N. 01078/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 16/02/2026
N. 00213 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01078/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1078 del 2024, proposto da Comune di -
OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Salvadori, Paolo Sabbioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento Politiche Giovanili e Servizio
Civile Universale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via
S. Caterina, 6;
per l'annullamento N. 01078/2024 REG.RIC.
- del Decreto n. -OMISSIS- recante “Sanzione amministrativa del progetto 'Un anno a sostegno del welfare nei Comuni in provincia di Brescia' (cod.
PTCSU0014222010300NMTX) – sede di attuazione Comune di -OMISSIS--
OMISSIS-, -OMISSIS-, 25047 – -OMISSIS- (BS), codice sede 163915;
- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, tra cui, in particolare, la “Relazione sull'attività di verifica” effettuata il 14.5.2024.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dipartimento Politiche Giovanili e Servizio Civile Universale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2025 la dott.ssa TR IZ
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- L'Associazione Nazionale Comuni Italiani Lombardia (di seguito, breviter,
ANCI), è iscritta all'albo degli enti di servizio civile universale e, realizza in coprogettazione con gli enti di accoglienza, diversi progetti di servizio civile.
2.- Il Comune di -OMISSIS- partecipa al servizio civile universale in associazione con
ANCI Lombardia, ed è iscritto all'albo con cinque sedi di attuazione progetto, in qualità di ente di accoglienza dell'associazione stessa ed ente co-progettante.
3.- Nell'ambito dei programmi di intervento e progetti di servizio civile universale da realizzarsi in Italia, per l'anno 2022, ANCI Lombardia ha presentato, tra gli altri, il programma denominato “Inclusione sociale è benessere generale: il servizio civile nei
6 Comuni della Lombardia” contenente il progetto “Un anno a sostegno del welfare nei Comuni in Provincia di Brescia” destinato a 22 volontari da impiegare in 14 N. 01078/2024 REG.RIC.
Comuni, incluso il Comune di -OMISSIS- (doc. 3). Il progetto è stato avviato il 25 maggio 2023 e allo stesso hanno aderito, per il bando relativo all'anno 2022, tre giovani volontari per la sede accreditata di questo Comune.
4.- Il progetto è stato approvato e finanziato con decreto del Capo Dipartimento per le
Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale n. 1134/2022 del 23 novembre
2022.
5.- -OMISSIS- è una giovane operatrice volontaria che ha aderito al bando 2023 per il programma “Sicurezza e valorizzazione del territorio nei Comuni italiani” in particolare al progetto “Verde bene Comune: volontari per la tutela dell'ambiente in
Lombardia, Piemonte e Veneto” in altra sede accreditata del Comune di -OMISSIS-.
6.- Nel corso della realizzazione del progetto denominato “Un anno a sostegno del welfare nei Comuni in Provincia di Brescia”, è stata disposta una verifica ispettiva, che si è svolta in data 14 maggio 2024 presso la sede di attuazione del progetto stesso.
7.- Sulla base di tale verifica, con nota prot. n. 154212 dell'11 giugno 2024 del
Dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri sono stati contestati i seguenti addebiti per le irregolarità rilevate:
1) mancata rilevazione delle presenze dei volontari e degli operatori locali di progetto
(di seguito -OMISSIS-)- par. 4.2. lett. f) del prontuario approvato con DM 22 novembre 2017;
2) particolare gravità o reiterazione delle violazioni che comportano l'applicazione della diffida- par. 4.3. lett. a) del prontuario;
3) impiego del volontario in attività non previste dal progetto- par. 4.3. lett. c) del prontuario;
4) violazione dell'impegno di garantire la presenza, in sede, dell'-OMISSIS- indicato nella scheda progetto e per il numero di ore previsto - 4.3.lett. d) del prontuario; N. 01078/2024 REG.RIC.
5) mancata erogazione ai volontari della formazione specifica nel rispetto dei tempi e del monte ore indicato nel progetto e del modulo di formazione e informazione sui rischi connessi all'impiego dei volontari nei progetti di servizio civile- par. 4.3. lett.
d) e lett. f) del prontuario;
6) particolare gravità o reiterazione delle violazioni che comportano l'applicazione della sanzione della revoca del progetto approvato- par. 4.4. lett. a) del prontuario.
8.- Con nota del 4.7.2024 ANCI Lombardia ha fornito le proprie controdeduzioni in relazione alle irregolarità riscontrate.
9.- Ritenute non accoglibili le osservazioni presentate, l'Ufficio per il Servizio civile universale presso la PDCM ha emesso decreto sanzionatorio n. 1183 del 9 agosto
2024, con il quale ha irrogato:
(i) nei confronti di ANCI Lombardia, quale ente iscritto all'albo, la sanzione della
“diffida per iscritto”, ai sensi dell'art. 3 bis, della legge n. 64/2001 e del par. 4.2 lett.
a) e f) del DM 22 novembre 2017, con formale invito a vigilare sui progetti in maniera adeguata, e in particolare a controllare: - che le comunicazioni sul sistema Helios siano gestite correttamente; - che le presenze dei volontari e degli operatori volontari di progetto siano correttamente rilevate;
(ii) nei confronti del Comune di -OMISSIS-, ente di accoglienza, la sanzione della
“interdizione temporanea a presentare altri progetti della durata di un anno”, ex art. 3 bis della legge n. 64/2001 e del par. 4.4 lett. a) del DM 22 novembre 2017.
