Pubblicato il 02/03/2026

N. 03809/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13121/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13121 del 2025, proposto da
IC VE, rappresentata e difesa dagli avv. Alfredo Zaza D'Aulisio e IC LE, con domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Francesco Cardarelli in Roma, via G. P. Da Palestrina n. 47 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Elena Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante pro tempore , e Regione Lazio, in persona del Presidente della giunta regionale pro tempore , non costituiti.

per l'annullamento

- della nota prot. n. 176526 datata 01/09/2025, e relativi allegati, del Comune di Fiumicino, Unità di progetto demanio e patrimonio, Servizio demanio marittimo abitativo, con la quale, in riferimento all'immobile per civile abitazione assentito in concessione con la licenza demaniale marittima n. 458 reg., n. 458 rep. datata 05/11/2003, rilasciata dal Comune di Fiumicino, è stato intimato alla ricorrente:

-- il pagamento dell'importo di euro 27.149,48 a titolo di indennità di abusiva occupazione riferito al periodo dal 01/01/2015 al 31/12/2023;

-- il pagamento dell'importo di euro 1.226,35 a titolo di imposta regionale dal 01/01/2015 al 31/12/2020;

-- di rilasciare il suddetto immobile libero da persone e cose;

- di ogni altro atto, antecedente o consequenziale, conosciuto e non, comunque connesso, ivi compresa la nota prot. n. 249878 datata 30/10/2024 del Comune di Fiumicino.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa AN RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 29/10/2025 (e depositato in data 30.10.2025), IC VE ha chiesto l’annullamento della nota prot. n. 176526 datata 01/09/2025, e relativi allegati, del Comune di Fiumicino, Unità di progetto demanio e patrimonio, Servizio demanio marittimo abitativo, con la quale, in riferimento all'immobile per civile abitazione assentito in concessione con la licenza demaniale marittima n. 458 rep. datata 05/11/2003, rilasciata dal Comune di Fiumicino, è stato intimato alla ricorrente: (i) il pagamento dell'importo di euro 27.149,48 a titolo di indennità di abusiva occupazione riferito al periodo dal 01/01/2015 al 31/12/2023; (ii) il pagamento dell'importo di euro 1.226,35 a titolo di imposta regionale dal 01/01/2015 al 31/12/2020; (iii) di rilasciare il suddetto immobile libero da persone e cose; nonché di ogni altro atto, antecedente o consequenziale, conosciuto e non, comunque connesso, ivi compresa la nota prot. n. 249878 datata 30/10/2024 del Comune di Fiumicino.

1.1. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

(i) “Eccesso di potere – violazione di legge: le proroghe ope legis” , in quanto la concessione di cui trattasi, seppur originariamente regolante il periodo dal 01/01/2002 al 31/12/2007, sarebbe stata prorogata ope legis , senza soluzione di continuità, dapprima sino al 31/12/2013 (in forza dell’art. 1 comma 2, del d.l. n. 400/1993, convertito dalla l. n. 494/1993 e ss.mm.); poi sino al 31/12/2017 (in forza dell’art. 7, comma 9- duodevicies del d.l. n. 78/2015 convertito nella l. n. 125/2015 e ss.mm.); da ultimo sino al 31/12/2033 (ex art. 1, comma 684, l. 30/12/2018, n. 145 – norma non abrogata dall’art. 3, comma 5, lett. a) della l. 05/08/2022, n. 118). Inoltre, l’intimazione gravata apparirebbe palesemente illogica alla luce della condotta del Comune di Fiumicino, il quale ha attivato l’istruttoria relativa all’istanza di rinnovo del titolo concessorio e percepito, senza soluzione di continuità, il pagamento dei canoni demaniali, della relativa tassa regionale, nonché dell’IMU e della TARI sull’immobile di cui trattasi;

(ii) “Eccesso di potere – violazione di legge: il subingresso della ricorrente” , dal momento la ricorrente sarebbe nel legittimo godimento del bene, giacché il Comune non ha mai respinto l’istanza di conferma del subingresso ex art. 46 co. 3 cod. nav. presentata dalla VE (figlia ed erede della originaria concessionaria) in data 12/01/2021, su cui si sarebbe formato il silenzio assenso ex art. 20, l. 241/90;

(iii) “Eccesso di potere – violazione di legge: in ordine al quantum” , laddove gli indennizzi sarebbero stati irrogati senza indicare i relativi parametri di determinazione, né considerare l’intervenuta prescrizione quinquennale in riferimento al periodo dal 2015 al 2020 e le somme corrisposte dalla ricorrente e/o dalla sua dante causa, per gli anni dal 2015 a tutt’oggi;

(iv) “Violazione dell’art. 10 bis, l. 241/1990 - errore sostanziale nei presupposti” , poiché l’Amministrazione non avrebbe dato atto, nella motivazione del provvedimento gravato, delle osservazioni pervenute.

