Pubblicato il 15/04/2026

N. 00670/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00272/2024 REG.RIC.

N. 00273/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 272 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Rolando Pini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Modena, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 273 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Rolando Pini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Questura di Modena, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, Bologna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 272 del 2024:

del processo verbale di ammonimento ex art. 8, comma 1, d.l. n. 11 del 23 febbraio 2009, convertito in l. n. 38 del 23 aprile 2009, successivamente modificata dalla l. n. 119 del 15 ottobre 2013, -OMISSIS-, assunto nei confronti della ricorrente in data 16 febbraio 2024 a cura della Legione Carabinieri “Emilia Romagna” – “Stazione di -OMISSIS-”, giusta delega -OMISSIS- del Questore di Modena in data 12 febbraio 2024;

per quanto occorrer possa, della delega Div.Ant/MPA/Ammonimenti/-OMISSIS- del Questore di Modena in data 12.02.2024, non conosciuta;

per quanto occorrer possa, della comunicazione di avvio del procedimento Div.Ant/MPA/Ammonimenti/-OMISSIS- del 23.11.2023;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e conseguente, ancorché non noto alla ricorrente;

quanto al ricorso n. 273 del 2024:

per l'annullamento

del processo verbale di ammonimento ex art. 8, comma 1 del D.L. n. 11 del 23 febbraio 2009, convertito nella l. n. 38 del 23 aprile 2009, successivamente modificata dalla l. n. 119 del 15 ottobre 2013, -OMISSIS-., assunto nei confronti del ricorrente in data 16 febbraio 2024 a cura della Legione Carabinieri “Emilia Romagna” – “Stazione di -OMISSIS-”, giusta delega -OMISSIS- del Questore di Modena in data 12 febbraio 2024;

- per quanto occorrer possa, della delega Div.Ant/MPA/Ammonimenti/-OMISSIS- del Questore di Modena in data 12 febbraio 2024, non conosciuta;

- per quanto occorrer possa, della comunicazione di avvio del procedimento Div.Ant/MPA/Ammonimenti/-OMISSIS- del 23.11.2023;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e conseguente, ancorché non noto al ricorrente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Questura di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il dott. LO AS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I due ricorrenti, marito e moglie, con separati ricorsi, Rg. n. 272/24 e 273/24, hanno impugnato i provvedimenti, indicati in epigrafe, con i quali la Questura di Modena ha disposto, a carico di ciascun ricorrente, l’ammonimento ai sensi dell’art. 8, d.l. 23 febbraio 2009, n. 11.

Detto provvedimento è stato originato dalla richiesta della vicina di casa, -OMISSIS-, in data 24 ottobre 2023, la quale ha lamentato comportamenti molesti e persecutori da parte dei due ricorrenti, tali da ingenerare, a suo danno, un perdurante stato di ansia o paura, nonché timore per la propria incolumità e per quella della figlia, costringendole ad alterare le proprie abitudini di vita. L’Amministrazione ha, quindi, comunicato l’avvio del procedimento amministrativo prot. -OMISSIS-/-OMISSIS-. del 23 novembre 2023.

In data 02 dicembre 2023 i ricorrenti hanno presentato in Questura una memoria difensiva con allegata documentazione, contestando quanto asserito dalla vicina di casa.

Con i due processi verbali indicati in epigrafe i ricorrenti sono stati ammoniti oralmente ex art. 8, comma 1, del D.L. n. 11/2009, convertito nella L. n. 38/2009, e ss.mm.ii.