Al contempo, ha disposto:
a) l'interruzione delle attività progettuali insistenti nelle sedi del Comune di -
OMISSIS-, con contestuale cessazione dal servizio degli operatori volontari impiegati nelle stesse sedi, fatta salva l'eventualità di un provvedimento di riassegnazione degli stessi presso altra sede/progetto/programma, per la prosecuzione del servizio.
b) che, “per effetto della suddetta interdizione, non vengono sottoposti a valutazione i progetti insistenti nelle sedi di attuazione del Comune di -OMISSIS-, SU00142D27, N. 01078/2024 REG.RIC.
presentati nell'ambito dell'Avviso pubblico di presentazione dei programmi di intervento di Servizio civile universale per l'anno 2024, il cui procedimento è tuttora in corso e perdurerà nel periodo di efficacia della sanzione”
Conseguentemente, è stata disposta l'interruzione del progetto in corso “Verde bene
Comune: volontari per la tutela dell'ambiente in Lombardia, Piemonte e Veneto”
(afferente al programma “Sicurezza e valorizzazione nei Comuni Italiani”), nel quale era impiegata la volontaria -OMISSIS- a far data dal 28.5.2024.
10. Con ricorso notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, depositato presso il TAR del Lazio, Anci Lombardia, il Comune di -OMISSIS- e la signora -OMISSIS- hanno impugnato il decreto sanzionatorio e la relazione di verifica chiedendone l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia.
11. Con ordinanza n. -OMISSIS- pubblicata il 20.12.2024, il T.A.R. Lazio, sede di
Roma, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale, indicando come tribunale territorialmente competente il T.A.R. per la Lombardia, ai sensi e per gli effetti dell'art. 15, comma 4, c.p.a.
12. In data 31.12.2024 i ricorrenti hanno riassunto il giudizio presso questo TAR, chiedendo l'annullamento degli atti indicati in epigrafe, previa sospensione dell'efficacia.
13.- Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento
Politiche Giovanili e Servizio Civile Universale, contestando il ricorso e chiedendone il rigetto in quanto infondato.
14. Con ordinanza n. -OMISSIS- del 18.2.2025 il Collegio, nel riservare al merito la questione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa erariale, ha accolto parzialmente la domanda cautelare, disponendo la sospensione del provvedimento sanzionatorio unicamente nella parte in cui lo stesso ha disposto l'interruzione delle attività progettuali insistenti nelle sedi del Comune di -OMISSIS-, con contestuale cessazione dal servizio degli operatori volontari impiegati nelle sedi stesse. N. 01078/2024 REG.RIC.
15.- Nel corso del giudizio le parti hanno dato atto dell'esecuzione dell'ordinanza cautelare in relazione alla riattivazione delle attività progettuali.
16. Depositate memorie e repliche, all'udienza del 5 novembre 2025 la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1.- Il ricorso è affidato ai motivi appresso indicati.
1.1.- “Eccesso di potere per travisamento dei fatti presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Eccesso di potere per contraddittorietà interna agli atti impugnati”.
1.2.- “Violazione e falsa applicazione dell'art. 3-bis, comma 2, lett. a) della legge 6 marzo 2001, n. 64, nonché delle disposizioni di cui al parag. 4.2, lettere a) e f) del
Prontuario contenente le disposizioni per lo 11 svolgimento delle funzioni di controllo
e verifica sull'attuazione dei progetti di servizio civile nazionale approvato con decreto ministeriale 22 novembre 2017. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3- bis, comma 2, lett. a) della legge 6 marzo 2001, n. 64, nonché delle disposizioni di cui al parag. 4.3, lettere c), d), e) ed f) del Prontuario contenente le disposizioni per lo svolgimento delle funzioni di controllo e verifica sull'attuazione dei progetti di servizio civile nazionale approvato con decreto ministeriale 22 novembre 2017.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 3-bis, comma 2, lett. c) della legge 6 marzo
2001, n. 64, nonché delle disposizioni di cui al parag. 4.4, lettera a) del Prontuario contenente le disposizioni per lo svolgimento delle funzioni di controllo e verifica sull'attuazione dei progetti di servizio civile nazionale approvato con decreto ministeriale 22 novembre 2017. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3-bis, comma
2, lett. c) della legge 6 marzo 2001, n. 64, lett. b) e c). Violazione e falsa applicazione dell'art. 3-bis, comma 3 della legge 6 marzo 2001, n. 64. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione. Eccesso di potere sotto il profilo dell'illogicità N. 01078/2024 REG.RIC.
manifesta. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria. Violazione del principio di tassatività e proporzionalità”.
