Pubblicato il 22/04/2026

N. 01860/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02020/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2020 del 2024, proposto da
Comune di Bresso, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Donatella Ruggieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Nord Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Giulio Carbonara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Milano, Comune di Cormano, Comune di Cinisello Balsamo, Comune di Sesto San Giovanni, Comune di Cusano Milanino, Comune di Novate Milanese, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

della deliberazione di consiglio di gestione n. 9 del 22.4.2024 e n. 12 del 22.4.2024 pubblicate entrambe all'albo pretorio del Parco Nord Milano dal 2 maggio al 17 maggio 2024

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nord Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2026 il dott. RE AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e RI

1. Con l’odierno ricorso, il Comune di Bresso ha impugnato le deliberazioni del Consiglio di Gestione del Parco Nord Milano, rispettivamente n. 9 del 22.4.2024 (avente ad oggetto “ Approvazione dei criteri ed indirizzi per la gestione della cessione delle superfici coperte ”) e n. 12 del 22.4.2024 (avente ad oggetto “ Segnalazione agli enti soci del parco della disponibilità di superfici coperte ”).

1.1. In fatto, il Comune ha dedotto che, con la deliberazione n. 9 del 22.4.2024 gravata, il Consiglio di Gestione del Parco Nord Milano ha approvato i criteri e gli indirizzi per la gestione della cessione delle superfici coperte, in attuazione dell’art. 12, comma 6, delle NTA del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco e dell’art. 2643, comma 2, c.c., relativo alla trascrizione dei diritti edificatori.

Nella stessa data, con deliberazione n. 12, il Parco ha inoltre segnalato agli enti soci la disponibilità di una superficie coperta pari a 2331,52 mq, generata a seguito della demolizione di manufatti presenti su un’area ex ITEM situata nel territorio del Comune di Bresso, rendendola assegnabile su richiesta corredata da progetto di fattibilità tecnico-economica.

L’area in questione era stata espropriata per finalità di pubblica utilità nell’ambito della realizzazione delle vasche di laminazione del torrente Seveso, quindi destinata a compensazione ambientale e successivamente ceduta al Parco.

Il Comune di Bresso, che nell’ambito della procedura di mediazione ambientale avanti la Camera Arbitrale di Milano n. 3 – 2019 aveva chiesto l’assegnazione di tale area (e dei relativi diritti edificatori) come compensazione, ha richiesto senza esito la sospensione o revoca delle deliberazioni. decidendo quindi di proporre ricorso.

1.2. Il ricorso è affidato ai motivi sintetizzati come segue.

I) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della LR 12/2005 ”.

Le deliberazioni impugnate disciplinerebbero le modalità di trasferimento dei diritti edificatori, incidendo su una materia regolata in via primaria dalla pianificazione urbanistica comunale ai sensi dell’art. 7 della L.R. Lombardia n. 12/2005. Le deliberazioni impugnate consentirebbero il trasferimento dei diritti edificatori anche tra territori comunali diversi, eludendo le previsioni dei PGT e in contrasto con la pianificazione del Comune di Bresso. Inoltre sarebbe illegittimo il criterio dell’“ insindacabile giudizio ” del Parco sull’utilità collettiva dei progetti.

II) “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della LR 12/2005 ”.

Le deliberazioni impugnate avrebbero ad oggetto diritti edificatori compensativi, derivando dalla cessione o dall’assoggettamento di un’area a vincolo pubblico e comportando il riconoscimento di una volumetria utilizzabile su altro fondo.

Le deliberazioni impugnate non garantirebbero il rispetto della medesima destinazione urbanistica tra area cedente e area ricevente, richiesto per i diritti compensativi, non rispetterebbero la pianificazione comunale e attribuirebbero al Parco un potere discrezionale privo di adeguati limiti.

2. Si è costituito l’Ente Parco, resistente, eccependo:

I) in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per difetto delle condizioni dell’azione, in quanto il Comune di Bresso ha partecipato attivamente al procedimento amministrativo, esprimendo parere favorevole obbligatorio, e votando favorevolmente i Criteri di cui alla Delibera n. 4, ciò che determinerebbe la sua carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere;

II) in via preliminare sotto altro profilo, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse: il Comune non avrebbe partecipato alla procedura avviata con la deliberazione n. 12 (per l’assegnazione dell’area oggetto di causa), e non avrebbe neppure impugnato la successiva deliberazione n. 38, che, in applicazione dei Criteri contestati, ha assegnato la superficie coperta a diversi soci del Parco.

III) nel merito, l’infondatezza di entrambi i motivi.