Avverso i suddetti provvedimenti i ricorrenti hanno dedotto, sostanzialmente, i medesimi motivi di ricorso:

1. il provvedimento impugnato sarebbe frutto di un’attività istruttoria non solo carente, ma gravemente inadeguata e superficiale, l’atto essendo fondato esclusivamente sulle dichiarazioni della richiedente l’ammonimento, e sulle sole dichiarazioni della figlia della predetta, non avendo l’Amministrazione proceduto a svolgere accertamenti, assumendo informazioni presso gli altri condomini e l’amministratore di condominio, nè verificando, tra le altre cose, la sussistenza di una formale denuncia-querela che sarebbe stata sporta dal marito della controinteressata nei confronti della moglie, per percosse/lesioni nel corso di un litigio familiare, elemento che avrebbe potuto aiutare l’autorità a comprendere l’indole della vicina di casa; in altre parole, i fatti lamentati da quest’ultima sarebbero unilateralmente esposti senza che nessuno vi abbia assistito;

2. l’Amministrazione non avrebbe accertato e considerato correttamente una serie di elementi fattuali rilevanti inerenti la persona della vicina di casa: il fatto che il primo referto medico allegato all’istanza di ammonimento risale al 2022, ancorché la controinteressata sostenga di essere vittima di comportamenti vessatori dal 2010; nello stesso referto si evincerebbe che il malessere della vicina sia da ascrivere a patologie pregresse della stessa; il parere dello psichiatara è del settembre 2023, dopo 13 anni di vita in condominio; la vicina di casa nel 2020 è stata nominata capo condomina, a dimostrazione di non essere soggetta a vessazioni condominiali, quanto, piuttosto, essendo lei, in tesi, ad avere rapporti difficili con gli altri condomini.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno per resistere al ricorso.

I ricorrenti hanno depositato memoria difensiva ciascuno nell’ambito del relativo giudizio.

All’esito dell’udienza del 9 aprile 2024 entrambi i giudizi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare: sulla riunione dei ricorsi.

Il Collegio ritiene di disporre, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi nn. 272/2024 e 273/2024, in ragione della sostanziale identità dei fatti e dei motivi di ricorso e, quindi, della loro connessione oggettiva.

2. Nel merito.

2.1. Sulla natura del provvedimento di ammonimento.

Come ricordato anche recentemente dalla giurisprudenza amministrativa, « In punto di diritto giova rammentare, in conformità a orientamenti giurisprudenziali consolidati, che il presupposto legittimante l’adozione dell’ammonimento, ai sensi dell’art. 8 D.L. n. 11/2009, è costituito dai medesimi comportamenti che integrano la fattispecie di reato di cui all’art. 612 bis c.p., consistenti in “condotte reiterate, minacce o molestie” atte a cagionare un “perdurante e grave stato di ansia o di paura ovvero tali da ingenerare un fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona legata da relazione affettiva” ovvero “ tali da costringere ad alterare le proprie abitudini di vita”. L’ammonimento orale è, tuttavia, una misura deputata a svolgere una funzione di prevenzione e di dissuasione dai comportamenti sanzionati penalmente dall’art. 612 bis c.p., nella consapevolezza dell’allarme sociale che il superamento della soglia di rispetto della libertà e dignità altrui genera, il che ha spinto il legislatore, nel 2009, a prevedere e a sanzionare con l’ammonimento condotte che potrebbero sfociare in ben più gravi forme di violenza (cfr., in tal senso, Cons. Stato, III, 29 novembre 2024, n. 9598). 8. Deve, altresì, rilevarsi che la natura del provvedimento di ammonimento è spiccatamente cautelare e preventiva, pertanto presuppone non l’acquisizione della prova richiesta ai fini della condanna per il delitto di “stalking”, ma la sussistenza di soli elementi indiziari dai quali sia possibile desumere, con un adeguato grado di attendibilità, un comportamento reiterato anomalo, minaccioso o molesto, come tale avvertito dal destinatario della condotta, che sia atto a determinare uno stato di ansia e paura nella vittima. Detto altrimenti (cfr. Cons. Stato, sez. III, 18 ottobre 2021, n. 6958), all’atto in esame deve applicarsi quella logica dimostrativa a base indiziaria e di tipo probabilistico che informa l’intero diritto amministrativo della prevenzione (cfr., “ex multis”, Cons. Stato, III, 2 agosto 2023, n. 7486). La valutazione amministrativa è insomma diretta non a stabilire responsabilità, ma a prevenire la commissione di reati, mediante un giudizio prognostico “ex ante” relativo alla sussistenza di un mero pericolo. 9. Infine, sempre in punto di diritto, deve rammentarsi che il provvedimento di ammonimento ha natura ampiamente discrezionale, essendo l’amministrazione competente chiamata ad effettuare una delicata valutazione delle condotte poste in essere dal potenziale “stalker” in funzione preventiva e dissuasiva » (Tar Lazio, sez. I ter, 4 febbraio 2026, n. 2157)

