Pubblicato il 08/10/2025

N. 17241/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09457/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9457 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ER ON Spv S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Celani, Vieri Paoletti, Barbara Mignatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberta Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Casa Generalizia Ordine Ospedaliero SA AN di Dio Fatebenefratelli Ospedale SA AN LI, non costituita in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'ottemperanza in parte qua , della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez, III quater, n.4075 del 22 aprile 2020, nonché per la declaratoria di nullità della Delibera Giunta Regionale del Lazio 25 maggio 2021 n.300;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ER ON Spv S.r.l. il 23/12/2022:

per la declaratoria di nullità della nota della Direzione Regionale Salute e Integrazione Socio SAitaria, datata 25 novembre 2022, mai comunicata e solo depositata in giudizio sub doc. 6 dalla difesa della Regione Lazio, recante pretesa ottemperanza alla sentenza del TAR Lazio Sez, III quater, n.4075 del 22 aprile 2020, nonché - per quanto di ragione e eventualmente previa conversione del rito - della nota regionale prot. n. 456227 del 21 maggio 2021 e della successiva risposta a detta nota da parte della ASL Roma 1 prot. 143828 del 27 settembre 2021, mai comunicate e non prodotte in giudizio, citate nella nota della Direzione Regionale 25 novembre 2022.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 26 settembre 2025 la dott.ssa CA ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

Fatebenefratelli ha ceduto a ER ON SPV s.r.l., nell’ambito di una operazione di cartolarizzazione, alcuni crediti vantati dall’ospedale nei confronti della ASL Roma 1 (già ASL Roma A) e/o della Regione Lazio maturati in relazione a prestazioni sanitarie rese per conto del Servizio SAitario Regionale.

L’interesse di ER ON, nella presente sede, è limitato ai crediti cedutile per le prestazioni rese nell’anno 2006, accertati con la sentenza del TAR Lazio n. 4075/2020 - passata in giudicato in relazione a detta annualità – che ha annullato, in parte qua, le determinazioni n. BO3341 del 4/6/2012 e n. BO7064 del 5/10/2012 con le quali la medesima Regione aveva rideterminato le remunerazioni dovute a saldo per gli anni 2006 e 2008.

In esecuzione della predetta sentenza n. 4075/2020, la Regione, con determinazione della Giunta Regionale del Lazio 25 maggio 2021 n.300, ha rideterminato le remunerazioni dovute a saldo per gli anni 2006 e 2008, deliberando in particolare di riconoscere la remunerabilità delle prestazioni extra budget erogate in regime di emergenza/urgenza, non programmabili e non rifiutabili, sul presupposto che tali attività presentino i caratteri della inevitabilità e imprevedibilità.

A seguito dei controlli effettuati, sono state escluse le prestazioni riferite all’assistenza ambulatoriale, non presentando le stesse le caratteristiche su indicate.

Con il ricorso in esame, la ricorrente ha chiesto di accertare e dichiarare l'obbligo della Regione Lazio di dare esecuzione, in parte qua, alla predetta sentenza n. 4075/2020, nonché l’annullamento della Delibera Giunta Regionale del Lazio 25 maggio 2021 n. 300.

In sintesi, ha sostenuto che i provvedimenti adottati dalla Regione sarebbero violativi di quanto statuito da questo TAR, che avrebbe riconosciuto “ dovuta la remunerazione per le prestazioni degli ospedali classificati rese senza limiti e indifferentemente a tutta l’utenza che ne avesse fatta richiesta ”.

Ha quindi quantificato l’importo ritenuto dovuto in una somma pari ad euro 21.039.092,76.

Si è costituita la Regione, eccependo preliminarmente l’improcedibilità e/o inammissibilità del ricorso de quo per difetto di legittimazione attiva della ricorrente, “ in quanto la stessa non risulta titolare dei crediti pretesi in ottemperanza della sentenza 4075/2020 ”.

Nel merito ha sostenuto che la sentenza di cui si chiede l’ottemperanza avrebbe definito due direttrici: “ il tetto non può considerarsi invalicabile per i c.d. ospedali classificati fino all’entrata in vigore della riforma di cui al d.l.112/2008; pertanto, fino a quella data, le prestazioni possono (e non devono) essere riconosciute ”; “ nel rispetto delle risorse finanziarie a disposizione e del principio di non piena identità tra strutture pubbliche e ospedali classificati, per i quali non vi è alcun controllo sui Bilanci e parimenti alcun onere di ripianamento dei possibili disavanzi di gestione, la Regione deve compiere una valutazione sulla natura della prestazione resa, nonché compiere ogni controllo sull’effettività e sull’appropriatezza delle stesse ”.