3. All’udienza pubblica del 13 aprile 2026, all’esito della discussione la causa è passata in decisione.

4. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla parte resistente, preferendo respingere il ricorso nel merito, in applicazione dell’ormai consolidato principio della ragione più liquida, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242, e Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2022, n. 339).

5. Il primo motivo, con il quale si deduce che l’Ente Parco avrebbe illegittimamente disciplinato il trasferimento dei diritti edificatori, in violazione della competenza pianificatoria dei Comuni, e consentendo il trasferimento dei diritti edificatori tra ambiti territoriali diversi, è infondato.

5.1. Sul piano normativo, occorre premettere che il Parco Nord Milano è stato riconosciuto come Parco Regionale con legge regionale n. 78 del 11.6.1975, e inserito tra le aree protette regionali anche nella successiva legge regionale Lombardia n. 86 del 30.11.1983.

La predetta legge regionale Lombardia n. 86/1983, e ss. mm., definisce il piano generale delle aree regionali protette e reca le norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale.

L’art. 1, lett. b) , definisce i parchi regionali quali zone che, costituendo generale riferimento per la comunità lombarda, sono organizzate in modo unitario, con preminente riguardo alle esigenze di protezione della natura e dell’ambiente e di uso culturale e ricreativo, nonché con riguardo allo sviluppo delle attività agricole, silvicole e pastorali e delle altre attività tradizionali atte a favorire la crescita economica, sociale e culturale delle comunità residenti.

I parchi regionali (istituiti e individuati con le procedure di cui agli art. 16 e segg. della citata l.r. 86/1983) adottano il Piano territoriale di Coordinamento (PTC) avente effetti di piano paesistico ai sensi dell’art. 57 del D.lgs 31.3.1998, n. 112 (art. 17 l.r. 86/1983).

5.2. Va precisato, ulteriormente, che ai sensi dell’art. 25 della legge quadro sulle aree protette, n. 394/1991, per quanto riguarda i parchi naturali regionali: “2 . il Piano per il Parco ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.”.

5.3.- Nel rispetto delle norme quadro nazionali, ai sensi dell’art. 17 della l. regione Lombardia n. 86/1983, per ogni parco regionale viene formato un Piano Territoriale di Coordinamento (PTC), avente effetti di piano paesistico coordinato, ai sensi dell’articolo 57 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112; ovvero il piano assume il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali (cfr. Cons. Stato, I, parere 31.5.2023, n. 828).

Ai sensi dell’art. 18, co. 4, della l.r. 86/1983, “ Le previsioni urbanistiche del piano del Parco sono immediatamente vincolanti per chiunque, sono recepite di diritto negli strumenti urbanistici generali dei Comuni interessati e sostituiscono eventuali previsioni difformi che vi fossero contenute ”.

Del resto, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il Piano Territoriale di Coordinamento del Parco “ è uno strumento urbanistico di valenza ambientale, idoneo ad esplicare un’immediata efficacia precettiva di carattere prevalente sia nei confronti di singoli soggetti privati interessati all’edificazione, e sia rispetto alle stesse competenze dei Comuni in materia urbanistico-edilizia che impongono un immediato e inderogabile regime di tutela dell’area interessata (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 06.08.2013, n. 415; Consiglio Stato, Sez. VI, 16.12.2008, n. 6214) ” (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 16.1.2024, n. 101).

Alla luce di tale assetto normativo, ritiene il Collegio che l’assunto del Comune muova da un presupposto errato, dal momento che sono i PGT comunali a dover essere adeguati al PTC, stante la prevalenza di quest’ultimo strumento nell’ambito della pianificazione territoriale.

Le deliberazioni impugnate si collocano, dunque, pienamente nell’ambito delle competenze pianificatorie dell’Ente Parco, e non possono ritenersi illegittime alla stregua di quanto previsto in sede di pianificazione comunale. In tal senso, si osserva che le Norme Tecniche di Attuazione del PTC, espressamente richiamate dalle delibere impugnate (cfr. All. 1 e All. 1 bis al ricorso), prevedono, all’art. 12, la possibilità, nelle aree ricadenti nelle zone di cui al medesimo art. 12, di integrare la superficie coperta esistente mediante il trasferimento di superfici derivanti da attività incompatibili o da altre superfici presenti nel Parco, ciò che è stato previsto nel caso di specie.