L'ammonimento orale, quindi, « è una misura deputata a svolgere una funzione avanzata di prevenzione e di dissuasione dei comportamenti sanzionati penalmente dall' articolo 612-bis c.p.; ai fini della sua emissione non è richiesta la piena prova della responsabilità dell'ammonito per le ipotesi di reato perseguite dal menzionato articolo 612-bis c.p., ovvero di comportamenti di cui sia accertato il carattere persecutorio, ma è sufficiente il sospetto che vi sia una tale finalità o idoneità nelle condotte ripetute tenute dall'ammonito (Consiglio di Stato sez. III, 29/07/2025, n. 6718; T.A.R. Roma Lazio sez. I, 18/04/2025, n. 7802). Ai sensi dell'articolo 8 del d.l. n. 11/2009, conv. in legge n. 38/2009, esso ha una natura spiccatamente preventiva e cautelare, siccome finalizzato a prevenire la commissione di reati contro la persona. Non richiede una prova rigorosa come nel procedimento penale, bastando la sola probabilità che gli atteggiamenti molesti o minacciosi possano far presagire reati ai sensi dell’articolo 612 bis c.p. (cfr. Cons. St., sez. III, 18 novembre 2024 n. 9211) » (Tar Lazio, sez. I ter, 2 marzo 2026, n. 3807).

2.2. Sul sindacato esperibile da parte del Giudice Amministrativo.

Stante la predetta natura preventiva e cautelare del provvedimento di ammonimento, nella valutazione dei presupposti per l’emissione dello stesso, l’amministrazione gode di ampia discrezionalità, dovendo esprimere una prognosi sulla potenziale pericolosità delle condotte prodromiche del reato di stalking. Di conseguenza la configurazione del potere del Questore, nei termini indicati, restringe significativamente i margini del sindacato giurisdizionale nei confronti delle sue valutazioni, che va limitato ai casi di manifesta insussistenza dei presupposti di fatto che legittimano l’adozione del provvedimento o di sua manifesta irragionevolezza e sproporzione (Tar Marche, sez. I, 30 aprile 2024, n. 430; Tar Campania, sez. V, 21 febbraio 2023, n. 1137; Tar Lombardia, sez. stacc. Brescia, sez. I, 02 agosto 2021, n. 720; Tar. Umbria, 15 settembre 2021 n. 659; Tar Sicilia, sez stacc. Catania, Sez. IV, 13 dicembre 2019 n. 3003; Tar Emilia-Romagna, Sez. I, 8 marzo 2019, n. 230; TRGA, 1 febbraio 2018 n. 29).

Ne consegue che il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo risulta limitato alla verifica della manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, nonché dell’adeguatezza della motivazione.

2.3. I due motivi di impugnazione.

I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente.

Dagli atti di causa emerge chiaramente che i coniugi ammoniti hanno presentato memorie in data 02 dicembre 2023 e che queste sono state tenute debitamente in considerazione dal Questore ai fini dell’emissione del provvedimento.

Tuttavia, il Questore non ha ritenuto soddisfacenti le giustificazioni proposte dai ricorrenti.

Ai fini dell’ammonimento, il Questore non è tenuto a sentire come testimoni tutti gli inquilini del condominio - ancorché indicati – essendo la procedura di prevenzione amministrativa un accertamento differente rispetto ad eventuali accertamenti svolti in sede penale. Altrimenti opinando, si aggraverebbe un procedimento preventivo che, invece, proprio perché adottato in circostanze di urgenza dovrebbe essere il più celere possibile.