2.- Con il primo motivo i ricorrenti lamentano che il provvedimento impugnato non avrebbe tenuto conto delle controdeduzioni e degli elementi documentali offerti da
Anci Lombardia in sede procedimentale, a mezzo dei quali si sarebbe dimostrato che
1) le presenze dei volontari erano state regolarmente rilevate; 2) l'operatore locale di progetto era presente in sede e le sue presenze erano state correttamente rilevate; 3) la formazione specifica dei volontari e di quella relativa ai rischi erano state erogate.
Quanto poi alla contestazione inerente all'impiego della operatrice volontaria in attività diverse da quelle previste nel progetto, la relazione di verifica risulterebbe intrinsecamente contraddittoria laddove ha rilevato che “alla volontaria non sono state chieste “prestazioni o adempimenti non previsti” nonché contrastante con le dichiarazioni rese dalla volontaria in ordine alle prestazioni svolte, del tutto coerenti con i contenuti del progetto approvato. Le attività che l'operatrice volontaria ha dichiarato di svolgere sono certamente ricomprese nel progetto di servizio civile universale a cui la stessa ha aderito.
3.- Con il secondo motivo i ricorrenti deducono sostengono che il provvedimento sanzionatorio sarebbe stato emesso in assenza dei necessari presupposti oggettivi, contestando nello specifico l'integrazione delle singole violazioni addebitate. Non ricorrerebbero, inoltre né la reiterazione, né la gravità delle violazioni, necessarie per l'applicazione della sanzione interdittiva di cui al par.4.4 del prontuario.
4.- Compendiati i motivi di gravame, occorre preliminarmente dar conto del quadro normativo nel quale si inscrive la fattispecie controversa.
5.- Il sistema del Servizio civile universale, disciplinato dal decreto legislativo 6 marzo
2017, n. 40, è finalizzato a selezionare giovani da impiegare in attività di elevata utilità sociale presso enti pubblici o enti e organizzazioni private senza scopo di lucro, iscritti N. 01078/2024 REG.RIC.
in un apposito albo, e si attua attraverso programmi di intervento articolati in progetti, finanziati con risorse statali e realizzati in Italia o all'estero.
I requisiti che devono possedere gli enti e le organizzazioni private che intendono iscriversi all'albo per poter presentare progetti per il servizio civile, sono previsti dall'art. 3 della l. 64/2001 e specificati all'art. 11 del decreto legislativo n. 40/2017.
Fanno parte del sistema di servizio civile universale gli enti iscritti all'albo, quali enti titolari, nonché, in associazione con questi, gli enti di accoglienza, che vi partecipano in forma associata.
Nell'ambito del servizio civile universale, l'art. 22 del d.lgs. n. 40/2017 assegna alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri il compito di vigilare sul rispetto delle norme per la selezione e l'impiego degli operatori volontari nonché per la corretta realizzazione dei programmi di intervento e dei connessi progetti da parte degli enti, compito che si esercita attraverso lo svolgimento di verifiche ispettive.
5.1.- Il corretto svolgimento delle funzioni di servizio civile universale è poi presidiato da un sistema di sanzioni amministrative previste all'art. 3 bis della L. n. 64/2001.
In particolare, tale disposizione, dopo aver prescritto al comma 1 che gli enti di cui all'articolo 3 sono tenuti a cooperare per l'efficiente gestione del servizio civile e la corretta realizzazione dei progetti, prevede al comma 2 che:
- “Agli enti che violino il dovere di cui al comma 1, in particolare non osservando le procedure e le norme previste per la selezione dei volontari, ovvero violando quelle per le modalità di impiego dei volontari, o non realizzando in tutto o in parte i progetti ovvero ledendo la dignità del volontario, si applicano una o più delle seguenti sanzioni amministrative:
a) diffida per iscritto, consistente in un formale invito a uniformarsi;
b) revoca del provvedimento di approvazione del progetto, con diffida a proseguirne le attività; N. 01078/2024 REG.RIC.
c) interdizione temporanea a presentare altri progetti di servizio civile della durata di un anno;
d) cancellazione dall'albo degli enti di servizio civile.
Il terzo comma chiarisce che le “Le sanzioni di cui al comma 2 sono applicate, (…) in ordine proporzionale e crescente, secondo la gravità del fatto, la sua reiterazione, il grado di volontarietà o di colpa, gli effetti prodottisi. La sanzione della cancellazione dall'albo degli enti di servizio civile è disposta solo in caso di particolare gravità delle condotte contestate ed impedisce la reiscrizione dell'ente nell'albo per cinque anni”.
Le condotte illecite integranti la violazione dei doveri gravanti sugli enti di servizio civile sono specificate nel “Prontuario contenente le disposizioni per lo svolgimento delle funzioni di controllo e verifica sull'attuazione dei progetti di servizio civile nazionale. Doveri degli enti di servizio civile e infrazioni punibili con le sanzioni amministrative previste dall'art. 3 bis della legge 6 marzo 2001, n. 64”, approvato con decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali con delega alle politiche giovanili e al servizio civile del 22 novembre 2017, sostitutivo dei precedenti DPCM
6 febbraio 2009 e DM. 6 maggio 2015.
