quelli impugnati e/o menzionati sopra o di seguito nel ricorso, se e in quanto lesivi, in particolare delle note prot. nn. 0030008 del 5 febbraio 2024 e 0032958 dell’8 febbraio 2024 richiamate nel verbale n. 06 del 21 febbraio 2024 di cui alla lett. b) che precede (conosciuti l’8 aprile 2024 a seguito di accesso agli atti);

d) di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ASL 108 - AP 3 e del Comune di San Giorgio a Cremano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. NC SC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso notificato in data 18.04.2024 e depositato il 29.04.2024, la parte ricorrente proponeva le domande innanzi indicate ed esponeva:

- di gestire una struttura ubicata in San Giorgio a Cremano, autorizzata con atto n. 4/2022 come “Spoke” (fase pre e post analitica), per attività di medicina di laboratorio, in regime ambulatoriale, in accreditamento con il S.S.N.;

- di avere presentato al Comune, con istanza del 06.06.2023, una richiesta di autorizzazione all’ampliamento della struttura (in regime privato e non a carico del S.S.N.), senza opere edilizie, per svolgere ulteriori prestazioni [quelle di cardiologia, dermatologia, endocrinologia, ostetricia e ginecologia (solo per visite specialistiche ed ecografiche), refluenti nelle c.d. ‘branche a visita’];

- che, con nota prot. n. 0011308/2024 – U del 29.02.2024, l’amministrazione comunale (previa acquisizione del parere della commissione ASL di cui alla d.g.R.C. 7301/2001, volto a verificare la compatibilità della richiesta con il fabbisogno di prestazioni sanitarie e con la localizzazione territoriale delle strutture già esistenti in ambito aziendale, distrettuale e/o sub-distrettuale) comunicava l’archiviazione definitiva dell’istanza;

- che, più precisamente, la Commissione consultata aveva chiesto (come evincibile dallo stralcio del verbale n. 6 del 21.02.2024) al Distretto Sanitario 54, territorialmente competente, di esprimere un parere sulla localizzazione e sul “fabbisogno distrettuale per le branche di specialistica ambulatoria richieste” dalla ricorrente;

- che il Distretto – dopo aver dato atto dell’attivazione sul territorio delle branche di interesse della ricorrente e dell’esistenza di un unico centro di cardiologia e di un unico consultorio con accesso diretto e gratuito fino ai 65 anni per la ostetricia/ginecologia – aveva affermato non esservi il bisogno di “ ulteriori ambulatori CONVENZIONATI ”, limitandosi ad affermare che “‘esistono strutture attive” e senza fornire nessun’altra indicazione.

2. Tanto premesso, la ricorrente proponeva - a sostegno delle domande innanzi riportate – i seguenti motivi di ricorso.

2.1. “ Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. Difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione e falsa applicazione del D.lgs. n. 502/1992. Violazione e falsa applicazione della d.g.R.C. n. 7301/2001. Eccesso di potere. Violazione di autovincolo. Sviamento ”.

La ricorrente evidenziava che il parere fornito dall’Asl era privo di una relazione con la sua richiesta, avente per oggetto un’autorizzazione per esercitare attività sanitarie in regime privato, mentre la Asl l’aveva riscontrata asserendo di non “ aver bisogno di ulteriori ambulatori CONVENZIONATI ”.

Denunciava la violazione della D.G.R. n. 7301/2001 e il conseguente difetto istruttorio e motivazionale, in quanto la Asl non aveva dato alcun conto delle ragioni per cui il Distretto aveva ritenuto di limitare la propria indagine esclusivamente all’ambito territoriale sub-distrettuale e non anche a quello aziendale e/o distrettuale. Precisava che la suddetta D.G.R. consentiva di restringere tale indagine all’ambito sub-distrettuale solo previa valutazione di alcuni elementi ivi indicati (bisogno assistenziale, da valutare anche rispetto alle condizioni geomorfologiche del territorio; complessità delle prestazioni; volumi di attività erogate; tempi di attesa) e che di tale valutazione non vi era traccia nei provvedimenti gravati.