L’Ente Parco ha proceduto alla demolizione di manufatti insistenti sull’area ex-ITEM, qualificati come attività incompatibili, generando una superficie coperta che poteva legittimamente essere redistribuita all’interno del territorio del Parco secondo i criteri stabiliti dagli atti impugnati, considerato che il PTC consentiva il trasferimento di superfici coperte all’interno del perimetro del Parco.

Non è, pertanto, configurabile alcuna violazione della competenza comunale. Non potrebbe neppure essere utilmente richiamata la disciplina della cessione di cubatura, che riguarda rapporti tra privati nell’ambito della pianificazione comunale. Nel caso di specie, si è invero in presenza di un potere pubblicistico esercitato da un ente in base ad uno strumento sovraordinato nell’ambito di un sistema pianificatorio unitario.

Alla stregua di quanto esposto, il primo motivo deve quindi ritenersi infondato.

6. Anche il secondo motivo, con il quale il Comune ricorrente sostiene che i diritti edificatori oggetto delle deliberazioni impugnate dovrebbero qualificarsi come “compensativi” ai sensi della legge regionale n. 12/2005 e che, per tale ragione, la loro disciplina sarebbe rimessa alla pianificazione comunale, è infondato.

Si premette che le censure in esame sono formulate in modo generico, non essendo chiaramente indicate le disposizioni normative che si assumono violate, ed essendo il motivo costruito in termini dubitativi (laddove la ricorrente afferma che il criterio esplicitato nell’art. 7 dell’allegato alla delibera n. 9/2024, così come formulato, “ consentirebbe il trasferimento di volumi da un’area ad un’altra di proprietà del medesimo, almeno apparentemente senza considerare che essendo Ente sovracomunale all’interno dello stesso vi sono aree ricadenti nei territori dei singoli Comuni associati ”).

In ogni caso, il motivo si fonda sulla medesima tesi formulata con il primo mezzo, ossia sulla asserita prevalenza della pianificazione comunale rispetto a quella del Parco. Viceversa, come già osservato, ad avviso nel Collegio nelle aree ricomprese nel parco regionale il parametro di riferimento è costituito dal Piano Territoriale di Coordinamento, le cui previsioni, ai sensi dell’art. 18, comma 4, della legge regionale n. 86/1983, prevalgono sugli strumenti urbanistici comunali.

Pertanto, anche qualora i diritti edificatori in questione fossero qualificati come compensativi, la loro disciplina non potrebbe comunque essere ricavata esclusivamente dalla normativa urbanistica comunale, ma dovrebbe essere valutata alla luce delle previsioni del PTC, che costituisce lo strumento pianificatorio sovraordinato.

Per altro, a ben vedere nel caso di specie non viene in rilievo un meccanismo tipico di compensazione urbanistica comunale, bensì una fattispecie diversa, consistente nella gestione e redistribuzione, da parte dell’Ente Parco, di superfici coperte derivanti dalla demolizione di attività incompatibili, secondo quanto previsto dall’art. 12 delle NTA del PTC.

Si tratta, dunque, di un potere di pianificazione spettante all’Ente Parco, esercitato nell’ambito di un sistema unitario e finalizzato al perseguimento delle finalità istituzionali di tutela ambientale, che non risponde alle logiche della compensazione urbanistica.

Neppure può ritenersi che la disciplina dei diritti edificatori compensativi prevista dall’art. 11 della legge regionale n. 12/2005, richiamata dal Comune ricorrente, operi in modo autonomo e prevalente all’interno delle aree comprese nei parchi regionali.

Invero, l’art. 11 l.r. n. 12/2005 disciplina gli istituti della perequazione e della compensazione urbanistica nel contesto della pianificazione comunale, ossia del Piano di Governo del Territorio. I diritti edificatori ivi previsti nascono, circolano e trovano attuazione all’interno di tale livello pianificatorio, che resta subordinato agli strumenti di pianificazione sovraordinati.

Ciò è chiaramente desumibile anche dallo stesso art. 11 della l.r. n. 12/2005, i cui commi 5- septies e 5- octies stabiliscono che, qualora gli interventi sul patrimonio edilizio esistente risultino in contrasto con piani territoriali sovracomunali, l’efficacia dei titoli abilitativi è subordinata a una deliberazione derogatoria dell’ente competente, così confermando indirettamente la posizione di sovraordinazione del piano del parco rispetto alla disciplina urbanistica comunale, anche con riguardo ai diritti edificatori.

Da ciò consegue l’infondatezza del secondo motivo.

7. Conclusivamente, alla luce di quanto sin qui esposto, il ricorso deve essere respinto.

8. La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

EF EL, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

RE AR, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
RE AR	EF EL

IL SEGRETARIO