Con la DGR in questa sede gravata, la Regione avrebbe dato piena attuazione a dette direttrici.

Successivamente, in data 25 novembre 2022, l’Ente territoriale ha adottato il provvedimento conclusivo del procedimento di ottemperanza alla sentenza del TAR Lazio n. 4075/2020, con il quale: ha esplicitato il percorso motivazionale seguito nell’individuare le prestazioni a carico del bilancio regionale; ha riconosciuto la remunerabilità delle prestazioni extra budget in regime di emergenza/urgenza, non programmabili e non rifiutabili, sul presupposto che tali attività presentino i caratteri dell’inevitabilità e imprevedibilità; ha individuato la produzione erogata per il 2006 e per il 2008, distinguendola per attività; ha attestato che “ la produzione extrabudget riconoscibile per le prestazioni rese dalla struttura SA AN LI per l’annualità 2006 è pari ad euro 705.056, 85 ”; ha affermato che: “ con riferimento alla titolarità del credito, tenuto conto della cessione dei crediti relativi a prestazioni dell’anno 2006 in favore dell’INPS, e dell’avvenuta liquidazione degli stessi, nonché del formale rifiuto opposto dalla ASL ROMA 1 alla cessione dei crediti in favore della società ER one Spv Srl, di cui alla nota ASL ROMA 1 prot. 112445 del 10 settembre 2018, ne discende che il credito indicato al punto 1) sarebbe eventualmente riconoscibile in favore della Casa Generalizia dell’Ordine Ospedaliero di SA AN di Dio ”.

Con ricorso per motivi aggiunti la ER NE ha chiesto l’annullamento anche di questa nota, deducendone l’illegittimità derivata e riproponendo le medesime doglianze di cui al ricorso introduttivo del giudizio.

Ha contestato, altresì, il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione della nota del 25 novembre 2022.

Tutte le parti hanno argomentato le rispettive posizioni.

All’udienza di smaltimento del 26 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Preliminarmente si procede con lo scrutinio dell’eccezione di improcedibilità e/o inammissibilità sollevata dalla Regione, che è infondata per le ragioni che si vengono ad illustrare.

Il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che si applica alle pubbliche amministrazioni la disposizione recata dall’art. 4, comma 4-bis, della L. 130/99, introdotto dal D.L. n. 145/2013, conv. in L. n. 9/2014, secondo cui: “ Alle cessioni effettuate nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione non si applicano gli artt. 69 e 70 del R.D. 18/11/1923 n. 2440, nonché le altre disposizioni che richiedono formalità diverse o ulteriori rispetto a quelle di cui alla presente legge. Dell’affidamento o trasferimento delle funzioni di cui all’articolo 2, comma 3, lettera c), a soggetti diversi dal cedente è dato avviso mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale nonché comunicazione mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento alle pubbliche amministrazioni debitrici ”. Pertanto, alle pubbliche amministrazioni non è consentito negare l’adesione ( ex multis : C. di St. n. 5561/2020).

Nello specifico i Giudici di Palazzo Spada hanno affermato che:

“ L’appellante ha contestato la statuizione del TAR che ha accolto il ricorso applicando la disposizione recata dall’art. 4, comma 4-bis, della L. 130/99, introdotto dal D.L. n. 145/2013, conv. in L. n. 9/2014, secondo cui: “Alle cessioni effettuate nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione non si applicano gli artt. 69 e 70 del R.D. 18/11/1923 n. 2440, nonché le altre disposizioni che richiedono formalità diverse o ulteriori rispetto a quelle di cui alla presente legge. Dell’affidamento o trasferimento delle funzioni di cui all’articolo 2, comma 3, lettera c), a soggetti diversi dal cedente è dato avviso mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale nonché comunicazione mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento alle pubbliche amministrazioni debitrici”: l’appellante ha sostenuto, infatti, la tesi della specialità dell’art. 106, comma 13, del d.lgs. n. 50/2016 ritenendo inapplicabile al caso di specie l’art. 4, comma 4-bis, della L. 130/1999; ha anche prospettato la tesi dell’effetto abrogativo derivante dall’art. 106, comma 13, del d.lgs. n. 50/2016, in quanto entrato in vigore in data successiva rispetto all’art. 4, comma 4-bis della L. 130/1999, introdotto dall’art. 12 del D.L. 145/2013, conv. in legge n. 145/2014.

