Pubblicato il 23/04/2026

N. 00257/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00185/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 185 del 2025, proposto da
UD TT, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via G. Verdi n. 18 e domicilio digitale come da PEC di Registri di Giustizia;

contro

Comune di ZO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli, Silvia Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa concessione di idonee misure cautelari, della determinazione del Responsabile del SUAP n. 264 del 20.2.2025, notificata in uno con la nota prot. n. 2475 del 24.2.2025, con cui il Comune di ZO ha disposto la revoca dell''autorizzazione n. 5 di Noleggio Con Conducente (NCC) in titolarità al Sig. UD TT; nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compresi per quanto occorrer possa (i) la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 17037 del 3.12.2024, (ii) la nota di contestazione e diffida del 13.1.2025, (iii) i richiamati verbali della Polizia Locale e del Responsabile SUAP dell'8-10.10.2024, del 12.10.2024 e del 26.11.2024 e, in ogni caso, (iv) la delibera di Giunta Comunale n. 41 del 28.2.2025, non notificata all''interessato, di presa d''atto della predetta determinazione di revoca dell''autorizzazione di NCC.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di ZO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. MA IE ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TT

1.§. Il Sig. UD TT è titolare di autorizzazione comunale per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente (NCC) rilasciata dal Comune di ZO in data 14 maggio 2007, successivamente integrata nel tempo con autorizzazioni alla sostituzione dell’autovettura associata al titolo. Per lo svolgimento dell’attività il ricorrente si è avvalso di una rimessa ubicata nel territorio comunale di ZO, in Via Selve Piane s.n.c., detenuta in forza di contratto di comodato stipulato nel 2016.

Per un lungo periodo l’attività è stata esercitata senza che l’Amministrazione comunale muovesse contestazioni. In particolare, nel 2019 il Comune ha richiesto al ricorrente informazioni e documentazione relative all’immobile adibito a rimessa, cui quest’ultimo ha dato riscontro producendo il titolo di disponibilità dell’immobile. Negli anni successivi sono stati svolti sopralluoghi da parte della Polizia Locale, senza che emergessero rilievi ostativi.

Nel febbraio 2023, a seguito di un sopralluogo informale presso la rimessa, il SUAP del Comune di ZO ha comunicato l’avvio di un procedimento di revoca dell’autorizzazione NCC, fondato su presunti rilievi relativi allo svolgimento dell’attività al di fuori del territorio comunale e alla asserita carenza del collegamento territoriale. Il procedimento si è concluso con determinazione di revoca adottata nel gennaio 2024, nella quale il Comune ha ritenuto sussistenti la mancata disponibilità di una rimessa nel territorio comunale e lo svolgimento dell’attività in ambito extraregionale, non ritenuto fruibile dalla comunità locale.

Avverso tale provvedimento il ricorrente ha proposto ricorso dinanzi a questo Tribunale che, con ordinanza cautelare del 28 marzo 2024, ha sospeso l’efficacia della revoca, rilevando, in sede sommaria, la carenza di corrispondenza tra i rilievi contenuti nella comunicazione di avvio del procedimento e le motivazioni poste a fondamento del provvedimento finale, nonché la non chiarezza delle contestazioni relative alla rimessa. Nelle more del giudizio, il Comune ha disposto il ritiro in autotutela della determinazione di revoca.

Contestualmente al ritiro dell’atto, il Comune di ZO ha tuttavia avviato un nuovo procedimento di revoca, con comunicazione del 3 dicembre 2024, fondato su ulteriori accertamenti svolti dalla Polizia Locale nel mese di ottobre 2024. In tale ambito, l’Amministrazione ha formulato contestazioni in ordine alla presunta inidoneità della rimessa, facendo riferimento non solo al locale catastalmente individuato come sub 8, ma anche al locale contiguo identificato come sub 13, assumendo profili di abusività e di carenza di accessibilità, nonché ribadendo la pretesa violazione del vincolo di territorialità.

Nel corso del procedimento il ricorrente ha presentato osservazioni e ha richiesto l’accesso agli atti; l’accesso è stato solo parzialmente assentito, con esclusione di alcuni accertamenti indicati come confluiti in un procedimento penale. Con nota del 13 gennaio 2025, il Responsabile del SUAP ha quindi contestato formalmente al ricorrente la violazione degli obblighi previsti dalla legge n. 21 del 1992 e dal regolamento comunale, diffidandolo altresì dall’esercizio dell’attività in attesa della conclusione del procedimento.