Il citato decreto ministeriale, cd. “Prontuario”, specifica la gamma di comportamenti che gli enti devono seguire, riconducibili ai doveri previsti dal richiamato art. 3 bis, fornendone al paragrafo 3 una puntuale elencazione.
Nei successivi paragrafi il citato decreto ministeriale individua le sanzioni correlate alle violazioni, articolandole secondo un criterio di crescente afflittività e forza deterrente.
6.- Così chiarito il quadro normativo di riferimento, la questione di giurisdizione posta all'udienza camerale dall'Amministrazione resistente, invero in termini dubitativi, e comunque non coltivata dalla difesa erariale nel corso del giudizio, deve essere risolta nel senso che essa spetta al Giudice amministrativo. N. 01078/2024 REG.RIC.
6.1.- Secondo la giurisprudenza amministrativa, in materia di sanzioni non pecuniarie ed in assenza di una specifica disposizione attributiva della giurisdizione, assume particolare rilievo, ai fini del riparto, la distinzione tra sanzioni amministrative in senso proprio (o punitive) e misure o sanzioni in senso lato (o ripristinatorie): l'essenza delle prime è data dall'afflizione, per la violazione di un precetto normativo ed in funzione di prevenzione generale e speciale, mentre nelle seconde è preminente la cura dell'interesse pubblico, attraverso la rimozione delle conseguenze negative del danno prodotto. Da tale distinzione discende che il destinatario della sanzione è, nel primo caso, titolare di un diritto soggettivo, nel secondo caso, titolare di un interesse legittimo cui è correlato l'esercizio di un potere amministrativo (cfr. Cons. St., sez.
VI, 29 marzo 2019, n. 2098).
In questo quadro, le sanzioni amministrative punitive, rientranti nelle sanzioni “in senso stretto”, sono attribuite alla giurisdizione ordinaria mentre le residue sanzioni
(“sanzioni in senso lato”) non ricomprese nella species appena delineata, alle quali si riconducono tradizionalmente le “sanzioni ripristinatorie” ed interdittive (ove non meramente accessorie alle sanzioni amministrative in senso stretto, altrimenti rientrando nella disciplina di cui all'art. 20, legge n. 689 del 1981), costituiscono una manifestazione tipica di potere amministrativo autoritativo, in relazione al quale il cittadino versa in una posizione di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo (Cons. St., n. 2098/2019, cit.).
Soccorrono poi ulteriori criteri elaborati dalla recente giurisprudenza della Corte di
Cassazione (cfr. Cass. SU ord. n. 19664 del 21.9.2020), che possono essere così sintetizzati.
Sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario le sanzioni (i) aventi natura esclusivamente afflittiva (ii) comminabili in carenza di discrezionalità, laddove cioè non vi è alcuna possibilità di scelta da parte della P.A. procedente quanto all'an, al quomodo e al quantum della sanzione; (iii) accertate da una autorità diversa da quella N. 01078/2024 REG.RIC.
irrogante la sanzione, nell'esercizio di un potere di vigilanza e controllo; (iv) applicabili in forza di una norma sanzionatoria che definisce dettagliatamente il fatto che integra la violazione, stabilisce l'obbligo di applicare la sanzione in seguito all'accertamento dell'illecito da parte dell'autorità di polizia, e ne determina il contenuto anche in relazione alla durata, con la prescrizione inderogabile del minimo e del massimo irrogabili.
Viceversa, è devoluto alla giurisdizione del g.a. il sindacato sulle sanzioni di carattere non esclusivamente afflittivo, la cui applicazione consegua all'esercizio di un potere discrezionale di vigilanza e controllo, funzionale alla tutela dell'interesse pubblico violato, con la precisazione che “la discrezionalità amministrativa si ravvisa quando all'autorità amministrativa sia rimessa, dalla norma irrogatrice, la scelta tra le sanzioni non pecuniarie prefigurabili (alternativamente) o la medesima autorità sia dotata del potere di conformarne il contenuto in funzione dell'interesse pubblico verso il quale è diretta l'attività di vigilanza e controllo realizzabile anche mediante la deterrenza della sanzione” (cfr. Cass. ord. n. 19664/20, cit., che richiama Cass. Sez.
Un. n. 134/2001).
6.2.- Il sistema sanzionatorio delineato dalla l. 64/2001, come sopra descritto, si inscrive in quest'ultimo ordine di ipotesi.
6.2.1.- In primo luogo, infatti, le sanzioni previste all'art. 3 bis di detta legge presentano carattere misto, non esclusivamente afflittivo ma anche ripristinatorio, siccome rivolte alla soddisfazione diretta dell'interesse pubblico al corretto svolgimento dei progetti di servizio civile, specificamente pregiudicato dalla violazione (cfr. Cons. Stato, VI, 24 giugno 2020, n. 4068)
6.2.2.- In secondo luogo, le stesse sono applicate all'esito dell'esercizio di un potere discrezionale di vigilanza e controllo, funzionale alla tutela dell'interesse pubblico violato, il cui esercizio non costituisce unicamente esplicazione di una astratta potestà punitiva, rispetto alla quale si configurano esclusivamente diritti soggettivi, ma si N. 01078/2024 REG.RIC.
inserisce invece in una più complessa attività di controllo mediante la quale l'Amministrazione competente cura, in veste autoritativa, un interesse pubblico concreto correlato al buon andamento ed al corretto svolgimento del settore affidato alle sue cure.