Tantomeno, può dirsi che le dichiarazioni siano state assunte unilateralmente solo perché la figlia della controinteressata è stata ascoltata venti minuti dopo la richiesta di ammonimento. Le deposizioni della figlia, anzi, confermano quanto dichiarato dalla madre. In particolare, la figlia ha testimoniato di aver sentito un tonfo provenire giù per le scale. Tale episodio è riferito alla spallata che ha fatto cadere la vittima risalente al 17 ottobre 2023.

Inoltre, la sentenza citata dai ricorrenti (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I Stralcio, 04/12/2023, n. 18112) mal si attaglia al caso in esame, in quanto nel caso affrontato dal TAR Lazio, la Questura non ha svolto un’approfondita istruttoria e non ha invitato il ricorrente a presentare memorie e gli atti persecutori si inserivano in un rapporto amoroso. Tuttavia, nel caso di specie non può dirsi che la Questura di Modena non abbia svolto un’attenta istruttoria solo perché le memorie dei ricorrenti non sono state ritenute condivisibili dal Questore.

Oltre ciò, risulta agli atti che uno dei ricorrenti – a seguito di perquisizione – non ha denunciato il possesso di ben undici cartucce che deteneva in casa. Nonostante l’archiviazione ad opera del GIP per particolare tenuità del fatto ex art 131 bis c.p., deve rammentarsi che l’archiviazione per tenuità non esclude la sussistenza del fatto. Quindi il fatto sussiste e può essere tenuto in considerazione dal Questore ai fini dell’ammonimento.

Né ancora, come censurato, il provvedimento risulta irragionevole e sproporzionato. Il Questore ha tenuto in considerazione una serie di elementi, tra cui le dichiarazioni della figlia della vittima, le memorie dei ricorrenti, i referti psichiatrici della donna, il provvedimento del GIP.

Ancora, le doglianze di parte ricorrente, relative al fatto che lo strumento dell’ammonimento è stato disciplinato al solo fine di reprimere la piaga della violenza di genere, per contrastare fenomeni che nascono e muoiono all’interno delle mura domestiche, sono infondate.

Infatti, lo “stalking” non è necessariamente legato a comportamenti anomali nella gestione di rapporti affettivi, ma esiste anche il c.d. “stalking condominiale” che consiste nel turbamento della tranquillità domestica e si esprime in forme molto diverse: si configura come un insieme di atti ripetuti volti ad arrecare volontariamente a uno o a una pluralità di condomini un disturbo intollerabile per un periodo prolungato di tempo, tale da condizionarne la vita di tutti i giorni (in tema, Tar Marche, Sez. I, 30 aprile 2024, n. 430; Tar Liguria, sez. I, 16 maggio 2025, n. 570).

Infine, risulta priva di rilevanza la censura di parte ricorrente relativa al fatto che la donna avrebbe rapporti difficili non solo con i ricorrenti, ma con tutto il vicinato « poiché la circostanza che le condotte, reiterate nel corso di un periodo apprezzabile di tempo, si inseriscano in un contesto di reciproca conflittualità, originata da rapporti di vicinato, non è in grado di dequotare tali azioni a fatti privi di offensività. D’altra parte, secondo il consolidato orientamento della Corte di cassazione la reciprocità dei comportamenti molesti non esclude la configurabilità del delitto di atti persecutori (Cass. Pen., Sez. V, 24/06/2021, n. 42643) » (Tar Lazio, sez. I ter , 04 febbraio 2026, n. 2157).

I motivi di entrambi i ricorsi, pertanto, sono infondati.

2.4. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto precede, i ricorsi riuniti devono essere respinti.

Le spese di lite devono essere compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti RG. 272/24 e 273/24, come in epigrafe proposti,

1. Riunisce i suddetti ricorsi;

2. Respinge i ricorsi riuniti.

3. Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO CA, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

LO AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO AS	LO CA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.