2. Il Comune di Fiumicino, costituitosi in resistenza, ha eccepito, in via preliminare, il difetto di contraddittorio nei confronti dell’Agenzia del demanio e della Regione; nel merito, ha contestato le avverse pretese.

3. Ad esito della camera di consiglio del 25.11.2025, il Collegio ha sospeso il provvedimento impugnato, al fine di mantenere la res adhuc integra sino alla trattazione del merito del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 24.02.2026, all’esito della discussione, la causa è passata in decisione.

5. Il presente ricorso è in parte infondato ed in parte inammissibile, per difetto di giurisdizione.

6. La ricorrente contesta, in primo luogo, l’intervenuta scadenza della concessione n. 458 rep. datata 05/11/2003, con validità dal 01/01/2002 al 31/12/2007, su cui si fonda l’ordine di sgombero gravato. Al contrario, per effetto del comportamento concludente serbato dall’amministrazione comunale, a fronte delle successive richieste di rinnovo e subingresso presentate, rispettivamente, dalla originaria concessionaria e dalla odierna ricorrente, e delle proroghe ex lege via via intervenute, la concessione sarebbe stata ancora in essere alla data di adozione della nota impugnata.

6.1. La doglianza è destituita di fondamento.

6.2. Quanto all’operatività dell’art. 1 comma 2 del d.l. 400/93, conv. mod. dalla legge n. 494/93, invocato dalla ricorrente a sostegno dell’intervenuta proroga del titolo concessorio, si osserva che la disposizione è stata modificata dall’art. 10 della legge 88/2001, nel senso che “Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione”.

6.3. La previsione è stata oggetto di interpretazione autentica mediante l’art. 13 della legge n. 172/2003, secondo cui “Le parole: "Le concessioni di cui al comma 1” di cui al comma 2 dell'articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dall'articolo 10 della legge 16 marzo 2001, n. 88, si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01” . Il comma 2 è stato poi abrogato dalla legge 15 dicembre 2011 n. 217 (Legge comunitaria 2012), “al fine di chiudere la procedura di infrazione n. 2008/4908 nonché al fine di rispondere all'esigenza degli operatori del mercato di usufruire di un quadro normativo stabile che, conformemente ai principi comunitari, consenta lo sviluppo e l'innovazione dell'impresa turistico-balneare-ricreativa” .

6.4. La previsione di rinnovo automatico di sei anni in sei anni, in ogni caso, si applicava alle sole concessioni con finalità turistico ricreative e non anche a quelle residenziali o abitative, quale quella di specie, non rientranti in nessuna delle previsioni di cui al primo comma dell’art. 1 d.l. 400/93. La giurisprudenza che si è pronunciata sull’ambito di applicazione del comma 2 dell’art. 1 d.l. 400/93, come modificato dalla legge 88/2001, ha poi affermato che esso è limitato “alle sole concessioni aventi finalità turistico-ricreativa” e che per tale deve intendersi “una concessione finalizzata all’esercizio di impresa turistico-ricreativa, e non anche una concessione finalizzata alla conduzione di abitazione privata a titolo personale, ancorché a fini di turismo personale” (così Tar Lazio, sez. II quater n. 974/2022; Consiglio di Stato, sez. VI, n. 874/2010).

6.5. Di conseguenza, non può trovare applicazione il disposto dell’art. 7 c. duodevicies d.l. n. 78/15 secondo cui “le utilizzazioni delle aree di demanio marittimo per finalità diverse da quelle turistico-ricreative, di cantieristica navale, pesca e acquacoltura, in essere al 31 dicembre 2013, sono prorogate fino alla definizione del procedimento di cui al comma 9-septiesdecies e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2017” e ciò in quanto la concessione oggetto di causa non era più efficace alla data del 31/12/2013 essendo scaduta il 31/12/2007.