6.2.3.- In ultimo, se è vero che alla commissione dell'illecito la sanzione consegue di necessità, essendo l'amministrazione vincolata ad applicarla (e dunque ne è predeterminato l'an) tuttavia è pur sempre rimessa alla discrezionalità dell'autorità pubblica la scelta nell'individuazione della sanzione da irrogare in concreto, così come la scelta di applicarne una sola o di cumularle, sulla base di criteri di gradualità e proporzionalità, come indicati dalla norma primaria.
Con il “prontuario” approvato con decreto ministeriale l'Amministrazione ha esplicitato le modalità, l'oggetto dei controlli, i doveri degli enti di servizio civile, ed ha puntualizzato le condotte illecite e le relative conseguenze sanzionatorie, sì da limitare la propria discrezionalità applicativa tramite una disciplina di autovincolo.
Lo stesso prontuario stabilisce infatti all'art. 4.1. che, con riguardo alle sanzioni amministrative irrogabili agli enti di servizio civile ex art. 3 bis, comma 2, della legge n. 64/2001, “si ritiene necessario individuare specificatamente le condotte illecite cui applicare le singole sanzioni, nel rispetto dei principi e criteri generali fissati al comma 3 dello stesso articolo, nonché alla luce della esperienza maturata nella fase di applicazione della circolare dell'8 settembre 2005 recante “Doveri degli enti di servizio civile e infrazioni punibili con le sanzioni amministrative previste dall'art. 3 bis della legge 6 marzo 2001, n. 64” e del successivo Decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 6 febbraio 2009”.
Residua, in ogni caso, in capo all'Amministrazione, anche a seguito delle specificazioni operate tramite il detto d.m., un certo margine di discrezionalità applicativa, posto che la scelta tra l'una o l'altra sanzione applicabile (dalla diffida sino alla cancellazione dall'albo), viene a dipendere, nel sistema delineato dal N. 01078/2024 REG.RIC.
prontuario, non solo dalla sussunzione del fatto in quello astratto delineato dalla norma, ma anche da una valutazione di gravità e proporzionalità dei comportamenti accertati, che è appunto demandata all'autorità di controllo e vigilanza sull'attuazione dei progetti di servizio civile.
6.3.- Di qui, la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.
7.- Sempre in via preliminare, occorre altresì precisare che le sanzioni irrogate con l'atto impugnato – con particolare riferimento alla sanzione interdittiva- sono state nella specie interamente eseguite: il decreto sanzionatorio è stato emesso il 9 agosto
2024, sicchè l'interdizione alla presentazione di ulteriori progetti per la durata di un anno ha cessato la propria efficacia il 9 agosto 2025.
Nondimeno, l'interesse alla decisione deve ritenersi attuale, posto che è consolidato in giurisprudenza il principio generale secondo cui il soggetto destinatario di una sanzione, anche quando essa abbia esaurito i propri effetti, ha sempre un interesse, per lo meno morale, alla decisione nel merito sull'impugnazione del relativo atto
(Consiglio di Stato, sez. VI, 6 febbraio 2019, n.892; sez. IV 4 maggio 2011 n. 2679 e
17 febbraio 1997 n. 122).
8.- Ciò detto e venendo al merito, il ricorso è parzialmente fondato, nei termini appresso precisati.
9.- Con il provvedimento gravato, è contestata quale irregolarità n. 1) la mancata rilevazione delle presenze dei volontari e degli operatori locali di progetto, violazione che, in virtù del disposto del punto 4.2, lettera f), del prontuario allegato al decreto ministeriale, comporta la diffida per iscritto.
Con l'irregolarità n. 4), è contestata altresì la violazione dell'“impegno di garantire la presenza, in sede, dell'operatore locale di progetto (-OMISSIS-) indicato nella scheda progetto e per il numero di ore previsto”, rilevante ai fini della revoca del progetto approvato, ai sensi del par. 4.3 lett. d) del prontuario. N. 01078/2024 REG.RIC.
10.- Le suddette violazioni possono ritenersi sussistenti, alla luce della documentazione in atti.
10.1.- Per quanto concerne la mancata rilevazione della presenza dell'operatore locale di progetto e alla violazione dell'impegno di garantirne la presenza in sede, la relazione sull'attività di verifica del 14.5.2024 attesta che gli ispettori hanno accertato
“la mancanza di idonea rilevazione delle presenze mensili dell'-OMISSIS- nella sede di attuazione del progetto per almeno 10 ore settimanali”.