Il procedimento si è concluso con determinazione n. 264 del 20 febbraio 2025, notificata il 24 febbraio 2025, con la quale il Responsabile del SUAP ha disposto la revoca dell’autorizzazione NCC, ritenendo accertato il mancato rispetto del vincolo di territorialità e l’inidoneità della rimessa. Con successiva delibera del 28 febbraio 2025, la Giunta comunale si è limitata a prendere atto della determinazione dirigenziale.

Avverso tali atti il ricorrente proponeva il presente ricorso sostenuto da un unico articolato motivo di diritto con il quale si lamenta la “violazione e/o falsa applicazione artt. 2, 3 e ss. e 21-quinquies l. N. 241/1990, anche in relazione alle previsioni di cui alla l. N. 21/1992 e al regolamento comunale per l’attività di NCC. Difetto di competenza. Eccesso di potere: difetto di istruttoria e di motivazione; erroneità dei fatti e macroscopico travisamento dei presupposti; illogicità e irragionevolezza; contraddittorietà. Ingiustizia manifesta. Violazione artt. 3, 41 e 97 Cost.”.

Si è costituito il Comune di ZO resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

Con ordinanza cautelare n. 120 del 29 maggio 2025, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare e sospeso l’efficacia della revoca, rilevando, tra l’altro, che il servizio di NCC non si configura come servizio di trasporto “di piazza”, che le dichiarazioni acquisite dalla Polizia Locale presso alcuni esercenti non risultavano idonee a dimostrare la violazione del vincolo territoriale e che la contestata inidoneità della rimessa non costituiva, di per sé, presupposto per la revoca dell’autorizzazione. Tale ordinanza è stata confermata dal Consiglio di Stato, con ordinanza del 29 agosto 2025, di rigetto dell’appello cautelare proposto dal Comune di ZO.

Alla pubblica udienza del 14 aprile 2026 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

2.§. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Il primo e assorbente profilo di illegittimità attiene alla competenza dell’organo emanante.

L’art. 11 del Regolamento comunale per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente attribuisce espressamente alla Giunta comunale il potere di revoca dell’autorizzazione, prevedendo l’adozione di una deliberazione e la previa consultazione delle organizzazioni di categoria. Tale previsione, lungi dall’avere natura meramente organizzatoria, attiene alla distribuzione legale del potere all’interno dell’ente e costituisce presidio di legalità sostanziale, in ragione della natura particolarmente incisiva del provvedimento di revoca.

Nel caso di specie, la revoca è stata invece disposta con determinazione del Responsabile del SUAP, organo gestionale privo di competenza in materia. Né tale vizio può ritenersi superato dalla successiva deliberazione di Giunta n. 41 del 28 febbraio 2025, la quale si limita a una mera “presa d’atto” dell’atto dirigenziale, senza esercizio effettivo del potere deliberativo richiesto dalla fonte regolamentare.

L’atto di “presa d’atto” non ha natura provvedimentale e non è idoneo a sostituire l’atto espresso richiesto dall’ordinamento, configurandosi come mera dichiarazione di scienza priva di effetti costitutivi. Ne consegue che il provvedimento impugnato risulta affetto da difetto assoluto di attribuzione, vizio che comporta l’annullabilità dell’atto senza necessità di ulteriori indagini sul merito.

Anche prescindendo dal vizio di competenza, il provvedimento non supera il vaglio di legittimità sotto il profilo sostanziale, in quanto adottato in assenza dei presupposti normativi richiesti dalla disciplina di settore.

In ogni caso, il Collegio ritiene fondata la censura con cui il ricorrente lamenta l’erroneità dell’interpretazione amministrativa del vincolo di territorialità, come presupposto legittimante la revoca dell’autorizzazione di noleggio con conducente.

Secondo l’assetto normativo delineato dalla l. n. 21/1992, il vincolo di territorialità non introduce un limite spaziale allo svolgimento dell’attività di NCC, bensì un vincolo funzionale di collegamento con il Comune che rilascia l’autorizzazione, realizzato attraverso:

- la disponibilità giuridica della rimessa nel territorio comunale (art. 8, co. 3);

- l’inizio e il termine del servizio presso la rimessa o sede (art. 11, co. 4);

- la assenza di stazionamento su suolo pubblico per la ricerca dell’utenza (art. 11, co. 3).