6.6. Da ultimo, solo nelle memorie del 23.01.2026 e del 03.02.2026, la difesa ricorrente invoca, ai fini dell’intervenuta proroga della concessione de qua , il disposto di cui agli artt. 18, l. reg. Lazio 24/12/2008, n. 32 (in virtù del quale, i termini di durata di tutte le concessioni demaniali - comprese quelle per residenza - anche se già scaduti, sarebbero stati differiti al 30/06/2009), 1, comma 46, lettera a) della l. reg. Lazio 11/08/2009, n. 32 (in forza del quale i suddetti termini di durata sarebbero stati ulteriormente differiti al 31/08/2010) e 2, comma 97, l. reg. Lazio 24/12/2010, n. 9 (in forza del quale i suddetti termini di durata sarebbero stati ulteriormente differiti al 31/12/2013). Sulle suddette proroghe ope legis , avrebbero trovato applicazione, nella fattispecie in esame, gli ulteriori interventi del legislatore statale (art. 7, comma 9- duodevicies , d.l. n. 78/2015, convertito nella l. 06/08/2015, n. 125 e art. 1, comma 684, l. 145/2018), già invocati in sede di ricorso.

6.7. Tali censure devono essere dichiarate inammissibili, essendo state introdotte con meri atti difensivi non notificati alla parte avversaria, in dispregio delle regole del contraddittorio processuale (in disparte ogni rilievo sulla tempestività delle stesse). Sul punto, è sufficiente richiamare il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata alla controparte, sia nell’ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel corpo del ricorso, sia quando, pur richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi, ovvero in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2023 n. 188; Consiglio di Stato, Sez. IV, 26 marzo 2013 n. 1715).

6.8. In ogni caso, la censura in esame risulta, altresì, infondata, dal momento che, quand’anche, per ipotesi, la concessione in esame fosse stata prorogata al 31/12/2017 per effetto del combinato disposto delle leggi regionali solo da ultimo richiamate e dell’art. 7, comma 9- duodevicies , d.l. n. 78/2015, alla stessa non sarebbe comunque applicabile la proroga dei rapporti concessori al 31/12/2033 disposta dall’art. 1 co. 684 della legge 145/2018 secondo cui “le concessioni delle aree di demanio marittimo per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, hanno durata di quindici anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge”.

Ed, infatti, come stabilito dal TAR Lazio (sentenza n. 1426/21; in termini, n. 5888/2022), il beneficio dell’ultrattività previsto dall’art. 1 comma 684 in esame non è applicabile alle concessioni già scadute alla data di entrata in vigore della predetta legge (01/01/2019) in quanto, una volta scaduta la concessione ed avendo questa perso la sua efficacia, viene meno l’oggetto su cui dovrebbe operare la proroga prevista dalla legge che, perciò, finirebbe per applicarsi con effetto retroattivo, producendo una sorta di reviviscenza della concessione ormai spirata e, quindi, una conseguenza in contrasto con i principi generali sull’efficacia delle norme nel tempo; nello stesso senso depone il principio dell’interpretazione “conforme”, in quanto la proroga delle concessioni di beni demaniali attribuiti ad uso esclusivo di privati, senza previo esperimento di procedure di gara, si pone in contrasto con i principi generali di concorrenzialità e di naturale destinazione dei beni pubblici ambientali alla pubblica fruizione e deve essere configurata come “eccezione” alla regola della pubblica fruizione, ammessa solo per periodi temporalmente limitati, previa selezione pubblica dei soggetti cui viene assegnato in via esclusiva tale beneficio.

6.9. In tal senso, va pure considerato che la proroga automatica delle concessioni di beni demaniali attribuite ad uso esclusivo di privati, senza previo esperimento di procedure di gara, si pone in contrasto con i principi generali di concorrenzialità e di naturale destinazione dei beni pubblici ambientali alla pubblica fruizione ed è quindi ammessa per periodi temporalmente limitati (cfr. Tar Lazio, sez II quater, n. 1426/2021), posto che solo l’esigenza di soddisfare esigenze di carattere non meramente privato ma formalmente “collettivo” può essere ritenuta idonea a giustificare una sottrazione potenzialmente prolungata all’utilizzazione pubblica di un’area demaniale (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, n. 874 del 2010; Tar Lazio, sez. II ter, n. 9873/2008 e sez. II bis n. 9194/2015).