Al riguardo i ricorrenti hanno sostenuto che , poiché l'operatrice di progetto riveste anche la funzione di dipendente del Comune, la presenza della stessa “è rintracciabile nei riepiloghi che la dipendente comunale presente durante l'ispezione, e anch'essa -
OMISSIS- di SCU, ha presentato agli ispettori” e che, in ogni caso, la disposizione sanzionatoria è applicabile solo alla “violazione dell'impegno di garantire la presenza, in sede, dell'operatore locale di progetto indicato nella scheda di progetto e per il numero di ore previsto” e non anche invece alle scorrette modalità di rilevazione di tali presenze.
10.2.- La violazione riscontrata e sanzionata con il provvedimento impugnato deve ritenersi sussistente.
Il paragrafo 3, lett. n) del Prontuario, con riferimento ai doveri facenti capo agli enti di servizio civile, stabilisce che essi devono “garantire la presenza in sede per almeno dieci ore settimanali, rilevabili attraverso un apposito registro presenze o altra analoga modalità di accertamento delle stesse, dell'operatore locale di progetto designato quale referente del volontario per tutte le questioni inerenti la realizzazione del progetto stesso e conservare detto registro o analoga registrazione presso la sede di attuazione per tutta la durata del progetto”.
La normativa impone dunque che la presenza dell'operatore sia accertata con un registro “apposito”, ossia funzionalmente destinato ad accertare la presenza dello stesso in sede, per il tempo richiesto, per lo svolgimento di funzioni connesse al N. 01078/2024 REG.RIC.
servizio civile; siffatto registro, come prevede la disposizione sopra richiamata, può essere sostituito da una modalità di accertamento che, ancorchè diversa, deve pur sempre essere “analoga” alla rilevazione tramite l'”apposito registro”, ossia idonea ad assolvere alla medesima funzione certificativa, non surrogabile da sistemi di rilevazione funzionali ad altri scopi.
A quanto precede consegue che la presenza in sede dell'operatore di progetto non può essere comprovata 1.- né dalle dichiarazioni rese dalla volontaria, posto che queste non costituiscono una modalità di rilevazione analoga ad un registro delle presenze;
2.- né dal badge utilizzato dall'operatrice locale, nella sua qualità di dipendente comunale, atteso che tale strumento non consente di fornire la prova della presenza in rapporto alle funzioni svolte per la realizzazione del progetto di servizio civile, bensì unicamente dell'attività lavorativa esercitata alle dipendenze del Comune.
Ad ogni modo, va rilevato che i “riepiloghi che la dipendente comunale presente durante l'ispezione, e anch'essa -OMISSIS- di SCU, ha presentato agli ispettori” non sono stati neppure prodotti in giudizio, sicchè di essi non è comunque possibile accertare l'effettiva idoneità certificativa.
È evidente quindi che la mancata predisposizione di un idoneo, apposito sistema di accertamento non consente di ritenere “rilevate le presenze dell'operatore locale di progetto” (par. 4.1. lett. f) né che sia stato adempiuto “l'impegno di garantire la presenza, in sede, dell'operatore locale di progetto (-OMISSIS-) indicato nella scheda progetto e per il numero di ore previsto” (par. 4.4. lett. d): l'integrazione delle suddette violazioni è dunque sufficiente a ritenere operanti la sanzione della diffida e quella della revoca dell'approvazione del progetto.
11.- Per completezza, e fermo quanto precede, si impongono conclusioni di segno opposto in ordine al rilevamento delle presenze dell'operatrice volontaria, il quale, secondo la prospettazione fornita nelle controdeduzioni e ribadita con il gravame, N. 01078/2024 REG.RIC.
avviene “sia attraverso badge fornito dal Comune, sia attraverso l'uso del gestionale utilizzato da ANCI Lombardia”.
Ebbene, la circostanza trova esatta corrispondenza nelle risultanze della verifica ispettiva, nella quale si dà atto che “il controllo delle presenze giornaliere e del rispetto dell'orario di servizio avviene sia: - mediante badge del comune di -OMISSIS-
, dal quale si estrae un prospetto con gli orari di ingresso/uscita e le firme dell'O.V.
e dell'-OMISSIS-; attraverso l'applicazione dedicata, messa a disposizione dall'Anci
Milano, i cui dati sono comunicati ufficialmente per il monte ore delle presenze”.
È pacifico pertanto che il rilevamento delle presenze della volontaria avviene secondo due modalità, ovvero tramite applicazione dedicata e tesserino elettronico del Comune di -OMISSIS-.
Al riguardo, gli ispettori hanno riscontrato delle anomalie dell'applicazione - la quale
“registra erroneamente le presenze anche nei giorni festivi, di fruizione di permessi e nei giorni di malattia”- senza muovere, invero, alcun rilievo o censura avverso il sistema di rilevamento tramite il badge fornito alla volontaria, sicchè, rispetto ad essa, non può dirsi che le presenze non siano state rilevate. Mentre infatti il badge fornito dal Comune non può costituire idonea modalità di accertamento delle presenze dell'operatrice locale di progetto, per le ragioni sopra esposte, diversamente, non si comprende perché tale strumento, appositamente dedicato all'operatrice volontaria, non possa costituire idonea modalità di rilevazione della sua presenza nella sede di progetto.