Tale ricostruzione è stata ribadita dalla giurisprudenza, secondo cui: “l'obbligo di utilizzare, nell'esercizio del servizio di NCC, esclusivamente una rimessa ubicata all'interno del territorio del comune che rilascia l'autorizzazione, è immediatamente finalizzato a garantire che il servizio stesso, pur potendosi svolgere senza limiti spaziali, cominci e termini presso la medesima rimessa, ovvero entro il territorio comunale. Ciò risponde all'esigenza di assicurare che il detto servizio sia svolto, almeno tendenzialmente, a favore della comunità locale di cui il Comune è ente esponenziale” (Cons. Stato, Sez. V, 10 marzo 2025, n. 1957).

Il vincolo, pertanto, non si traduce né in una presenza visibile né in una fruizione indifferenziata del servizio nel centro urbano, come invece implicitamente ritenuto dal Comune resistente.

Il provvedimento impugnato fonda la revoca su dichiarazioni di esercenti (farmacia, edicola, strutture ricettive) che avrebbero “mai visto operare” il servizio NCC nel territorio comunale.

Tale impostazione è giuridicamente erronea, poiché assimila surrettiziamente il servizio NCC al servizio taxi, in contrasto con il quadro normativo.

Il servizio di NCC non si esercita, infatti, “su piazza” e tantomeno è possibile per i titolari delle relative autorizzazioni procacciarsi clienti nelle vie cittadine e/o presso esercizi aperti al pubblico, dal momento che, ai sensi dell’art. 3, co. 1, l. n. 21/1992, “il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici” (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 1.3.2021, n. 1703).

Coerentemente, l’art. 11, co. 3, l. n. 21/1992 vieta espressamente la sosta su suolo pubblico per procurarsi il servizio, divieto ribadito dal regolamento comunale di ZO (art. 18) secondo il quale “è fatto divieto di stazionare con autoveicoli da noleggio con conducente sulle aree pubbliche allo scopo di procurarsi noleggio”.

Ne consegue che la mancata visibilità del servizio nel centro urbano, la non conoscenza da parte di esercizi commerciali e l’assenza di stazionamento del veicolo, non solo non integrano una violazione, ma costituiscono il fisiologico effetto del corretto rispetto della disciplina dell’NCC.

Ulteriore profilo decisivo di illegittimità del provvedimento impugnato attiene alla valutazione della rimessa indicata nel titolo autorizzativo.

È principio pacifico che: “il mancato utilizzo della rimessa indicata in licenza, previsto dall’art. 8, comma 3, della l. n. 21/1992, costituisce il vero indice sintomatico della violazione del vincolo di territorialità” (TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 13 febbraio 2024, n. 2951; Cons. Stato, Sez. V, n. 1703/2021).

Nel caso di specie, tuttavia, la disponibilità giuridica della rimessa è pacifica, la rimessa è indicata nel titolo e nella visura camerale, l’utilizzo è stato verificato nel tempo dalla Polizia Locale, la rimessa costituisce anche la sede operativa dell’impresa.

L’Amministrazione, dunque, non ha accertato alcun mancato utilizzo, ma ha piuttosto contestato ex post l’idoneità della rimessa già autorizzata, in palese contraddizione con il proprio precedente operato.

La censura relativa alla presunta inidoneità o inaccessibilità del locale si fonda su rilievi generici e che appaiono smentiti dalla documentazione fotografica e dai sopralluoghi. Ma, soprattutto, essa non integra una causa tipica di revoca.

Come chiarito dalla giurisprudenza, la ritenuta inidoneità del locale destinato a rimessa, ove non tale da far venir meno uno dei requisiti essenziali per l’autorizzazione, non giustifica la revoca del titolo, potendo al più comportare misure di adeguamento o regolarizzazione (Cons. Stato, Sez. V, 26 maggio 2023, n. 5215).

Inoltre, la disciplina dell’NCC non richiede locali con particolari requisiti strutturali, poiché la raccolta delle prenotazioni può avvenire anche mediante strumenti tecnologici (art. 11, co. 4, l. n. 21/1992).

3.§. Per i motivi predetti il ricorso è fondato e deve essere accolto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (L’AQUILA), definitivamente pronunciando:

1) accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati;

2) condanna l’Amministrazione comunale al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi euro 2000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA AB, Presidente

MA IE ER, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
MA IE ER	IA AB

IL SEGRETARIO