Aggiungeva che la ASL non aveva dato conto né della consistenza e/o della capacità produttiva delle strutture esistenti, pubbliche o private, con riferimento a ciascuna prestazione sanitaria oggetto di interesse, né del numero di prestazioni erogate dalle strutture esistenti e del correlato fabbisogno prestazionale.

Evidenziava che comunque i numeri indicati tra parentesi nella nota proveniente dal Distretto sanitario n. 54 non offrivano alcuna informazione utile a comprendere le ragioni del diniego espresso, in mancanza di una stima complessiva del fabbisogno in rapporto alla popolazione presente sul territorio di riferimento (di oltre 42.000 abitanti nel solo Comune di San Giorgio a Cremano), nonché delle indicazioni complessive di cui alla Delibera regionale.

Argomentava che il diniego era illegittimo anche in riferimento ai più recenti provvedimenti regionali in tema di fabbisogno (deliberazione del Commissario ad acta n. 1/2021; DD.G.R. nn. 354/2021 e 210/2022) che evidenziavano una richiesta assistenziale superiore rispetto all’offerta sanitaria del territorio regionale.

Deduceva inoltre che, avendo il Direttore della commissione locale richiesto al Distretto di compiere una “verifica attuale di compatibilità col fabbisogno e accessibilità territoriale al servizio sanitario nonché la localizzazione” e di estendere tale verifica a livello distrettuale e sub-distrettuale, l’omissione di tale attività istruttoria da parte del Distretto rilevava anche come violazione di autovincolo, imposto dalla stessa Asl.

2.2. “ Eccesso di potere per sviamento ”.

Deduceva la ricorrente che la decisione di archiviare l’istanza deviava dal fine perseguito dall’art. 8 ter D. lgs. n. 502/1992 e dalla d.g.R. 7301/2001: quello di garantire il migliore e più diffuso accesso ai servizi sanitari sul territorio in favore dei cittadini.

2.3. “ Violazione delle garanzie partecipative. In particolare, violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 ”.

Evidenziava la ricorrente che l’esito di reiezione della sua istanza non era stato preceduto da alcuna previa interlocuzione e che non era invocabile l’art. 21-octies, co. 2, L. n. 241/1990, poiché le attività del Comune e dell’Asl non avevano carattere vincolato, ma erano espressione di discrezionalità, quantomeno tecnica.

2.4. “ Incompetenza ”.

Assumeva la ricorrente che la Regione (e non l’Asl) era competente per l’adozione dell’atto consultivo definitivo circa la compatibilità delle richieste volte ad ampliare l’offerta sanitaria.

3. Con memorie depositate rispettivamente il 13.06.2024 e il 30.07.2025, si costituivano in giudizio la Asl e il Comune per opporsi all’accoglimento del ricorso.

4. Con memoria depositata in data 13.03.2026, la Asl esponeva che il parere fornito dal Distretto sanitario in data 08.02.2024 attestava la saturazione del fabbisogno complessivo, non solo di quello convenzionato, e che il riferimento al regime convenzionato, anziché al regime privato, costituiva un mero errore materiale non inficiante la sostanza della valutazione.

Insisteva – sulla base di varie altre argomentazioni – nell’opporsi all’accoglimento del ricorso.

5. Con memoria di replica depositata in data 24.03.2026, la ricorrente insisteva nelle proprie argomentazioni difensive e conclusioni.

6. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, la causa veniva discussa come da verbale e riservata per la decisione.

7. Il terzo motivo di ricorso è fondato.

È noto infatti che, ai sensi dell’art. 10 bis, co. 1, L. n. 241/1990, « Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti ».

Ritiene il Collegio che l’argomentazione difensiva della ASL – secondo cui l’invio alla ricorrente, in data 23.02.2024, dello stralcio del verbale redatto dalla Commissione aziendale in data 21.02.2024, sarebbe stato utile ad integrare gli estremi della comunicazione prevista dall’art. 10 bis – non possa essere condivisa.