L'insussistenza della suddetta infrazione, sebbene non elida la ricorrenza della fattispecie prevista al par. 4.1. lett. f) del prontuario, che dà luogo alla sanzione della diffida, appare tuttavia idonea a connotare in termini di non particolare gravità la violazione riscontrata.
12.- Proseguendo nell'esame delle residue contestazioni, devono ritenersi infondate le censure riferite alla violazione di cui al paragrafo 4.3 lett. e) del prontuario (mancata N. 01078/2024 REG.RIC.
erogazione ai volontari della formazione specifica nel rispetto dei tempi e del monte ore indicato nel progetto) e al paragrafo 4.3 lett. f (mancata erogazione, nei termini previsti dalla normativa, del “Modulo di formazione e informazione sui rischi connessi all'impiego dei volontari nei progetti di servizio civile).
12.1.- Le conclusioni evidenziate, sul punto, dal provvedimento impugnato trovano adeguato riscontro nell'attività istruttoria, dalla quale risulta che, al momento della verifica ispettiva, non è stata esibita agli accertatori alcuna documentazione attestante l'avvenuta erogazione della formazione né la consegna del modulo di formazione e sicurezza. Rispetto a tale profilo, le giustificazioni addotte dalla parte ricorrente non appaiono tali da evidenziare un difetto motivazionale del decreto sanzionatorio né
l'insussistenza della violazione accertata, posto che si tratta di circostanze non adeguatamente dimostrate e comunque riferite a rimedi posti in essere solo dopo l'ispezione.
12.2.- Risulta infatti che la documentazione comprovante l'adempimento degli obblighi inerenti alla formazione è stata prodotta all'Amministrazione solo in data 4 luglio 2024, ad una distanza considerevole dall'ispezione del 14 maggio 2024, e dunque oltre l'intervallo ragionevolmente tollerabile. Il che giustifica la valutazione compiuta dall'Amministrazione in ordine alla circostanza che la formazione non sia stata erogata “nei tempi” e “nei termini” previsti dalla normativa e dal progetto approvato, così come imposto dal decreto ministeriale.
13.- Viceversa, risultano fondate le censure riferite all'irregolarità 3, ovvero “impiego del volontario in attività non previste dal progetto”, che, in forza del paragrafo 4.3 lett. c) del prontuario allegato al decreto ministeriale, comporta la sanzione della revoca dell'approvazione del progetto.
13.1.- Nel decreto sanzionatorio l'Amministrazione ha contestato al Comune ricorrente, che "l'O.V. dedica la maggior parte del servizio nelle attività ordinarie dell'ufficio Servizi Sociali del comune di -OMISSIS-. Si evince, dunque, che le attività N. 01078/2024 REG.RIC.
conformi a quelle indicate nel progetto sono marginali" ed ha pertanto ritenuto sussistente la violazione contemplata dal citato par. 4.3. lett. c).
La conclusione raggiunta dall'Amministrazione deve essere censurata sotto tale profilo, in quanto intrinsecamente contraddittoria ed in contrasto con le risultanze istruttorie, in particolare con il contenuto della relazione di verifica, dalla quale risulta che l'impiego della volontaria è avvenuto, oltre che “nell'assoluto rispetto della personalità e dignità”, “astenendosi dal chiedere prestazioni o adempimenti non previsti”.
La contraddittorietà dell'operato dell'Amministrazione emerge altresì dal raffronto tra le attività contemplate dal progetto approvato e le mansioni svolte dalla volontaria, come descritte nel questionario alla stessa sottoposto dai verificatori.
Il progetto prevede infatti che, oltre ad occuparsi di attività varie di assistenza agli anziani e ai minori, il volontario “si affiancherà al personale e si occuperà delle attività di sportello al pubblico, di accompagnamento dell'utenza ai servizi del territorio e fornirà supporto nel disbrigo delle pratiche amministrative”.
Nel questionario compilato dall'operatrice volontaria la stessa ha così elencato le prestazioni svolte: “domande bando scuola, iscrizioni al servizio trasporto e mensa scolastica, consegna avvisi di pagamento per la mensa e trasporto, aggiornamento elenchi trasporto urbano, trasporto scolastico e mensa delle persone che pagano, assistenza signora anziana per 1 ora a settimana, utilizzo sistema di protocollazione, utilizzo funzioni excel, word”, tutte attività, dunque, certamente ricomprese nel progetto di servizio civile universale a cui la stessa ha aderito.
13.2.- Deve pertanto ritenersi che, ancorchè l'operatrice abbia posto in essere attività burocratica in misura maggiore rispetto a quella propriamente “assistenziale”, la stessa non risulta affatto essere stata “impiegata in attività non previste dal progetto”, e dunque non risulta integrato il comportamento illecito esplicitamente sanzionato dal par. 4. lett. c) del prontuario, il quale è posto a presidio del corretto adempimento dei N. 01078/2024 REG.RIC.
doveri di servizio civile indicati al par. 3, lett. o), ossia “impiegare il volontario esclusivamente nelle attività indicate nel progetto astenendosi dal chiedere prestazioni o adempimenti non previsti”: evidente, pertanto, è il difetto di corrispondenza tra le violazioni addebitate e le sanzioni inflitte ai sensi del DM 2017.