Entrambe le prospettazioni non sono condivisibili.

11.3 - Correttamente il TAR ha ritenuto che “le operazioni di cessione di credito tra le società ricorrenti rientrano tra quelle c.d. di “cartolarizzazione” soggette alla disciplina speciale dettata dall’art. 4, co. 4-bis L. 130/1999 (introdotto dall’art. 12 D.L. 145/2013 conv. in L. 9/2014) in base alla quale sono escluse tutte le formalità previste per la cessione dei crediti verso la P.A. e a questa non è consentito negare l’adesione”; il TAR dopo aver sottolineato che Astrea SPV S.r.l. è abilitata al compimento di attività di cartolarizzazione, che i contratti rientrano in tale categoria, che sono state effettuate le formalità previste dalla L. 130/1999 (pubblicazione sulla G.U. delle informazioni finalizzate alla opponibilità delle operazioni), ha ritenuto che si era prodotto “l’effetto di inapplicabilità degli articoli 69 e 70 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, nonché le altre disposizioni che richiedono formalità diverse o ulteriori rispetto a quelle di cui alla presente legge” secondo quanto previsto dalla norma recata dal comma 4-bis dell’art. 4 della L. 130/1999.

In sostanza, quindi, secondo il TAR l’unica disciplina applicabile, in base al criterio di specialità, sarebbe stata quella recata dalla L. 130/1999, in quanto facente eccezione alla comune disciplina relativa alle cessioni del credito, come è agevole rilevare dalla semplice lettura della citata disposizione.

11.4 - Non può condividersi la tesi secondo cui la norma del nuovo codice degli appalti (art. 106 comma 13 del d.lgs. 50/2016) avrebbe abrogato implicitamente la norma recata del comma 4-bis dell’art. 4 della L. 130/1999 in quanto successiva, poiché la norma in questione è meramente riproduttiva della precedente disposizione recata dall’art. 117 del d.lgs. n. 163/06 che era ad essa antecedente.

Neppure risulta convincente la tesi secondo cui la norma del codice degli appalti prevarrebbe, in base al principio di specialità, sulla disposizione recata dall’art. 4, comma 4 bis, della L. 130/1999, in quanto tale disposizione si appalesa speciale rispetto alla disciplina codicistica, mentre la norma recata dal comma 4-bis dell’art. 4 cit. è norma speciale rispetto a tutte le disposizioni che disciplinano le formalità per la cessione dei crediti, con la conseguenza che l’art. 106, comma 13, del d.lgs. 50/2016, che richiama le sole “cessione dei crediti” e non contiene un espresso riferimento alla “cartolarizzazione” è inapplicabile, essendo prevalente la disciplina speciale recata dall’art. 4, comma 4-bis, della L. 130/1999.

11.5 - Neppure è possibile ricorrere ad un’interpretazione estensiva dell’art. 106, comma 13, del d.lgs. n. 50/2016, facendo rientrare le “cartolarizzazioni” nell’ambito delle “cessione dei crediti”, in quanto, essendo tale disposizione derogatoria rispetto alla disciplina comune, deve essere interpretata restrittivamente.

Peraltro, l’omesso espresso riferimento a tale strumento da parte del legislatore può ragionevolmente spiegarsi in considerazione della ratio della norma relativa alle cartolarizzazioni, richiamata nella propria memoria dalle parti appellate, che è quella di favorire la competitività delle imprese, consentendo alle imprese cedenti di conseguire il pagamento delle proprie fatture in termini rapidissimi, assicurando una regolarità di cash flow indispensabile per il finanziamento dell’attività ”.

2. Accertata la legittimità ad agire di parte ricorrente, si esamina il ricorso introduttivo del giudizio, che non è meritevole di accoglimento.

2.1. Questo TAR, con sentenza n. 5402 del 2 maggio 2022 – alla quale si fa espresso rinvio, ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cpa - ha già respinto il ricorso per la dichiarazione di annullamento/nullità della DGR 300/2021 qui in esame, evidenziando che:

“ Da quanto sopra riportato emerge come la sentenza in esame non ha sancito l’obbligo tassativo per l’Amministrazione di provvedere alla remunerazione di tutte le prestazioni rese dall’Istituto ricorrente ma ha sancito l’illegittimità della delibera impugnata laddove ha attribuito al tetto di spesa assegnato all’Istituto ricorrente per il 2007 i caratteri della “invalicabilità”, senza escludere la facoltà di porre limiti e condizioni al contrapposto principio di “non vincolatività” del tetto di spesa da essa fissato né rigidamente condizionare “in positivo” le modalità con le quali dare ad esso attuazione.