Infatti, anche a voler ammettere che la nota del 23.02.2024 recasse un contenuto sufficiente a rendere edotta la parte ricorrente circa i motivi ostativi all'accoglimento della domanda, si dovrebbe comunque rilevare che, tra l’emanazione della nota suddetta e quella del provvedimento di “archiviazione definitiva” emesso dal Comune (in data 29.02.2024), sono decorsi solo 6 giorni, tempo inferiore ai suddetti 10 giorni previsti dalla norma per consentire alla parte istante di esercitare il proprio diritto di presentare osservazioni scritte.

8. Ritiene il Collegio che sia comunque opportuno, in vista della riedizione del potere amministrativo, esaminare anche il primo motivo di ricorso, con il quale si censura il difetto di istruttoria e di motivazione.

Si legge infatti nella nota emessa dalla ASL AP 3 Sud – Distretto sanitario 54, in data 08.02.2024: « Si comunica che allo stato attuale nel poliambulatorio afferente al Comune di San Giorgio a Cremano sono attive sia alla branca di Cardiologia (Ambulatoriali 1122 - Domiciliari 696), sia quella di Dermatologia (Ambulatoriali 645 - Domiciliari 85). L’Endocrinologia è presente all’interno della branca principale di Medicina Interna (103 Ambulatoriali - Domiciliari 31).

Inoltre sul territorio del Distretto 54 è presente un Centro di Cardiologia accreditato con accesso a tutti i tipi di prestazioni cardiologiche senza liste di attesa.

Per quanto riguarda l’Ostetricia e la Ginecologia è attiva sia come Consultorio con accesso diretto e gratuito fino ai 65 anni sia per quanto riguarda la specialistica ambulatoriale.

Alla luce di tutto ciò il Distretto ritiene di non avere bisogno di ulteriori ambulatori convenzionati ».

L’atto riportato citato si rivela carente nell’istruttoria e nella motivazione con riguardo a due profili.

Il primo luogo, in riferimento alle varie discipline specialistiche, si limita ad elencare le quantità di prestazioni erogate, omettendo di collocarle in rapporto con il fabbisogno della popolazione afferente al territorio di riferimento.

In secondo luogo, afferma non esservi bisogno di “ambulatori convenzionati”, con ciò risultando non aderente al contenuto dell’istanza proposta dalla ricorrente, la quale intendeva essere autorizzata all’ampliamento della struttura in regime privato e non convenzionato o accreditato con il S.S.N..

Si rivela priva pregio l’argomentazione difensiva della ASL, secondo cui il parere fornito dal Distretto sanitario in data 08.02.2024 attestava la saturazione del fabbisogno complessivo, e non solo di quello convenzionato, recando essa il tentativo di introdurre una motivazione postuma, notoriamente non ammissibile, secondo quanto ritenuto da consolidata giurisprudenza in base alla quale è vietata la motivazione postuma che avviene nell'ambito del processo, in via giudiziale (mentre sarebbe ammissibile un'integrazione motivazionale del provvedimento che avvenisse attraverso gli atti del procedimento o con un provvedimento autonomo di convalida, utilizzando elementi univoci e sufficienti presenti negli atti istruttori; cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2025, n. 3918; sez. VII, 6 giugno 2024, n. 6069; sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1903).

L’amministrazione dovrà quindi esercitare nuovamente il potere autorizzatorio sulla base di un’istruttoria completa e di una motivazione congrua.

9. La fondatezza dei suddetti motivi di ricorso consente di ritenere assorbite le censure residue e impone di annullare gli atti impugnati, nei termini innanzi precisati.

10. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza nei rapporti tra la parte ricorrente e la ASL, che ha emesso l’atto sostanzialmente decisorio dell’istanza; possono essere invece compensate nei rapporti con il Comune, che adottato un atto orientato a recepire formalmente la decisione sostanziale della ASL.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei termini di cui in parte motiva.

Condanna la ASL resistente a rifondere le spese processuali sostenute dalla parte ricorrente, liquidate in € 2.000,00, oltre accessori dovuti come per legge; compensa le spese tra la ricorrente e il Comune resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AP nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GL EL Di AP, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario

NC SC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC SC	GL EL Di AP

IL SEGRETARIO