13.3.- D'altra parte, un conto è impiegare il volontario in attività solo in parte corrispondenti a quelle previste dal progetto, altro è adibirlo a mansioni ad esso estranee: ne deriva che la sovrapposizione tra due situazioni affatto differenti determina la violazione delle direttive, contenute nel prontuario, alle quali l'Amministrazione si è vincolata, poichè vanifica quelle esigenze di tassatività e di certezza sottese alla dichiarata necessità di “individuare specificatamente le condotte illecite cui applicare le singole sanzioni” (cfr. punto 4.1.).
14.- Ciò posto, occorre a questo punto stabilire quali siano le conseguenze, sul piano sanzionatorio, derivanti dal venir meno di quest'ultima violazione (contestata come irregolarità 3), a fronte della sussistenza delle altre irregolarità che hanno determinato l'Amministrazione ad applicare la sanzione interdittiva.
Le violazioni contestate al Comune di -OMISSIS- con le irregolarità 3), 4), 5) e 6) comportano, ai sensi del par. 4.3. del prontuario, l'applicazione della revoca del progetto approvato.
Con il provvedimento impugnato, tuttavia, l'Amministrazione ha rilevato che tale progetto si era già concluso, in data 24 maggio 2024, al momento di adozione dell'atto,
e pertanto ha ritenuto che “la sanzione amministrativa della revoca dell'approvazione del progetto prevista dal suindicato articolo 3 bis non può essere irrogata in quanto non produrrebbe effetti”; conseguentemente, ha irrogato all'ente la più grave sanzione della interdizione, prevista dal punto 4.4., lett. a) del prontuario per il caso di
“particolare gravità o reiterazione delle violazioni che comportano l'applicazione della sanzione della revoca dell'approvazione del progetto”. N. 01078/2024 REG.RIC.
15.- Ne deriva che, a fronte dell'insussistenza dell'illecito di cui al punto 4.3., lett. c)
e dell'assenza di reiterazione delle violazioni residue, la sanzione interdittiva appare in concreto sproporzionata rispetto alla complessiva gravità degli ulteriori illeciti riscontrati.
16.- Conseguentemente, il provvedimento impugnato, laddove ha applicato la sanzione dell'interdizione temporanea a presentare ulteriori progetti, deve essere annullato.
Resta impregiudicata la facoltà dell'Amministrazione di rivalutare il comportamento nel complesso tenuto dall'Ente, apprezzando la complessiva gravità delle violazioni ai sensi del par. 4.4. lett. a) del prontuario, ai fini di una eventuale conferma della sanzione.
17.- Per il resto, va confermata la decisione assunta in sede cautelare in relazione alla parte del provvedimento che ha disposto l'“interruzione delle attività progettuali insistenti nelle sedi del Comune di -OMISSIS-, con contestuale cessazione dal servizio degli operatori volontari impiegati nelle stesse sedi”.
Trattasi di un effetto che, da un lato, non è previsto né dall'art. 3 bis della L. n. 64/2001 né dal prontuario, i quali prevedono espressamente la sola interruzione del progetto revocato e non anche di progetti diversi e che, dall'altro, non costituisce una conseguenza naturalmente discendente dalla revoca di un progetto o dall'interdizione a presentarne di ulteriori.
Pertanto, la previsione contenuta nel provvedimento è illegittima e deve essere annullata, in quanto sproporzionata ed in contrasto con il principio di tipicità delle sanzioni.
18.- In conclusione, il provvedimento impugnato deve essere annullato nella parte in cui ha disposto nei confronti del Comune di -OMISSIS- la sanzione dell'interdizione a presentare ulteriori progetti per la durata di un anno nonché nella parte in cui ha previsto l'interruzione delle attività progettuali insistenti nelle sedi del Comune di - N. 01078/2024 REG.RIC.
OMISSIS-, con contestuale cessazione dal servizio degli operatori volontari impiegati nelle stesse sedi.
19.- In considerazione della parziale reciproca soccombenza e tenuto conto del complessivo andamento del giudizio, le spese di lite meritano compensazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini precisati in motivazione, e per l'effetto annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui ha irrogato nei confronti del Comune di -
OMISSIS- la sanzione amministrativa dell'interdizione temporanea a presentare altri progetti della durata di un anno nonché nella parte in cui ha disposto l'interruzione delle attività progettuali insistenti nelle sedi del Comune di -OMISSIS- con contestuale cessazione dal servizio degli operatori volontari impiegati nelle stesse sedi.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di legge, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti ricorrenti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
NG BB, Presidente
Francesca Siccardi, Referendario
TR IZ, Referendario, Estensore N. 01078/2024 REG.RIC.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
TR IZ NG BB
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.