In particolare, come rilevato dalla sentenza 2074/2020 del Consiglio di Stato, adottata in una fattispecie del tutto analoga, “i “motivati limiti” entro cui riconoscere la remunerazione delle prestazioni extra budget sono stati appunto segnati dal provvedimento commissariale citato, come si è visto, in relazione alla erogazione delle prestazioni medesime, nel 2006, “in regime di emergenza/urgenza, non programmabili e non rifiutabili, sul presupposto che tali attività presentino il carattere di imprevedibilità e, come tali, possano, eccezionalmente e ai soli fini dell’obbligo di esecuzione ai giudicati amministrativi, essere riconosciute oltre il tetto di spesa fissato nell’anno suindicato per il predetto Ospedale, in quanto non consentono l’erogazione programmata nell’ambito del budget di cui al contratto, né il reperimento in tempo utile di altra struttura capiente”. Deve aggiungersi che, in mancanza di stringenti limitazioni poste dal giudicato, il provvedimento censurato appare muoversi entro il perimetro applicativo del disposto di cui all’art. 8 quinquies, comma 1, lett. d) d.lvo n. 502/1992, che la stessa parte ricorrente deduce applicarsi ratione temporis alla fattispecie in esame (cfr. pagg. 14-15 del ricorso), laddove conferisce alla Regione il compito di fissare i “criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura ”.

2.2. Orbene, nel caso in esame - come nell’identica fattispecie esaminata con la suddetta decisione n. 5402/2022 - la sentenza da ottemperare non ha sancito l’obbligo tassativo per l’Amministrazione di provvedere alla remunerazione di tutte le prestazioni rese dall’Istituto ricorrente ma ha sancito l’illegittimità della delibera impugnata laddove ha attribuito al tetto di spesa assegnato all’Istituto ricorrente per il 2007 i caratteri della “ invalicabilità ”, senza escludere la facoltà di porre limiti e condizioni al contrapposto principio di “ non vincolatività ” del tetto di spesa da essa fissato né rigidamente condizionare “ in positivo ” le modalità con le quali dare ad esso attuazione.

Invero, il TAR, con la decisione 4075/2020, ha così statuito:

“ Gli atti impugnati devono ritenersi illegittimi nella parte in cui hanno assegnato alla parte ricorrente un tetto di spesa sostanzialmente invalicabile, senza tenere conto della natura delle prestazioni da questa rese e della sua condizione di struttura equiparata, per l’assistenza che essa era tenuta a prestare, alle strutture ospedaliere pubbliche. 9. Come del resto statuito nella stessa decisione n. 4460 del 2019 del Consiglio di Stato, resta fermo ogni controllo dell’Amministrazione sull’effettività (e sull’appropriatezza) delle prestazioni rese e, quindi, sulla loro possibile remunerazione, anche in eccedenza rispetto al tetto di spesa assegnato, tenendo anche conto del momento di entrata in vigore del nuovo regime normativo introdotto con il dl. 112 del 2008. 10. Va al contempo ribadito che, come il Consiglio di Stato ha già in precedenza evidenziato sul tema, l’equiparazione fra le strutture ospedaliere pubbliche e quelle private classificate, anche prima della riforma del 2008, non investe il diverso tema del ripianamento dei possibili disavanzi di gestione (cfr. Cons. Stato, sez. III, nn. 86/2018; 5771/2015; 5901/2014; 5900/2014; 697/2013, 735/2013) ”.

Pertanto, il ricorso introduttivo del giudizio deve essere respinto.

3. Si procede con lo scrutinio del ricorso per motivi aggiunti, con il quale ER ON ha chiesto l’annullamento del provvedimento del 25 novembre 2025, che è fondato solamente nei limiti e per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3.1 Rileva innanzitutto il Collegio che devono essere respinte le censure proposte in questa sede di identico tenore rispetto a quelle di cui al ricorso introduttivo, per le ragioni di cui si è già diffusamente detto.

3.2 Deve essere respinta anche la censura con la quale la ricorrente ha dedotto la carenza di motivazione ed il difetto di istruttoria del provvedimento del 25 novembre 2022.

Invero, la nota de qua dà conto del percorso motivazionale seguito in maniera precisa e dettagliata, evidenziando e distinguendo l’attività per acuti dall’attività specialistica ambulatoriale, indicando finanche la percentuale di incidenza delle prestazioni.