7. Né può ritenersi che nella parte ricorrente si sia creato un legittimo affidamento al rilascio della concessione demaniale in ragione del fatto di aver continuato a pagare i relativi canoni, posto che, anche in questo caso, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che, in mancanza dell'atto formale di rinnovo, l'aspirante concessionario non ha titolo alcuno ad utilizzare il bene demaniale e versa in una situazione di detenzione senza titolo, tanto che la circostanza che l'Amministrazione abbia introitato le somme che il concessionario assume di aver versato a titolo di canone per il periodo successivo alla scadenza della concessione non è, di per sé, idonea a sostituire il formale provvedimento di concessione del bene ed assume il significato di incameramento di quanto dovuto a ristoro (parziale) della persistente occupazione del bene (cfr. Tar Lazio, sez. II, 5 luglio 2007, n. 6057 e Cons. Stato, Sez. VI, 10 febbraio 1976 n. 71).

7.1. Tanto considerato, in presenza di un rapporto concessorio scaduto ormai da molti anni e mai rinnovato, il comune ha l'obbligo - come per tutti i casi analoghi, senza possibilità di distinzioni a seconda di una maggiore o minore meritevolezza degli interessi perseguiti - di procedere al recupero dell'immobile di proprietà comunale già assentito in concessione (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 23/08/2024, n.7220).

Difatti, “la volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi per implicito da fatti o atti, dovendo essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l’atto scritto ad substantiam, e pertanto nei confronti di essa non è configurabile il rinnovo tacito del contratto, né rileva, per la formazione del contratto stesso, un mero comportamento concludente, anche se protrattosi per anni” (così Cass. civ., Sez. III, 11 novembre 2015, n. 22994, citata dal diniego impugnato; nello stesso senso v. pure Cass. civ., Sez. III, 10 giugno 2005, n. 12323; id., 12 febbraio 2002, n. 1970; id., 11 gennaio 2000, n. 188).

8. Le considerazioni sinora svolte in ordine all’intervenuta scadenza della concessione di cui è causa conducono all’assorbimento del secondo motivo di ricorso, relativo al subingresso nel rapporto della odierna ricorrente, quale erede della originaria concessionaria.

9. Infondate sono, infine, le censure di difetto di istruttoria e di violazione dell’art. 10 bis della legge 241/90 per non avere il Comune dato riscontro alle osservazioni della ricorrente, atteso che, come emerge dalla documentazione in atti, la nota gravata si inserisce a conclusione di una complessa e articolata istruttoria, nella quale la VE ha avuto comunque la possibilità di interloquire con l’Amministrazione.

10. Deve essere, infine, dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il terzo motivo di ricorso, con il quale è censurato il quantum intimato a titolo di indennità di abusiva occupazione. Al riguardo, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, in base al quale "le richieste di indennizzo per occupazione abusiva di un bene demaniale di un Comune appartengono alla giurisdizione del Giudice Ordinario, in quanto si tratta di un rapporto privatistico tra la P.A. e il privato avente ad oggetto la proprietà dell'immobile e non un rapporto di tipo amministrativo, anche quando il privato deteneva l'immobile in virtù di una concessione" (cfr. da ultimo, Tar Genova, Sez. I, 14.10.2022, n. 877; Cons. Stato Sez. VI, Sent., 02.08.2022, n. 6780; Tar Perugia, Sez. I, Sent., 12.03.2020, n. 160; Cass., Sez. Un., 15.05.2017 n. 11988).

11. Le considerazioni che precedono conducono, in conclusione, al rigetto del ricorso, con riferimento ai motivi sub. i, ii e iv; alla declaratoria di inammissibilità, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, quanto al motivo sub. iii del ricorso.

12. La parziale novità della vicenda trattata giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Quinta ter), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:

1) ne dichiara l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, limitatamente alla censura di cui al motivo sub. iii;

2) ai sensi dell’art. 11 c.p.a., dichiara che la giurisdizione in ordine alla predetta domanda spetta al giudice ordinario davanti al quale le parti potranno riproporre la causa nel rispetto delle formalità prescritte dal citato art. 11;

3) respinge la restante parte del ricorso;

4) dispone la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA IA RL, Presidente FF

NAlisa Tricarico, Referendario

AN RR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RR	NA IA RL

IL SEGRETARIO