Inoltre, la nota della ASL RM 1 del 27 settembre - espressamente citata da quella del 22 novembre 2022 e versata in atti in data 16 marzo 2023 – contiene: la “ tabella di dettaglio remunerazione riconoscibile anno 2006 SA AN LI ”, nella quale sono puntualmente indicate per singole voci le attività svolte con i relativi costi; la descrizione di 7 diverse “ Modalità di arrivo ”, il numero dei dimessi, la valorizzazione economica e il peso % di ogni modalità di arrivo; l’incidenza delle prestazioni con caratteri della “ inevitabilità ” ed “ imprevedibilità ”; la tabella relativa alla “ remunerazione anno 2006 ”.

3.3 Deve essere accolta, invece, la censura relativa alla illegittimità della nota de qua limitatamente al punto 2 delle “ conclusioni ” in cui si legge: “ 2. Con riferimento alla titolarità del credito, tenuto conto della cessione dei crediti relativi a prestazioni dell’anno 2006 in favore dell’NP e della avvenuta liquidazione degli stessi, nonché del formale rifiuto opposto dalla ASL ROMA 1 alla cessione dei crediti in favore della società ER one Spv Srl, di cui alla nota ASL ROMA 1 prot. 112445 del 10 settembre 2018, ne discende che il credito indicato al punto 1) sarebbe eventualmente riconoscibile in favore della Casa Generalizia dell’Ordine Ospedaliero di SA AN di Dio ”.

Si ribadisce preliminarmente che nessun valore può essere riconosciuto al formale rifiuto opposto dalla ASL alla cessione del credito de quo.

Inoltre il punto 2 in esame si limita ad affermare del tutto genericamente che i crediti relativi alle prestazioni dell’anno 2006 sarebbero stati ceduti all’NP, senza che, nel corpo del provvedimento, risulti essere stata effettuata una istruttoria seria che abbia messo a confronto le cessioni di credito effettuate per detta annualità in favore di NP e in favore di ER ON onde distinguere i crediti effettivamente spettanti a ciascun soggetto.

Infine, detto punto 2 si pone in palesa contraddizione con il punto 1 delle medesime conclusioni: invero, mentre al punto 1 viene attestato che “ la produzione extrabudget riconoscibile per le prestazioni rese dalla struttura SA AN LI per l’annualità 2006 è pari ad euro 705.056, 85 ”, così riconoscendosi espressamente la sussistenza del credito, al successivo punto 2, contraddittoriamente, viene affermato che il credito indicato al punto 1) “ sarebbe eventualmente riconoscibile ” in favore della Casa Generalizia dell’Ordine Ospedaliero di SA AN di Dio.

3.4 Pertanto, il provvedimento del 22 novembre 2022 deve essere annullato nella parte in cui dispone che, “ con riferimento alla titolarità del credito, tenuto conto della cessione dei crediti relativi a prestazioni dell’anno 2006 in favore dell’INPS, e della avvenuta liquidazione degli stessi, nonché del formale rifiuto opposto dalla ASL Roma 1 alla cessione dei crediti in favore della società ER one Spv Srl, di cui alla nota ASL ROMA 1 prot. 112445 del 10 settembre 2018, ne discende che il credito indicato al punto 1) sarebbe eventualmente riconoscibile in favore della Casa Generalizia dell’Ordine Ospedaliero di SA AN di Dio ” per mancanza di istruttoria.

Salve ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

4. In conclusione, il ricorso introduttivo del giudizio è infondato e deve essere respinto.

Il ricorso per motivi aggiunti è fondato nei limiti di cui si è detto e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento del 25 novembre 2022 nella parte in cui dispone che “ con riferimento alla titolarità del credito, tenuto conto della cessione dei crediti relativi a prestazioni dell’anno 2006 in favore dell’INPS, e della avvenuta liquidazione degli stessi, nonché del formale rifiuto opposto dalla ASL Roma 1 alla cessione dei crediti in favore della società ER one Spv Srl, di cui alla nota ASL ROMA 1 prot. 112445 del 10 settembre 2018, ne discende che il credito indicato al punto 1) sarebbe eventualmente riconoscibile in favore della Casa Generalizia dell’Ordine Ospedaliero di SA AN di Dio ” per mancanza di istruttoria.

Salve ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

5. Le spese possono essere compensate tra le parti attesa la reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- respinge il ricorso introduttivo del giudizio;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti nei limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto, annulla in parte qua il provvedimento del 25 novembre 2022.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2025 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

CA ZZ, Primo Referendario, Estensore

Marilena Di Paolo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA ZZ	IT AR

IL SEGRETARIO